檢察偵查權發展的中國路徑：歷史回顧與展望

□ 張福坤

（⒈重慶市永川區人民檢察院， 重慶 402160； ⒉西南政法大學， 重慶 401120）

一、問題的提出

《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）將人民檢察院定位為法律監督機關，可直接參與部分案件的偵查。檢察權的權力配置是檢察制度中十分重要的問題，偵查權作為檢察權的重要權能之一，相較檢察權的核心——公訴權更具中國特色。

2016年11月，中共中央辦公廳印發《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》，部署在3省市設立各級監察委員會，從體制機制、制度建設上先行先試、探索實踐，為在全國推開積累經驗。2017年10月，中共中央辦公廳印發《關于在全國各地推開國家監察體制改革試點方案》，部署在全國范圍內深化國家監察體制改革的探索實踐，完成省、市、縣三級監察委員會組建工作，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。全面深化國家監察體制改革是否會對檢察機關的法律監督定位帶來影響、會有多大的影響，一度成為焦點話題。在筆者看來，檢察權與國家治理變革始終同頻共振。理由在于：一是社會主要矛盾的變化對檢察產品供給提出了新的要求。中國特色社會主義進入了新時代，社會矛盾發生新的變化，檢察機關如何與時代的發展，與人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環境等更高水平的要求相適應？回答這樣的時代之問，必須在中國共產黨絕對領導下的人民檢察制度90余年的歷史演進中尋找解題之匙。二是刑事訴訟結構發生新變化并產生影響。職務犯罪偵查權轉隸之后，檢察機關積極適應檢察職能重大調整后法律監督新形勢，堅持以法律監督為主責主業。三是檢察權運行及外延動態調整日趨科學化。當前，檢察權的運行方式朝著更加科學化的方向邁進，在制度上集中體現為“捕訴一體化”，進一步演繹了法律監督權本位的內涵。在傳統刑事領域，隨著以審判為中心的訴訟制度改革的不斷推進和認罪認罰從寬制度的日趨成熟，檢察權的拘束效力得以強化。同時，檢察機關不斷拓展民事、行政領域，實現了由“刑檢”一家獨大到“四大檢察”多元發展的轉型。

國家監察體制改革后，學界針對偵查權轉隸的討論集中于如何理解好、行使好檢察機關保留的這部分偵查權。2021年6月15日印發的《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》為新時代人民檢察事業高質量發展開啟了新的篇章。有學者判斷，檢察機關保留部分偵查權將成為未來鞏固檢察機關法律監督地位的突破口與增長點?；诖耍P者從檢察權中最具中國特色的偵查權切入，試圖從歷史中找到借鑒和依據，以期深化對檢察權法律屬性、價值權衡等基礎理論的認識。

二、中國檢察偵查權的歷史溯源

從文化傳承的淵源上看，我國的檢察偵查權最早可追溯到古代御史監察制度。古代的監察機構，其性質可概括為“天子耳目”“風憲衙門”，監察對象為官吏，主要職責是“糾察百官，監督地方”，這里的“察”就包括調查、偵查。在古代，雖沒有專門對一般刑事案件進行追訴的行使檢察職能的機關，但有一套獨特的法律監督體系，最有代表性的就是御史制度。表面上看，御史只是法紀監察，實際上御史也參與案件會審，其對官員的彈劾類似一種公訴：御史先對官吏進行“糾察”，巡行是御史所奉行的一種傳統的監察方式，通過訪問百姓對官員違法行為進行調查核實；如果認為事實清楚、證據基本上確鑿，即可啟動下一個程序即“彈奏”。封建專制集權的政治結構決定了御史直接對皇帝負責，御史作為皇帝的眼睛擁有廣泛而靈便的權力，用以維護帝制。

（一）清末“檢警一體”偵查模式下的檢察偵查權

清朝末期法制改革廢除了御史制度，引進了日本檢察制度，把偵查權從普通行政權中抽離出來并分配給新設的各級檢察廳局。在近代中國，檢察制度從它創立的那一刻起就包含了偵查這一基本內容?！洞罄碓簩徟芯幹品ā方梃b大陸法系國家偵查權力的配置，制定了以檢察官偵查權為中心的偵查制度。偵查程序是公訴的準備程序，檢察官和司法警察官行使偵查職權時須遵循廳票制度。但在特殊情況下，可不受此事前制約，如按照民國時期刑事訴訟法的規定，檢察官親自實施搜索的可以不用搜索票，這樣的規定顯然有利于調查、搜集證據。為斷定案件是否應當起訴，近代中國還一度實行預審程序，在預審程序中可以實施訊問被告、勘驗等偵查行為，甚至按照當時的法律規定，預審程序中可以實施發現證據及查找犯人的一切必要處分，這在一定程度上彌補了偵查程序的不足。然而，由于預審由審判官員所執掌，在實際操作過程中檢察官的偵查職權極易被架空。基于檢察官專門、獨立地搜集證據更有利于查清犯罪事實，1911年《刑事訴訟律（草案）》對預審程序作出修改，由檢察官作為預審職權的執掌者?？傮w上看，自清末建立檢察制度以來，偵查權就成為檢察機關的重要權能之一。有學者認為：“立法關于刑事審判前程序的設計，尤其是關于偵查權的配置，直接決定著一個國家追訴犯罪的實際能力?！?/p>

（二）革命時期根據地政權的檢察偵查權

土地革命時期的檢察偵查權（1927－1937年）此階段，因戰事頻繁，各種機構的設置往往比較靈活機動，使得各個革命根據地的司法程序相對簡單且不統一。中華蘇維埃共和國成立之前，各革命根據地先后建立了各級政權組織，在其下設機構中雖未建立專門的檢察機關，但已有了一些關于檢察職能的實踐，如革命法庭、肅反委員會以兼行的偵查、預審和審判來行使檢察職能，這其中就蘊含著人民檢察制度的萌芽。當時，在革命法庭中設有國家公訴處，其主要工作一方面是代表蘇維埃政府實行檢察，保障蘇維埃各種法令的執行和工農群眾的利益，另一方面是對一切刑事案件進行偵察并代表國家向法庭提出公訴。在反圍剿、反顛覆、反封鎖、反腐敗斗爭中，國家公訴處的檢察人員始終以檢察職能服務于革命斗爭，運用法律監督和偵查職能，積極開展職務犯罪預防工作，嚴格查處職務犯罪及形式各樣的官僚主義，維護根據地的法制統一、政令暢通和隊伍純潔，保衛新生的紅色政權、鞏固革命根據地。1931年11月7日，中華蘇維埃共和國成立并組成臨時中央政府，隨即設立中華蘇維埃共和國中央工農檢察人民委員部，由此中央蘇區工農檢察制度正式確立，這成為了人民檢察事業的光輝起點。革命政權需要革命法制來維護。1931年11月，中華蘇維埃第一次全國代表大會通過《工農檢察部的組織條例》，其第五條（戊）規定，工農檢察部“若發覺了犯罪行為，如行賄、浪費公款、貪污等，有權報告法院，以便施行法律上的檢查和裁判”。中央蘇區工農檢察制度既不同于傳統御史監察制度，也不同于清末民國檢察制度，其是在革命根據地議行合一制度下貫徹馬克思列寧主義關于無產階級專政的思想、借鑒蘇聯法制建設經驗并結合中央蘇區在土地革命戰爭時期的實際情況所建立的一種嶄新的檢察制度，屬于新民主主義政治制度。不過，中華蘇維埃共和國并沒有建立自成體系的檢察機關，檢察職能由工農檢查人民委員部、國家政治保衛局檢察科、軍事檢察所和最高法院、各級裁判部內置的檢察機構共同承擔。其中，各級裁判部內置的檢察機構負責刑事案件的預審、提起公訴并出庭支持公訴工作，對發現的刑事案件可以行使逮捕和偵查的權力。總體上看，雖然這一時期檢察機關的機構形式不斷變化，對于檢察機關偵查權并沒有系統的規定，針對的案件和實行的區域也十分有限，但對刑事案件進行偵查已成為一項必備職權。

抗日戰爭時期的檢察偵查權（1937－1945年）此階段，陜甘寧邊區撤銷了原有的司法組織，建立了高等法院和地方法院，但未設立專門的檢察機構。1937年8月至1938年底，在邊區高等法院內部設有檢察員，對案件進行審查，提起訴訟。1939年4月，邊區第一屆參議會通過《陜甘寧邊區高等法院組織條例》，規定由邊區高等法院獨立行使司法審判權，高等法院內部設立檢察處，實行“審檢合署”。但直到1941年春，檢察處才正式成立，李木庵是邊區首位檢察長。1942年，邊區實行精兵簡政，邊區政府裁撤檢察處和各縣檢察員，由公安機關或保安機關代行偵察起訴漢奸、間諜等政治性案件，審判機關則代行偵查起訴一般刑事案件。由于缺少干部，檢察機關在1946年前一直未能恢復。這一時期，享有偵查權的機構除檢察機關外還有公安機關。一般來說，邊區法院內設的檢察員負責普通的刑事案件，公安機關則負責特種刑事犯罪案件。為加大對一些特別罪行的控制力度，在行使偵查權時公安機關相較于檢察機關往往具有更大的主動權。當然，無論公安機關還是檢察機關，其偵查活動都要符合基本的程序規則。如在山東抗日根據地，依照《山東省高級審判處暫行組織條例》《山東省地方法院暫行組織條例》之規定，檢察官的檢察職權包括偵查、公訴、擔當自訴、檢舉貪污瀆職及其他違法失職之工作人員等。需要指出的是，將檢舉貪污瀆職及其他違法失職之工作人員單列為檢察職權，這一特色規定應是檢察官偵查職務犯罪案件的立法淵源之一。

解放戰爭時期的檢察偵查權（1945－1949年）此階段，解放區的司法體制雖作了一定調整，但仍然延續了抗日戰爭時期偵、控、審合一，行政與司法合一的體制。1946年4月，在陜甘寧邊區第三屆參議會第一次代表大會上，林伯渠提出，必須“健全司法機關和檢察機關，司法機關對法律負責、進行獨立審判，不受任何地方行政的干涉，檢察機關執行檢察人民和公務人員違法行為之職權。”可以看出，邊區政府對“檢察”的理解已不僅僅是檢舉犯罪，也有了對其他違法行為進行檢察的認識，其中就暗含著“檢察”和“司法”分立的觀念。1946年10月，邊區政府首次確立了法檢分立的檢察體制。1946年10月19日發布的《陜甘寧邊區暫行檢察條例》對檢察職權作出規定，除保留原有的偵查權、公訴權等權能外，又新增了檢察機關的監督權。

總體而言，革命時期，根據地政權的檢察體制由審檢合署向審檢并立發展，開始實行國家公訴制。檢察機關的地位得到肯定，負責刑事案件的偵查、預審和起訴工作，特別是公職人員職務犯罪的偵查由檢察機關負責的制度初步形成。自《工農檢察部的組織條例》（1931年）始，《陜甘寧邊區高等法院組織條例》（1939年）、《晉冀魯豫邊區高等法院組織條例》（1941年）、《晉察冀邊區法院組織條例》（1943年）、《陜甘寧邊區暫行檢察條例》（1946年）等均規定檢察官的職權之一是實施偵查。

三、新中國檢察機關偵查權配置的歷史變遷

中華人民共和國成立后，隨著法制進程的不斷完善，檢察機關的職權尤其是偵查權亦發生了重大變化。

（一）檢察偵查權與法律監督的關系演變

列寧曾指出：“就監督的實質來說，監督的全部問題歸根結底在于誰監督誰，就是說哪一個階級是監督階級，哪一個階級是被監督階級?！碧K聯的監督權既包括執法監督也包括守法監督，之于西方兩大法系國家的檢察權有著明顯的擴張與增大。蘇聯的檢察職能主要是公訴和監督且后者尤為突出，以“檢察監督”的措辭表現其制度內涵?！皺z察監督”的概念內涵主要源于列寧的《關于“兩重”從屬制與法制》一文。在文中，“一般監督”和“垂直領導”是支撐檢察機關法律監督性質的兩個支點，其中“一般監督”的本質和核心是對公權力履職行為合法性的監督，即檢察機關對有關國家機關違反法律的行政決定和措施以及國家工作人員的違法行為實施檢察監督。

機載雙基雷達構型不同，其雜波的距離依賴性的強弱不同。加權系數在不同構型下應該能靈活調整，使得在較強距離依賴性的構型下，加權系數隨訓練單元與目標單元距離的增大而快速減小，也即較強距離依賴性的構型下，加權的高斯曲線的方差較小。考慮到高斯函數的普遍適用性以及高斯函數可以通過方差參數方便地控制對稱軸兩側曲線的下降速度，仿真中加權系數選取了高斯函數對稱軸兩側的點，如圖5所示。

中華人民共和國成立初期，為實現徹底的國家獨立，中華人民共和國中央人民政府一方面廢除了國民黨政府的“六法全書”以及舊的國家機器，另一方面開始全面移植引入蘇聯檢察模式。需要說明的是，新中國并沒有直接引入“檢察監督”這一概念，而是用“法律監督”的表述來凸顯這一時期的制度形態。如在1949年用“最高檢察責任”來理解蘇聯的檢察監督概念；1950年時任最高人民檢察署副檢察長的李六如首次提出“法律監督”這一概念時也未完全照搬蘇聯的“垂直領導”，而是用“司法監督”來概括“法律監督”的內涵；1954年新中國首部《憲法》及1954年9月21日實施的《中華人民共和國人民檢察院組織法》（以下簡稱《人民檢察院組織法》）規定了檢察機關的法律監督職能，1956年發布的《關于各級人民檢察院偵查工作試行程序的說明》亦有對檢察機關法律監督職能的相關表達。

新中國的檢察制度自建立之始便包括偵查權內容。1954年至1967年的13年間被譽為中國檢察制度史上的“黃金時期”，無論受案范圍如何變化，對于職務犯罪的偵查始終是檢察機關查辦案件的重點，且職務犯罪偵查權始終以檢察機關的法律監督權作為支撐。1978年《憲法》對檢察制度予以重構，取消了“一般監督”職能，檢察機關的偵查權縮小為“直接受理的刑事案件”。1979年《人民檢察院組織法》亦取消了“一般監督”職能，明確規定人民檢察院是國家法律監督機關。1982年《憲法》修訂前，曾有強烈的聲音要求將人民檢察院并入行政機關。彭真等人堅持認為，人民檢察院要監督行政機關的違法和瀆職行為，故必須獨立于行政機關。這使得修訂后的《憲法》最大的一個特點就是對法律監督機關概念的發展，即在憲法框架之下，人民檢察院對自偵案件行使檢察權與檢察獨立性之間發生了一種本質的關聯。應當說，1982年《憲法》最終實現了“法律監督”概念的中國化，維護國家法律統一、監督法律實施和運行的內涵被憲法化。20世紀90年代，隨著蘇聯解體，與蘇聯檢察制度有著密切歷史淵源的中國檢察制度也受到各種質疑。中國特色社會主義進入新時代，隨著監察委員會的成立、三大訴訟法及《人民檢察院組織法》的修改，檢察機關亦應與時俱進，尋找行使法律監督的新的切入點。

從歷史的角度來看，檢察機關是否應當享有偵查權、應當享有哪些偵查權與一國政治和司法現狀、檢察機關本身的定位等因素有很大關系。新中國檢察偵查權的演進過程就是在學習蘇聯經驗的基礎上逐步本土化的過程，其與本國法治建設的規律始終保持一致。

（二）檢察機關案件偵查范圍的變化

檢察偵查權的創制與試行期（1949－1953年）此階段，各項檢察業務尚處在摸索期，特別是有關檢察制度理論的書籍少之又少，僅有的一本《檢察制度綱要》將資本主義國家和社會主義國家檢察機關的共同職權（即刑事偵查和公訴）界定為“刑事檢察”。在本書的相關理論觀點中，檢察機關的偵查對象已有向公務人員傾斜的傾向，相關案件中檢察機關的偵查職能在理論上初現萌芽。1949年發布的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》（以下簡稱《試行組織條例》）參照蘇聯模式確立了一般監督和司法監督的職權，同時參考蘇聯的垂直領導體制，規定檢察機關“對刑事案件實行（進行）偵查”。1951年，在《試行組織條例》基礎上制定的《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》（以下簡稱《暫行組織條例》）首次將檢察機關的領導體制設定為雙重領導?？梢?，新中國的檢察機關自建立之始即擁有偵查權，其作為法律監督機關，各項職權從屬于法律監督的性質。但應看到，“對刑事案件實行（進行）偵查”之規定亦折射出當時對于刑事案件的受理范圍并不明晰。這一時期，剛剛成立的人民檢察署積極投入鎮壓反革命運動，檢察通訊員在偵破刑事案件特別是反革命案件過程中發揮了積極作用。在鎮反運動中，部分地區的檢察機關負責對一些重大復雜案件進行審查，其余案件還是由公安機關直接移送人民法院審理。在“三反”“五反”運動中，盡管檢察署與公安機關在刑事案件職能劃分上并沒有明確規定，但通常是公安機關側重于反革命案件和普通刑事案件的偵查，人民檢察署重點對貪污案件和經濟犯罪案件進行偵查。李六如在第一屆全國司法會議上提出將調查檢舉“損害經濟建設與國家財產等行為”列為檢察署三大工作重點之一，中華人民共和國成立后首例高官巨貪案——“劉青山、張子善案”就是由河北省人民檢察署依法查處的。檢察署在“三反”“五反”運動中積累了直接受理刑事案件的偵查工作經驗，這也為后來逐步形成檢察機關與公安機關在刑事案件中的職能管轄分工奠定了基礎。

改革開放前檢察偵查權的波折期（1954－1977年）1954年3月17日至4月10日，最高人民檢察署在北京召開“二檢會”，會上已經正式提出由檢察機關直接受理案件的偵查及偵查監督方案。1954年5月，鄧小平在討論《憲法（草案）》中關于人民檢察署和人民法院的相關條文時也有“職務內的罪”的提法。由此，檢察機關的偵查工作更加傾向于對經濟犯罪和職務犯罪的偵查，且更加注重對偵查機關偵查工作的合法性進行監督。1954年9月，《憲法》及《人民檢察院組織法》相繼通過，檢察機關的職權由之前憲法討論稿中“實行最高檢察”最終定為“行使檢察權”，繼續堅持“一般監督”原則，國務院和一般公民不包括在一般監督的對象之內；將“人民檢察署”正式更名為“人民檢察院”，形成“一府兩院”和“審檢并列”體制；在檢察職權上呈現出由“檢察”向“監督”的轉變，其中對于偵查權的規定是“對于刑事案件進行偵查，提起公訴，支持公訴”。自此檢察偵查體制基本確立，只不過1949年的《試行組織條例》、1951年的《暫行組織條例》、1954年的《第二屆全國檢察工作會議決議》以及1954年通過的《人民檢察院組織法》對于哪些案件由檢察機關自行偵查均未作規定。初步確定檢察機關刑事案件的受理范圍的是1956年發布的《關于公安機關、人民法院、人民檢察院受理刑事案件的臨時辦法（初稿）》。按其規定，由檢察機關偵查的案件有四類，即妨害經濟管理秩序、侵犯人身權利、破壞公共秩序、瀆職；由公安機關和檢察院共同偵查的案件有五類，即國家工作人員和其他公職人員利用職務上的便利侵吞、貪污盜竊、騙取、套取公共財產，盜賣或故意破壞珍貴歷史文物，故意損毀公共財產，隱匿應當沒收歸公的財產，囤積居奇、搶購套購、抬價壓價、買空賣空或其他投機活動。從內容上看，檢察機關直接受理案件的范圍是比較寬的。應當說，作為中國檢察偵查體制的雛形，該《辦法》基本框定了檢察機關在經濟犯罪、職務犯罪上的偵查權。在當時尚無刑事訴訟法的情況下，1956年8月5日發布的《最高人民檢察院各級人民檢察院偵查工作試行程序》起到了規范偵查行為的作用。1957年7月1日，在時任最高檢檢察長張鼎丞向第一屆全國人大四次會議所作的《關于一九五六年以來檢察工作情況的報告》中也出現了“職務犯罪”這一概念。這一時期，檢察偵查制度在各個方面都出現了比較明顯的發展方向，檢察偵查體制已初具形態：進一步明確了檢察機關擁有刑事案件的自偵權且劃定了大致范圍； 對檢察機關的偵查權和偵查監督權進行區分，在法律上進一步明確了檢察機關法律執行監督者的地位；對檢察機關在偵查中的具體偵查措施和偵查程序作出了初步規定。自1957年下半年開始，新中國檢察制度經歷了近20年的波折期。1958年6月至8月召開的第四次全國檢察工作會議決定廢除《最高人民檢察院組織條例》和《最高人民檢察院各廳工作試行辦法（草稿）》，停止試行《關于偵查監督工作程序方面的意見（試行草案）》《刑事審判監督工作細則（草案）》《偵查工作試行程序》。1960年11月，中央決定公安部、最高人民法院、最高人民檢察署合署辦公，最高人民檢察院保留20至30人。1962年發布的《關于公、檢、法三機關受理普通刑事案件的職責范圍的試行規定》限縮了檢察機關的偵查權內容和范圍，檢察機關只能針對國家機關工作人員、基層干部和企業職工的貪污、侵吞公共財產、侵犯人身權利等犯罪行使偵查權。該《試行規定》在刑事案件的受案范圍上采取“各管一段”的模式，粗略劃分了公安機關和檢察機關偵查管轄的范圍，但其亮點在于進一步明確了檢察機關的偵查職能管轄范圍。

（三）檢察偵查權之中國特色

20世紀50年代初期至60年代中期，我國實行“警檢分立”制度，不存在檢察機關指揮警察偵查的體制條件。偵查權是由檢察機關和公安機關分別行使的，公安機關負責對反革命案件及一些刑事案件進行偵查，檢察機關行使職務犯罪偵查權。改革開放以來，鑒于所有的刑事案件由檢察機關和公安機關偵查已不現實，偵查主體逐步擴大為國家安全機關、軍隊保衛部門、監獄等，這也被1996年《刑事訴訟法》以法律形式予以確認。也就是說，我國的偵查權并非交給某一個國家機關行使，而是根據承擔職能的不同賦予不同的職能機關。檢察機關被定位為“法律監督者”，在職權配置上側重于對法律實施監督，這就決定了檢察偵查權具有法律監督屬性，與公安機關、國家安全機關、軍隊保衛部門、監獄等偵查主體的偵查權有著本質上的不同。其成因在于：

政治制度和法律文化的影響 政治制度方面，我國的檢察權由人民代表大會制度派生，檢察制度受蘇聯檢察制度尤其是列寧所倡導的“大檢察觀”和集權型政治結構的影響很大。蘇聯的檢察制度采用的是一種行政型的偵查結構，法官不介入偵查程序，檢察偵查權和公安機關偵查權都是一種國家權力，以實現國家刑罰權為最終目標。而我國的檢察權在始終保持法律監督這一基本屬性的前提下，適時根據時代變遷不斷調整其權力外延和權力運行方式來實現檢察權發展與國家治理的同頻共振。法律文化方面，隨著社會分工的發展、現代訴訟制度的建立，公訴權、偵查權、審判權逐步分離，訴偵關系隨著刑事訴訟制度的演變也不斷發生變化。

中國共產黨對國家制度和法律制度的探索 中國共產黨從局部執政、制度探索到中華人民共和國成立初期對國家制度和法律制度的全面創建，再到1978年偉大歷史轉折時期國家制度和法律制度的恢復重建，一直到中國特色社會主義進入新時代國家法律制度的成熟完備，歷經百年探索。在此期間，人民檢察發展史就是一部中國共產黨在中國革命、建設和改革過程中領導人民檢察工作的歷史。早在1927年創建農村革命根據地時起，中國共產黨實際上已經開始了政權建設和制度建設，當時邊區、解放區的檢察機關與公安機關均享有偵查權且有時可相互替代。中華人民共和國成立后，在“一府兩院”基本政權體制中，檢察機關在國家政治和社會生活中的特定時期發揮著維護法律統一正確實施的重要作用，檢察機關與公安機關在偵查權方面的職能區別開始顯現。在中國共產黨的領導下，人民檢察事業不斷發展壯大。黨的十八大以來，全面依法治國已提升到黨和國家戰略布局的歷史新高度。國家監察體制改革、反貪轉隸使得檢察機關法律監督職能更加集中，法律監督作用更加凸顯。

對檢察權本質認識的不斷深化 在我國憲法框架下，檢察權的獨立權力形態無疑是一個確定性的結論，但直至今日法律監督與檢察權的關系問題仍是檢察基礎理論研究中最核心且最具爭議的難點問題。以往在理論上受蘇聯“一般監督”的影響，“法律監督一元論”成為主流觀點。后來，理論上有所突破，出現了“在承認‘法律監督一元論’前提下實現訴訟職能和訴訟監督適當分離”的觀點，這一觀點一段時期內影響著檢察權的運行，其結果就是辦案和監督截然分開。隨著檢察制度的不斷發展，檢察權行使的范圍發生了一系列變化，以偵查為內涵的檢察權逐漸收縮，檢察機關的訴訟權有消有長，而監督權則不斷強化，在擴展至民事訴訟、行政訴訟領域的同時，開始向訴訟外的行政執法、立法領域延伸。新時代，檢察機關在提起公益訴訟以及認罪認罰從寬制度的適用中主導作用日趨突出，其通過檢察建議等方式積極參與到社會治理中。質言之，檢察權就是檢察權，“唯一能科學、準確全面概括其內涵的，只有‘檢察’本身”。法律監督的功能蘊含在檢察權之中，即在辦案中監督，在監督中辦案。

檢察理念的更新 檢察理念既是檢察制度在檢察權運行過程中的內化形態，亦是司法理念在檢察場域經過一系列演繹的表現形態，兼具傳統性和現代性。中華人民共和國成立之初的檢察制度建基于列寧的法律監督理論，人民民主專政理論成為檢察理念的基礎。從1950年初建至1968年被合并前，檢察機關以鎮壓反動分子鞏固人民專政為主要職能，以國民是否遵守法律為次要職能，依靠人民專政服務于社會主義革命和社會主義建設。這一時期，檢察理念強調實質正義，重點打擊反革命犯罪及政策性犯罪，但對法律監督功能重視不夠。為確保法律的正確實施，檢察機關于1979年恢復獨立辦公后堅持司法民主性的檢察理念，以公正為核心價值追求，不斷強化法律監督意識，將專業的科學話語規則與大眾日常生活話語緊密結合，使司法活動成為大眾參與的兌現司法民主價值精神的可欲進路。特別是注重人本關懷、懲處犯罪與保障人權平衡并重的現代檢察理念的先天品格漸次回復，在檢察實踐中嶄露頭角并開始發揮應有的價值。與時代同行，作為參與國家治理的一分子，檢察機關牢固樹立“雙贏多贏共贏”的法律監督理念，強調監督不是你錯我對的零和博弈，監督機關與被監督機關責任是共同的，目標是一致的，贏則共贏，損則同損。無論人民法院、檢察機關、公安機關、司法行政機關還是刑事、民事、行政、公益訴訟中的各方當事人及證人、律師、專家學者等，都是中國特色社會主義法治國家的建設者，只是在法律上和工作中分工不同、職能不同。新時代，圍繞監督目的，運用監督智慧，講究監督方法，突出監督效果，檢察機關同社會各界一起全力維護公共利益，在推進法治建設中發揮著更加積極的作用。

四、職務犯罪偵查權轉隸背景下中國檢察偵查權的不變與變

國家監察體制改革作為中國的重大政治改革，充分體現了中國共產黨對國家權力結構優化的價值取向。強化黨對國家監督的統一領導，建立集中統一、權威高效的中國特色國家監察體制，對實現國家治理體系和治理能力的現代化具有特別重要的意義，是新形勢下推進反腐敗法治體系和法治能力現代化的必然。伴隨著國家監察委員會的誕生以及檢察機關職務犯罪偵查權的剝離，我國檢察偵查權迎來了一次大變革。

（一）國家監察委員會成立對檢察偵查權的影響

不可否認，國家監察委員會的建立勢必涉及到監察監督與檢察監督的關系，會對檢察職權和刑事訴訟的運行產生相應的影響，甚至關涉監察體制改革下檢察機關的職能走向。國家監察委員會的調查活動履行的是調查權還是偵查權，這種調查權抑或偵查權相對于原檢察機關職務犯罪偵查權其內涵外延有無變化，學術上的爭論還在繼續。可見，在立法中進一步研究國家監察委調查權與檢察機關偵查權的職能劃分、權限邊界及相關銜接制度十分必要。

監察體制改革后，國家機關的架構由“一府兩院”演變為“一府一委兩院”。在新的時代坐標下，檢察機關原本的檢察偵查權雖被限縮，但其以此為契機積極尋找法律監督新的切入點，正式確立了刑事、民事、行政、公益訴訟“四大檢察”法律監督新格局。從這一角度來看，監察體制改革后檢察機關的法律監督職權得到了重視和強化。面對新挑戰新任務，檢察機關的法律監督應以維護訴訟程序運行環節的秩序范式，特別是要以正當程序理念的落實為基本歸宿，通過精準行使司法工作人員職務犯罪偵查權，用剛性的檢察偵查權保障法治社會的正常、穩定運行，實現公平正義的核心價值追求。

過去，檢察機關對人民法院的監督大多處于游離狀態，加之檢察機關對公安機關的公訴審查權威性不足導致公訴引導偵查機制實質效果不佳，職務犯罪偵查權已成為一種象征性權力。習近平總書記關于“檢察官是公共利益的代表”的重要論述是在國家監察體制改革后對我國權力制衡構架的重新審視， 是結合檢察機關的國際評價與職權定位對我國公共利益領域權力運行關系再梳理的政治期待。以此為指引，檢察權在國家權力結構中找到了新的落腳點。筆者認為，新的檢察偵查權不應局限于某一領域，而應與檢察建議權、調查核實權一道成為“四大檢察”的堅實盾牌。

（二）檢察機關偵查權的“兩不變”

檢察偵查權對于法治大業尤為重要始終不變 回顧新中國的人民檢察制度史可以發現，學界和實務界對于檢察制度諸項權力的爭議始終沒有停止， 焦點就在于如何解決檢察機關的定位問題。 在筆者看來，法治越是被需要和重視，就越需要護法機關。權力的產生促進人類社會的發展，但權力需要監督是人類社會的公理。在我國一元化領導體制下，對權力進行制約監督的力量只能內生，由檢察機關來承擔法律監督權既合國情又合國法。正如有學者所言：“一旦檢察機關的法律監督地位弱化，必將從根本上動搖我國的政治根基。歷史表明，人民檢察院通過法律監督，在維護黨的領導和社會主義國家建設秩序中起了重要作用，不可或缺?！敝栽O置檢察偵查權，一方面是為了保障實現檢察權的核心職能——公訴權，另一方面是為了防止國家權力被濫用，有效保障人權。因而，“檢察偵查權體現著以法治權、以權治權的現代權力制約精神，具有檢察機關法律監督的本質屬性”。

檢察機關法律監督的定位不因大部分偵查權轉隸而變化 檢察機關既是公民基本權利的守護者，又是憲法、法律的守護者，其基本職能一是保障人民權利（保障民權），二是限制國家機關權力（約束公權），這兩道紅線不可逾越。盡管我國檢察監督制度在發展中經歷過一些曲折，但檢察機關法律監督的定位一直沒有變。2018年《憲法》第一百二十三條將各級監察委員會定位為國家的監察機關。在中國共產黨領導的人民代表大會制度的權力架構下，監察委員會負責對所有行使公權力的公職人員的勤勉性及廉潔性進行監督，“承擔調查職務違法和職務犯罪等廣泛職能，成為實質意義上的一般監督機關”。實際上，國家監察體制改革后的職務犯罪偵查權雖然發生了變化，但該變化并不會使檢察權的性質發生改變，中國特色檢察制度下的公訴權依然具有法律監督的特質。檢察機關依然負責法律監督，其將關注點聚焦在與國家法律的統一實施直接相關的犯罪案件，職能監督性得到顯著強化。職務犯罪偵查權轉隸后，在新的國家監督權力體系中，檢察機關和監察機關各司其職，差異互補，監督制約，相互配合。2021年6月15日印發的《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》正是習近平法治思想在檢察機關法律監督工作中的具體化，也是今后加強法律監督的綱領性文件。

（三）檢察機關偵查權的“兩變”

圍繞法治建設進程的需要調整變化 檢察偵查權的變化與時代追求密切相關。具體分析各個時期相關法律法規可以發現，從一開始對檢察權一些概念的模糊，到后來隨著檢察理論的發展對包括檢察偵查在內的相關概念的厘清，直至檢察偵查體制的成熟；從一開始未有明確法律規定，僅根據實際情況對案件進行機動偵查，到《刑事訴訟法》等相關法律將檢察偵查權納入其中并通過一系列司法解釋細化檢察機關刑事偵查規定，直至形成固定的自偵案件范圍，無論檢察偵查權是調整、擴張還是限縮，都始終遵循著同期法治建設的發展規律。而且，檢察偵查權的調整并非一蹴而就，其是受歷史變革和法治建設中紛繁復雜的事件所影響，為了適應整個社會發展的需要不斷變化和修正的，符合社會發展規律。這也意味著，隨著社會的發展、法治建設進程的不斷推進，檢察偵查權還會不斷進行調整，不斷加以完善。

圍繞法律監督角色定位的需要調整變化 盡管檢察偵查權在新中國法制建設進程中經歷了多次重大變化，但檢察機關行使偵查權始終是中國特色檢察制度的重要組成部分。檢察機關享有一定限度的偵查權是由檢察權的本質屬性所決定的，是權力制約的客觀需要，更是現代公訴制度的必然要求。不可否認，職務犯罪偵查權轉隸后檢察偵查權被大大限縮，檢察機關只負責監察機關調查終結移送起訴案件的審查起訴工作。但應看到，在我國，一切權力來自于人民，由全國人民代表大會統一行使。全國人民代表大會根據職能要求以及形勢變化需要，合理配置并適時調整各項國家權力，以保證各國家機關所享有職權的協調和平衡。在將大部分職務犯罪偵查權轉隸給國家監察委員會后賦予檢察機關公益訴訟檢察權，這有助于檢察機關更好地履行訴訟監督職能，且從總體上看檢察機關的職權基本保持平衡狀態。2018年《刑事訴訟法》保留了檢察機關對司法工作人員職務犯罪的偵查權，也完全符合我國社會主義法治發展的客觀實際和需要。檢察機關應以職務犯罪偵查權為支點，并將其與糾正錯誤決定、糾正違法行為的權力相結合，以更好地履行訴訟監督職能，使訴訟監督更加剛性。

五、新時代中國檢察偵查權的發展面向

（一）完善檢察偵查權一體化配置

檢察機關若要更好地行使偵查權以增強法律監督質效，必須對偵查權力進行一體化配置，包括檢察機關偵查機構設置、檢察機關偵查權配置以及偵查權行使中檢察機關內設部門的協作機制等。筆者建議，應自上而下統一設置偵查機構，加強業務指導，完善工作規定，以提高偵查工作的規范性；應加強偵查隊伍建設，提高檢察機關偵查人員的現場勘查能力、搜查能力、技術偵查能力、測謊技術能力以及全面揭示犯罪的能力，以全面提高整個檢察機關的偵查水平；應探索建立相關內設部門的協作機制、外部溝通機制以及與考核掛鉤的線索移送機制，通過加強各部門間的協作提升檢務保障工作水平。

（二）建立檢察機關內外監督制約機制

國家監察體制改革后，檢察機關所保留的部分偵查權的行使依然是檢察機關自己偵查、審查起訴、提起公訴的流程，“監督者由誰來監督”的問題依然存在。對此，筆者認為，應在規范偵查辦案流程、完善業績考評機制、建立偵查案件質量評價體系的同時，進一步健全人民監督員制度，既要確保檢察機關每一次辦案活動都接受人民監督員監督，又要保證人民監督員依法履行職責。

（三）職務犯罪偵查權轉隸后檢察偵查權之回應

一是機動偵查權。依據2018年《刑事訴訟法》第十九條第二款之規定，檢察機關擁有機動偵查權。然而實踐中，因適用的罪名太少（主要針對國家工作人員利用職權實施的除貪污賄賂、侵權瀆職以外的重大犯罪案件）、啟動條件太高（須經省級以上人民檢察院決定方能立案偵查），故機動偵查權的使用率較低。未來，應擴充機動偵查權的適用罪名、降低啟動門檻，以適應檢察工作新形勢新任務的需要。二是補充偵查權。2020年3月27日印發的《最高人民檢察院、公安部關于加強和規范補充偵查工作的指導意見》第十一條規定：“人民檢察院在審查起訴過程中，具有下列情形之一，自行補充偵查更為適宜的，可以依法自行開展偵查工作：（一）影響定罪量刑的關鍵證據存在滅失風險，需要及時收集和固定證據，人民檢察院有條件自行偵查的；（二）經退回補充偵查未達到要求，自行偵查具有可行性的；（三）有證據證明或者有跡象表明偵查人員可能存在利用偵查活動插手民事、經濟糾紛、實施報復陷害等違法行為和刑訊逼供、非法取證等違法行為，不宜退回補充偵查的；（四）其他需要自行偵查的。人民檢察院開展自行偵查工作應依法規范開展。”可見，檢察機關的補充偵查權并未因轉隸而喪失，其今后的發展方向應是由以往的退回補充偵查向以公訴為標準的介入偵查引導取證轉變。三是參與偵查權。對于其他機關偵查的案件，檢察機關在認為必要或經協商后可參與偵查。這種參與偵查權帶有鮮明的提前介入色彩，能夠將檢察監督的事后被動化為事前主動，從而使檢察機關的法律監督更具剛性。為此，機動偵查權的覆蓋面就不應僅限于司法工作人員，而應適當予以拓展，最佳狀態就是與檢察監督的覆蓋面相吻合。

（四）擴大檢察機關對民事、行政違法行為以及公益訴訟調查核實權的適用范圍

“轉隸就是轉機”，民事、行政檢察工作和公益訴訟領域大有可為。國家監察體制改革后，公益訴訟被納入檢察機關的職權范圍。在打造“四大檢察”充分協調發展、“四輪驅動”新格局的過程中，檢察偵查權理應發揮其應有的作用。筆者建議，可將作為偵查中的一種重要方式方法——調查核實作為突破口。實際上，早在2012年《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）中即對檢察機關在民事訴訟監督中的調查核實權作出了相關規定，2021年《民事訴訟法》延續了此規定。2016年4月15日發布的《人民檢察院行政訴訟監督規則（試行）》（已失效）對調查核實制度加以細化。2018年3月1日發布的《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》重申了有關組織及個人對檢察公益訴訟調查核實的配合義務。2018年《人民檢察院組織法》首次在立法層面賦予了檢察機關在法律監督領域的調查核實權。時至今日，調查核實權的范圍已覆蓋了檢察機關的整個履職活動。未來，應進一步探索檢察調查核實權的適用措施，并將調查核實權作為常態化手段，確保檢察機關的全方位法律監督落到實處。

（五）檢察偵查權與監察調查權之協調

根據《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）的規定，各級監察委員會負責職務違法和職務犯罪案件的調查，將調查終結的涉及職務犯罪的案件移送至檢察機關，由檢察機關依法審查作出提起公訴或者不起訴的決定。然而實踐中，監察機關與檢察機關在職務犯罪案件的銜接上尚存一些問題：一是《監察法》第十一條第二款規定監察機關“對涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪進行調查”，但將職務違法和職務犯罪概括在同一個條款之中顯然不利于清晰界定對于案件管轄的分工。二是《監察法》并未對地域管轄作出明確的規定，盡管監察委員會對所有國家公權力的行使者進行監察具有當然性，但也應出臺相應解釋明確地域管轄規范，以便與檢察機關的管轄規范相銜接。三是《監察法》只是針對上級監察機關對下級監察機關監察案件的提管、指定管轄以及下級案件送交上級管轄作出了相應規定，但對各級監察機關的案件范圍并未作詳細劃分，導致實踐中往往會出現市級監察機關所查辦的案件移送到基層檢察機關提起公訴的級別錯位情況。四是在關聯案件的管轄上，《監察法》第三十四條規定：“人民法院、人民檢察院、公安機關、審計機關等國家機關在工作中發現公職人員涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務違法或者職務犯罪的問題線索，應當移送監察機關，由監察機關依法調查處置。被調查人既涉嫌嚴重職務違法或者職務犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，一般應當由監察機關為主調查，其他機關予以協助。”這不僅與《人民檢察院組織法》“司法工作人員職務犯罪由檢察機關偵查”的規定相矛盾，也與2012年12月26日發布的《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部、全國人大常委會法制工作委員會關于實施刑事訴訟法若干問題的規定》確立的“主罪主偵”管轄原則不一致。五是在某些特定情況下，檢察機關為履行法律監督職能提前介入監察委員會所調查的職務犯罪案件是必要的，但2018年4月16日發布的《國家監察委員會與最高人民檢察院辦理職務犯罪案件工作銜接辦法》對于檢察機關提前介入的細節規定得還不夠具體。如何扣緊檢察偵查權與監察調查權的銜接鏈條，是未來學界和實務界要解決的重要課題。

實踐證明，檢察制度不可或缺。檢察機關行使偵查權是中國特色社會主義檢察制度的重要組成部分。國家監察體制改革后，站在新時代起點上的檢察機關面對“從未有過的大變局”，應以“謀發展，堅定不移探索、創新、踐行新時代中國特色社會主義檢察道路”為己任，在履行好國家追訴職能的同時，轉變監督理念，聚焦監督主責主業，創新監督方式，著力塑造“四大檢察”并重、公訴和訴訟監督并駕齊驅的中國特色檢察權。