公安機關自由裁量權的內部控制及其路徑

□ 安 契

（陜西警官職業學院， 陜西 西安 710021）

現階段，在我國行政管理和行政執法領域，行政爭議數量仍有增加、領域更加廣泛、化解難度較大，且群體性、高度社會關注性的案件時有發生，解決行政爭議的壓力較大。在此大環境下，公安機關作為行政執法中的中堅力量一直發揮著重要作用。公安機關行政自由裁量權是公安機關在法定的授權范圍內，基于立法的目的和行政原則的要求，結合自身的管理經驗和專業知識，通過合理判斷自主作出恰當決定的一種權力。在行政管理和行政執法過程中，為實現法律賦予公安機關的職能，公安機關經常會使用自由裁量權，這就涉及到對自由裁量權的把握與平衡。在全面依法治國、依法行政的今天，法治理念深入人心，任何權力都必須受到法律的監督和控制。司法實踐中，公安機關在行使自由裁量權時存在的問題主要有拒絕或延遲行使警察職責、濫用權力、執法不公、程序缺乏規范性、執法方式粗糙等。而且，由于公安機關行政管理的特殊性和專業性，在廣泛而專業的警察執法活動中，外部控制的規范和監督作用有限且不足。基于此，本文擬通過對外部控制局限性的分析，結合公安機關自身的特點和優勢，從內部控制的角度提出規范公安機關行政自由裁量權的思路，以期為進一步規范公安機關執法活動提供參考。

一、公安機關自由裁量權外部控制路徑之審視

主觀認知的局限性和客觀事態的復雜性導致立法不能窮盡全部現實可能。現代社會，公共事務的激增導致了政府行政權力的逐漸膨脹擴張，行政自由裁量權的存在有助于提高行政主體的應急能力和執法效率，彌補立法能力的不足，減緩立法對社會關系變化反應的遲滯性，維持法律的彈性和穩定性。就公安機關而言，其作為刑事司法和治安行政的專門機關，所從事的工作與社會的聯系是廣泛而密切的，涉及到社會生活的各個領域，其行政管理行為更是廣泛而復雜的。因此，急需對公安機關自由裁量權外部控制路徑予以反思，以更好地控制公安機關的權力，保障權為民所用。

（一）立法層面

“執法作為法學研究范疇中的基本概念，從法理學上看，其與守法、司法同為法的實施的基本形式。”學界對行政執法的定義并非單一確定，有學者認為行政執法是一種法律行為；亦有學者認為行政執法是延續行政立法，行使國家職權的活動；還有學者認為行政執法是為依法管理國家事務而作出的行政行為。不難發現，這些定義的核心內容都是行政執法人員依據職權作出行政行為，筆者也贊同此觀點。我國行政執法主體主要包括行政機關、行政職能部門以及法律、法規授權的社會組織和行政機關委托的組織。

當前，為了規范公安機關在執法中的自由裁量權，我國在立法層面的規范主要體現在《行政處罰法》《治安管理處罰法》等法律中，這幾部法律從程序以及執法權限等方面作出相應規范，為公安機關履行職責提供了立法保障。通常來說，由于對公安機關自由裁量權的不信任，人們更希望從立法機關法律制定和立法監督的角度來規范公安機關的自由裁量權，但是立法控制的局限性也是顯而易見的。從宏觀層面來講，立法機關對國家公權力的立法規范是為了指導公權力的合理運用，從而保障整個社會及其組成部分的合法利益，這種立法活動僅限于對程序及原則的規范，其規范的重點以及核心任務不在于具體執法活動。立法機關的活動方式及其核心任務決定了它無法精確且細致地規范公安機關行政行為的自由裁量權，同時，立法機關所立之法無法與公安機關具體行政行為形成對應關系，公安機關尤其是一線警務人員在辦案過程中不能從相關的法律中得到行動的確切指向。

（二）司法層面

法院所扮演的角色不止是錯誤行政行為的糾正者，當存在大量由法律排除的，不接受、難接受行政司法審查的行政活動時， 或因遵循司法被動審查原則而處于無力糾正違法行政活動的弱勢地位時，法院需要擁有一套與行政機關建立替代性對話關聯的制度工具。司法控制對于公安機關自由裁量權的行使有著明顯的作用，我國司法機關對于公安機關行政自由裁量權的規范是以行政訴訟的形式實現的。

司法控制有其顯著優勢，但它的缺陷也是無法避免的。首先，司法控制是一種事后控制，這是公安機關濫用自由裁量權所不能回避的。同時，行政相對人贏得訴訟，案件勝訴判決的執行是另一大難題，公安機關違法的行政行為最終需要通過其上級機關的行政命令才得以撤銷。其次，司法控制和立法控制一樣，從控制范圍上看，司法機關所能控制的范圍較窄，雖然《中華人民共和國行政訴訟法》擴大了行政訴訟的受案范圍，一定程度上解決了行政訴訟立案難的問題，但是面對紛繁復雜的警察行政行為，司法機關的控制也是有限的。再次，行政訴訟的高成本也使得當事人在種種權衡之下不會選擇尋求司法機關的救濟，這種成本主要是漫長的訴訟所帶來的時間及精力上的成本。

（三）社會監督層面

“行政活動同樣有其目的和價值取向。”行政機關在行使權力的過程中會存在濫用權力的可能，因此社會監督即成為一種公然狀態。社會監督主要是通過公民監督、輿論監督等途徑對公安機關的一種牽制。“社會監督本質上是社會成員對于政治體系的一種利益表達以及對公共利益的一種維護方式，是權力制約機制中不可或缺的重要組成部分，是我國反腐倡廉、防止權力濫用的可靠保證。”但社會監督對于規范公安機關的自由裁量權是十分有限的，且無法形成一種良性的規范。首先，人民群眾的監督一定程度上依賴于信訪制度，這種模式不僅難以有效解決問題，且帶來了很多新的問題，進一步激化了矛盾。其次，輿論監督無法保持一個健康的導向，很容易出現“一邊倒”的情形，形成一種混亂的狀態。整個社會系統應該形成一個理性的輿論環境，有正確的價值觀導向。綜上，社會監督對于公安機關自由裁量權的規范，很大程度需要通過公安機關自身的規范來接受監督。

二、內部控制：公安機關自由裁量權規范限定的新形式

隨著人民群眾對美好生活的向往愈加強烈，法治政府、服務型政府建設進程的不斷加快和“放管服”改革等舉措的深入推進，人民群眾與行政機關之間的關系正在悄然變化，尤其是對于實質性解決行政爭議的需求日益增強。在此情況下，轉變已有思路，適應社會發展新情況、發展新狀態的自由裁量權轉型正當且必要。

（一）內部控制的內涵

裁量不只限于行政執法之中，還存在立法裁量與司法裁量，因此，對裁量問題應進行比較法研究。我國于1983年即引入了“羈束的行政措施和自由裁量的行政措施”，關于行政裁量的觀念，受到了龔祥瑞先生評介的影響，同時與翻譯施瓦茨、韋德等著作時將discretion翻譯為“自由裁量”有關。如戴維斯所說，不是去取消裁量權，而是限定、建構和制約裁量權。本文所關注的是行政機關自身的一種“自律”控制，對行政自由裁量權的內部控制，并不是要取締裁量，更不可能是對裁量的消滅，而應當是將行政自由裁量權的行使引向一種“理性化”。通過正確地運用與指導發揮裁量權本身的價值與優勢，達到和諧化、理性化的天然狀態，挖掘其本質與內涵，充分保障裁量權的正確與公正使用。公安機關自由裁量權的內部控制是為了自由裁量權行使的正當性，保證其職能良好實現，打造和諧的警民關系，通過公安機關積極主動的自我約束來實現自由裁量權的規范，從此意義上不難發現，它體現的是公安機關自身的一種自發性。

（二）內部控制的優勢

⒈內部控制具有同步性。效率是所有行政機關在行政管理過程中孜孜追求的一種自然狀態。現實情況下，由于警務工作錯綜復雜，公安機關為了追求效率，在一些復雜的執法情境中免于無能為力，錯失良機，會積極地行使自由裁量權，這必然導致自由裁量權的濫用。在這種復雜的情況下，立法和司法機制難以發揮控制公安機關的作用。立法的實質在于確定秩序性規則，司法的實質在于恢復公平和正義，而行政的實質則是執行和實踐。公安機關的內部控制與其行政行為是同步發生的，這種內部控制不僅貫穿于自由裁量權行使的整個過程，而且在事前和事后都進行了規范，從而補充立法控制與司法控制對公安機關自由裁量權規范的不足。

⒉內部控制具有專業性。公安機關既是刑事司法機關又是行政機關的特殊性決定了它的職業化模式，這種職業化模式要求公安機關及其警務人員必須具備專業素質。現實中，由于社會事務較多，公安機關處理業務量急劇加大，公安機關的專業化使其能夠有效控制自身的自由裁量權。公安機關本身熟悉其在執法過程中遇到的各種復雜的專業化問題，能夠精準化實現內部規范，盡可能實現對自由裁量權的控制。與公安機關相比，立法機關和司法機關中相關專業人員是有限的，無法科學有效地解決問題，不能實現公安機關執法的公正與效率的統一。

⒊內部控制具有主動性。從控制模式來看，外部控制是一種被動的控制模式，而公安機關內部控制是一種自發性行為，是一種“自省”模式，此種模式是公安機關通過內部一系列機制來實現的，能夠比外部控制更好地認識到公安機關自身的缺點和不足，為控制自由裁量權提出更加切實有效的措施。內部控制能更好地體現與說明公安機關的職責與任務，也能較好地展現公安機關的良好形象。需要說明的是，這種自發性內部控制是為了推進其職能的良好實現，不是因受到外部控制的制約不得已而為之，同時，也是公安機關服務大眾、實現職能的重要體現。

（三）內部控制實現的可能

目前，許多學者對公安機關自由裁量權的內部控制持懷疑態度，認為公安機關裁量權自由控制應該來自外部，而非公安機關自身。但是在現代行政法發展過程中，公安機關已具備通過內部實現自我控制的可能條件。在法治社會，公安機關必須在國家法律的指導之下行使自由裁量權，公安機關對其自由裁量權內部控制的動力源于立法控制所制定的法律，同時要積極配合司法審判機關的事后控制。在此前提下，公安機關以它所具有的自發性、專業性、主動性等優勢充分發揮作用，通過不斷實踐和改進，建立有效的公安機關內部控制機制，以及立法、司法等有效控制模式，從而實現對公安機關的最優控制。同時，在全力構建法治政府、服務型政府的宏觀環境下，公安機關的職能也在發生轉型，由原來的“重打擊、重管理、輕服務”的強制性模式向服務型、法治型的合作模式轉變。在轉變過程中，公安機關在行使自由裁量權時更加合法合理，主動規避執法活動中濫用自由裁量權的行為，公安機關在執法活動中不僅會考慮案件偵破和社會治理，還會考慮自身公權力濫用給公眾帶來的危害，以實現相對人合法利益為最終目的，確保公眾利益不受損害。

三、公安機關自由裁量權內部控制路徑

法治政府建設率先突破是新時期全面依法治國的時代要求，公安機關自由裁量權行使在外部控制有限且不足的情況下，內部控制路徑的構建、優化和補充尤為重要。因而復合控制模式同立法、司法等控制途徑有機銜接是規范公安機關自由裁量權行使的有效路徑。

（一）內部控制模式選擇：復合控制模式

⒈規則控制模式。黨的十八屆三中全會把推進依法行政、加快法治政府建設、完善行政執法程序、規范執法裁量權、加強對行政執法的監督等首次提到執政黨重大決定的高度進行安排部署。行政自由裁量權的濫用在很多人看來是自由裁量范圍過大，導致執法人員在具體執法活動中恣意、專斷。因此，對于自由裁量權最好的控制方式就是壓縮自由裁量范圍，保證執法人員在具體行政行為中能夠從細化的規則當中得到明確指示。通過規則控制自由裁量權的目的是削弱在自由裁量權行使中的“人治”色彩，從而收到法治的預期效果。這種控制模式旨在通過立法及行政機關自身的裁量基準細化，明確地表達出某種指令，執法者依照這一指令執法限縮行政主體的自由裁量空間，達到權力控制的效果。在行政實踐中，行政裁量基準制度是規則控制的典型模式。

⒉原則控制模式。完善執法程序、規范執法裁量權是確保法律法規得到正確有效實施的重要保證，也是確保行政管理目的順利實現和行政執法程序公正的必由之路。原則控制與規則控制相比，不限于對裁量空間的壓縮，而是發揮行政法基本的指導性功能，指引自由裁量權走向“理性”的方向。通過原則的指導作用，自由裁量既符合法治主義所強調的基本價值，同時又可以在面對多樣化的現實情境時保持一定的“自由”。我國行政法實踐中形成的合法性原則、合理性原則、比例原則、行政公開原則等系列指導原則有效規范了行政自由裁量活動，但是原則控制的難題在于如何將抽象的行政原則落實到具體的行政行為上。

⒊復合控制模式。對于行政自由裁量權的控制，核心目標不在于對裁量的消滅，而在于理性的引導，在自由裁量權行使的復雜條件下，單一的控制模式無法實現上述核心目標。因此，要想實現對自由裁量權的良性控制，就必須選擇復合式的內部控制模式。這種模式不是簡單地將各種控制模式疊加起來，而是通過合理地鑲嵌、銜接，進而有機統一起來。既要通過細化規則改進和消除不合理的裁量，又要通過行政原則的指導發揮自由裁量的積極作用。同時，加強事后監督，保證相對人在自由裁量權濫用時能夠及時得到救濟，更重要的是引入一種競爭機制，使得相對人能夠在一個公開、公正的機制中與行政機關展開“對抗”，運用自身的合法權利保證裁量的正義。只有運用這樣的復合模式，才能實現自由裁量權的核心目標。

（二）復合控制模式下公安機關自由裁量權內部控制方式的改進

⒈優化公安機關裁量基準制度。近年來，自由裁量權基準成為行政法領域的一個熱門話題，不僅在理論上受到關注，在法律實踐中也取得了長足的進步發展。法律實踐中，我國部分地區的行政機關紛紛出臺適用自身系統的自由裁量權基準制度。可以說，自由裁量權基準已成為我國行政執法特別是行政處罰領域的一項重要法治創新舉措。當下，我國行政機關及其工作人員普遍擁有寬泛的自由裁量權，加之部分公務人員和執法人員法治意識淡薄，在日常公務處理和執法活動中有時會出現恣意濫用自由裁量權的現象。因此，自由裁量權基準從誕生之初就被天然賦予較高的期望，也被視為依法行政原則在具體行政執法中的重要體現。

一般來說，行政裁量基準是行政主體對行政自由裁量權的行使進行的規范，依照一定的原則決定自由裁量權空間，針對行政機關在不同情形下所對應的行政執法內容，確定較為明晰的執法方式及程度。行政裁量基準的依據是法律規定了行政裁量的基本原則、管理權限和主體。公安機關裁量基準是規范公安機關自由裁量權內部控制的重要方式，一方面，它可以明晰自由裁量權范圍，為公安機關在具體執法活動中行使自由裁量權提供明確依據；另一方面，這種裁量基準由公安機關在具體實踐中總結制定，避免了裁量基準的機械化，有利于公正與效率的統一。

⑴制定裁量基準。優化公安機關裁量基準的一個重要內容就是要構建一個科學且完整的自由裁量因素結構體系，這就要求制定主體在以往執法實踐經驗基礎上，結合現代法治理念和精神、行政目的、行政原則等統籌構建。裁量基準因素可以從法定因素和酌定因素兩個方面予以考慮。法定因素是由立法機關制定的行政法律明確規定的，因此，公安機關需要考慮的關鍵因素是公安工作實踐基礎上進行實證研究的酌定因素。

⑵提高公眾參與度。公安機關自由裁量權的行使與公眾利益密切相關，這就要保證公眾積極有效參與到裁量基準的制定中，確保公眾參與權、知情權、聽證權等權利的行使。公眾參與制度也是公安機關在裁量基準制定過程中所要重點考慮的因素之一，公眾站在相對人的角度為公安機關提供思路，公眾的參與也保證了裁量基準的科學性，確保了公眾的利益。在公眾參與形式方面，公安機關應通過座談會、聽證會、論證會以及新媒體平臺等途徑搜集公眾意見，公眾也應通過上述平臺積極地提出自己的意見、建議。

⑶加強監管。“從目前裁量基準制度推行實踐來看，多數行政機關都建立了相應的內部評議考核和責任追究制度，以保證裁量基準對內的拘束力。”公安機關自由裁量基準的制定必然要接受各方面監督，公安機關的行政裁量基準制定與實施要具備合法性、可接受性，就必須經得住監督機關的質疑和問責。這種監督主要來自兩個方面：司法控制基于相對人提出的行政訴訟對公安機關的自由裁量基準作出必要性審查，目前我國司法審判機關只能就公安機關的行政自由裁量行為作出審查，而裁量基準沒有歸入司法審查范疇；公安機關的上級機關是監督自由裁量基準制定的重要主體，上級機關的監督貫穿整個制定過程的始終，要求下級機關就裁量基準指定的各項工作匯報說明和解釋，同時嚴格規范責任追究機制。正如有學者總結為“規范執法行為、強化執法監督、提高執法標準對于推動法治保障能力的全面提升具有重要意義。”

⒉推進警務公開制度。國務院《政府工作報告（2022）》提及的“深化政務公開”是法治政府建設的重要內容。 政務公開的內核是政府信息公開， 但在維度上大于政府信息公開。 國務院 《政府工作報告（2022）》總結去年成就、部署今年工作，本身就是規模最大、內容最全的政務公開，既展現了各方面政府工作的成果和方向，也作出了加強法治政府建設的鄭重承諾。法治政府建設率先突破的重要著力點在于政府信息公開。保障公眾知情權是公安機關濫用自由裁量權時獲得救濟的前提。警務公開是一種公安機關將其職責及工作的運作過程以適當的形式公示于社會、社區或告知權利人的制度。警務公開應遵循合法性原則、適時性原則、適度性原則、告知原則。警務公開制度對于公安機關自由裁量權具有重要意義，一方面，能夠督促警務人員合理合法行使自由裁量權，從而推進國家治理體系和治理能力現代化；另一方面，能夠將公安機關自由裁量權置于陽光之下，形成與公民監督的良性互動，規范公安機關自由裁量權，防止權力尋租。公共事務的內容是警務體系建設的核心部分，可以從社會、社區、案件三個方面進行界定。警務程序規范具有特定的程序，如時間、地點、方法、公安機關和有關人員的具體程序等。當前，技術革命使得傳統治理體系面臨挑戰，也為警務公開帶來更好的技術條件和發展動力，應積極主動探索建立警務信息全生命周期規范管理制度，依法依規推進全鏈條公開。

⒊完善行政復議制度。作為公安機關內部的一種糾錯機制，行政復議的基本目的是為公民提供充分的救濟途徑，對行政自由裁量權的內部控制具有重要意義。《法治政府建設實施綱要（2021－2025年）》明確提出要發揮行政復議化解行政爭議主渠道的作用，《關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》也明確要求檢察機關在履行法律監督職責時開展行政爭議實質性化解工作。這表明，行政爭議實質性化解不單純是一個司法問題，而是一個具有時代特色的宏觀政策導向問題，應給予充分重視。隨著人民群眾法治意識的不斷提升，越來越多的群眾信任并選擇行政復議作為維護自身合法權益的途徑，行政復議已經成為化解行政爭議的重要渠道。隨著社會的發展，結合公安機關自由裁量權的內部控制，行政復議制度還有許多地方需要完善。一方面，打造專業化的行政復議機構。《中華人民共和國行政復議法》規定，縣級以上各級人民政府及其工作部門均負有行政復議職責，行政復議機關負責法制工作的機構具體辦理行政復議事項。在當前的行政體制中，行政復議機關下設的法制機構作為行政復議機構，往往與行政復議被申請人的行政級別持平，被申請人機關負責人的職級甚至高于復議機構負責人，如公安部門負責人往往同時擔任同級人民政府副職或助理，有的還擔任同級黨委常委，法制機構在復議工作中面對公安部門往往力不從心，導致行政復議機構面對被申請人，依法辦案的壓力較大。與此同時，法制機構作為行政復議機構，同時負有對被申請人的日常行政活動進行指導和監督的職能。因此，行政復議制度要發揮好在公安機關自由裁量權內部控制的作用，應打造專業化的行政復議機構。行政復議制度不僅要發揮行政機關的專業性優勢，同時也要積極發揮好其“準司法化”的作用。當前我國行政復議工作主要由各行政職能機關自行組織，一般由本機關法制部門負責，采用的是書面審查方式。近年來，國務院法制辦公室在部分地區積極推動行政復議委員會試點工作，取得了不錯的成效。打造專業化的行政復議機構就是要保證其獨立的法律地位，避免行政首長的干預，為此需統一各行政機關的復議機構，在縣級以上政府設立直屬于政府的專門機構。另一方面，完善我國行政復議審理程序。在我國行政復議有一套自身程序。當前，大量的行政爭議涌入信訪渠道，而行政訴訟陷入比行政復議更為艱難的窘境，越來越多的行政法理論和實務工作者提出，希望行政復議成為解決行政爭議的主渠道。因為司法具有被動、終局的特點，只能作為化解行政爭議的最后一道防線。程序公正是實現實體公正的重要手段和保障。行政復議機關對已經受理的復議案件進行審查是行政復議程序的中心環節，其主要任務是審閱案卷材料，核對證據，審查案件事實和法律問題，為正確裁決奠定基礎。在行政復議制度中，良性的復議程序才能發揮好其內部控制的作用。當前我國的行政復議審理應改變單純的以“書面審查為主”模式，采用行政機關與行政行為相對人公開辯論的方式，適時完善行政復議過程中的聽證制度，使得問題在行政復議階段得到良好解決。

⒋行政自由裁量權的示范機制——行政案例指導制度。行政法學不僅是司法面向的，也是政策面向的，未被納入司法審查范圍的內部行政法同樣值得研究，行政系統內部程序中同樣蘊含著對行政裁量的限制。美國的遵循先例原則或可為我國實踐提供借鑒。從核心要義上講，行政案例指導制度主要是通過對案例中行政原則的挖掘和把握，靈活理解先例背后所蘊含的執法理念、法律適用、裁量情節等具體要素，將案例中所蘊含的上述因素合理地運用到接下來的行政執法活動中，保證行政正義的實現。行政案例是內部控制模式中原則控制的一種體現，行政案例指導制度是行政機關控制其自由裁量權切實有效的途徑。

行政案例指導制度的優勢在于，一方面，它保證了行政自由裁量權行使的靈活性，克服了立法控制及行政裁量基準的僵化性和束縛性，能夠使行政執法人員應對復雜多變的行政執法環境；另一方面，通過其中蘊含的法律適用、行政原則規制了行政自由裁量權。在行政法治總體目標和規制行政自由裁量權的現實需求下，作為創新機制，行政案例也體現了對行政自由裁量權的控制，無論在學界還是實務界都充滿著無限的期待與可能。作為實踐中剛剛起步的探索性制度，行政案例指導制度面臨著一系列的挑戰，如在理論研究中，對行政案例指導制度的基本理論、論證的可行性、探索的出路、實踐的運用均缺乏研究。在行政機關實踐中，各地的做法不一，呈現出“遍地開花”的態勢，無法構建統一的行政案例指導制度。為落實《法治中國建設規劃（2020－2025年）》《法治政府建設實施綱要（2021－2025年）》的相關要求，如何建構、完善具有中國特色的行政案例指導制度的基礎性理論和制度性框架，探索出行政案例指導制度的具體設計以及參照適用，是今后很長一段時間的主要任務。