新冠肺炎疫情防控背景下的韌性城市規劃與建設

冷紅 赫蘭秀

引言

韌性城市是指“城市或城市系統能夠化解和抵御外界的沖擊，保持其主要特征和功能不受明顯影響的能力”。韌性城市規劃研究包括城市應對氣候變化、自然災害及公共衛生安全等一系列問題。

20世紀90)代，“韌性”首次被引入城市規劃領域，主要應用于預防地震與洪水等自然災害為主的城市防災建設。2019))末，新冠肺炎疫情在世界范圍內暴發，極大地威脅到了全球公眾健康。公眾健康安全與城市規劃存在較強的關聯，城市規劃如何響應疫情防控引發熱議。在此背景下，韌性城市規劃關注重點從原有的自然災害擴展到公共衛生安全領域，從預防災害發生轉變為應對災害發生的適應性規劃。傳統的韌性城市規劃通過物質系統抵御災害，而疫情防控背景下的韌性城市規劃則通過加強城市應對突發事件的自我調節能力和恢復能力來提升城市韌性。因此，為了更快地從疫情的沖擊中恢復城市秩序及提高新冠肺炎疫情防控能力，各個城市現已將韌性城市規劃列入城市建設重點。

目前，城市規劃領域諸多學者提出韌性城市建設包含基礎設施韌性、制度韌性、經濟韌性和社會韌性四個方面。在疫情防控背景下，本文對韌性城市理念進行解讀，并從上述四個方面分析現有城市規劃存在的短板與挑戰，提出疫情防控背景下韌性城市規劃建設思考，旨在推動我國韌性城市規劃進程，提高城市應對突發事件的響應能力和恢復能力。

韌性城市理念

“韌性”這一詞匯最早是物理學家用來描述當材料受到外界沖擊發生形變時所表現出的抵抗能力，之后先后出現在工程領域、生態領域，并逐漸被引入人類學、災害學、經濟學、社會學、城鄉規劃等社會科學領域。在此背景下，為了應對突發的氣候變化和自然災害，2002)“倡導地區可持續發展國際理事會”（ICLEI）首次提出“城市韌性”（Urban Resilience）議題，并將其引入城市防災領域。由于過去傳統的城市防災規劃已經無法滿足城市發展的需求，我國在十九屆五中全會首次提出了建設“韌性城市”，旨在增強城市面對氣候變化和自然災害時的應對能力，韌性城市理念逐漸取代傳統防災規劃并成為國家發展戰略。

目前，已有諸多專家學者研究韌性城市，但韌性城市仍然沒有統一的規定性概念，不同規劃學者對韌性城市有著不同的解讀。趙燕菁認為韌性包含兩層含義，一是抗沖擊，二是快修復。仇保興認為，韌性城市是指其社會、經濟、技術系統和基礎設施在不確定因素對其的沖擊下，仍能維持自身基本的功能、結構、系統和特征的城市。翟國方認為韌性城市包含了諸多方面，如自然、經濟、社會、文化、技術、政策等。同時，對于韌性城市規劃的探討也應該是全方面的，不能是單一的、局部的。杰哈（Jha）、邁納（Miner）和斯坦頓（Standon）等學者認為韌性城市建設主要包括基礎設施韌性、制度韌性、經濟韌性和社會韌性四個方面。

在新冠肺炎疫情防控背景下，韌性城市研究對城市抵御疫情沖擊有著非常重要的作用。各城市應盡快加強韌性規劃，以快速消除疫情對城市發展的影響。本文將從杰哈等學者提出的四個方面論述新冠肺炎疫情防控背景下現存城市規劃的短板與挑戰。

新冠肺炎疫情防控背景下現存城市規劃的短板與挑戰

目前，除了個別城市制訂了較為完善的韌性規劃，大多數城市的韌性規劃還處于起步階段，尚未形成明晰的建設路徑和總體方略。在新冠肺炎疫情對城市的沖擊下，進一步暴露了我國韌性城市規劃存在的許多短板以及對基礎設施、經濟、制度、社會層面提出的新挑戰。

（一）基礎設施韌性層面

城市缺少應對突發衛生事件的預判與提前布局。武漢在新冠肺炎疫情暴發初期暴露出城市應急空間和物資儲備不足，公共醫療資源緊缺且配置不合理等問題。武漢市主要醫療資源集中分布在城市人口密度高的老城區和商圈附近。疫情暴發時，人員密集增大了防疫難度，嚴重威脅到城市正常運轉。與此同時，城市空間布局不合理也造成了消極的影響，在前期城市規劃中，城市用地布局缺乏冗余空間。疫情暴發后，醫療救治場所嚴重不足，臨時征用室內體育場館作為應急醫療場所，后又快速建設火神山、雷神山兩座方艙醫院，來滿足防疫的需求（圖1、圖2）。

圖1 武漢體育中心方艙醫院

圖2 雷神山醫院

（二）制度韌性層面

現階段我國韌性城市規劃相關法律法規體系不完善，城市建設缺乏強制性保障，相關對策不成系統。如北京市在城市韌性層面結合城市韌性評價與城市風險分析提出若干對策，但并沒有與《北京城市總體規劃（2016)—2035)）》相結合，形成系統化、制度化的建設方案。除此之外，公共安全、交通運輸等各領域之間聯動協作能力不足，突顯城市應急管理短板。疫情防控期間，為了避免疫情外溢，不少區域采用“一刀切”的交通管控措施，部分地方對涉及民生保障的城市停車、貨車運輸等過度執法（圖3），有些疫情不嚴重的地區也禁止機動車出行，缺乏科學有效的智慧交通管理。由于政府缺乏對城市各要素的信息化平臺化管理，無法形成高效的防疫制度體系，導致相關防疫政策實施滯后，進一步增加了城市防疫難度。

圖3 區域交通管制

（三）經濟韌性層面

新冠肺炎疫情暴發的城市往往會出現物資緊缺的情況，短時間內全國其他城市的補給并不能及時地填補缺口，主要的資源缺口一般都是由省內周邊城市提供。疫情發生時，許多省市由于資源供應不足，從而導致產業鏈斷裂。其主要原因是城市規劃過程中區域產業布局不合理及產業鏈不完善導致的城市經濟韌性差。為預防和控制新冠肺炎的傳播，各國都采取了“封鎖城市”的措施限制人口流動，對服務、零售、休閑、酒店、娛樂、交通等多個行業造成嚴重損害。隨著企業收入的下降，失業率可能會大幅上升，從而進一步將經濟的供給側沖擊轉變為更大的需求側沖擊。除此之外，疫情對傳統行業的中微企業的沖擊較大，打破穩定的市場，導致城市經濟結構嚴重失衡，城市GDP下降，且短時間內難以恢復。

（四）社會韌性層面

社區作為城市的基本單元，是城市治理的重要組成部分。社區內部社會關系網絡及社區空間等都是城市社會韌性的影響因素。目前，公眾對社區活動的參與度較低，缺乏社區歸屬感，社會關系網絡薄弱，對公共安全風險認知不足且缺乏應對能力，不利于社區應對突發事件時的交流合作。除此之外，疫情發生時，小區封閉式管理（圖4），人群活動范圍受限，社區內部的綠地和公共空間不足以滿足居民的行為活動需求，且大多數老舊社區內部沒有預留綠地空間，導致疫情發生時，社區內缺乏防疫場地及隔離場所，物質空間亟待改善。社會網絡、社區空間等方面脆弱性的表現，揭露了社區風險治理體系的不完備與治理能力的薄弱，缺乏社會韌性。

圖4 小區封閉管理

新冠肺炎疫情防控背景下韌性城市規劃思考

針對上述疫情防控背景下現存城市規劃的短板與挑戰，可以看出傳統的韌性城市規劃已不能滿足疫情防控的要求，且相關規劃政策的落實，缺乏強制性保障。本文從頂層設計—規劃編制—規劃實施三個層面提出疫情防控背景下韌性城市規劃重點（圖5），旨在推進我國韌性城市規劃建設。

圖5 疫情防控背景下城市規劃重點

（一）頂層設計

突如其來的新冠肺炎疫情，引發了社會各界對韌性城市規劃的關注。習近平總書記2020)4月10日在中央財經委員會第七次會議上發表重要講話，強調“打造韌性城市，建立高質量的安全系統”，標志著我國韌性城市規劃已經上升到國家戰略層面。 2020)10月，《國家中長期經濟社會發展戰略若干重大問題》中要求：“在生態文明思想和總體國家安全觀指導下制定城市發展規劃，打造宜居城市、韌性城市、智能城市，建立高質量的城市生態系統和安全系統。”2020)11月，黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五)規劃和二〇三五)遠景目標的建議》中提出建設“韌性城市”，“提高城市治理水平，加強特大城市治理重點中的風險防控”。在疫情防控背景下已有個別城市針對公共衛生安全提出韌性城市規劃指導意見，旨在全面提升城市應對突發事件的響應能力。如南京市委市政府組織專題研討，提出應從基礎設施、經濟發展、生態環境和治理體系等方面全方位增強城市韌性；西安市通過先期開展前瞻性研究，為相關韌性規劃編制提供借鑒和參考，將“建設韌性城市”納入“西安市‘十四五’經濟社會發展綱要”，將“強化城市韌性”納入全新的國土空間規劃。除此之外，為了更好地應對未來各種災害，政府相關部門應該盡快健全韌性城市建設法律法規體系，制定針對韌性城市規劃的指導意見。

（二）規劃編制

現階段雖然不少城市已經開展韌性城市規劃，甚至將韌性城市規劃列入國土空間規劃重點專項規劃單元，但針對疫情防控、公共衛生安全方面的規劃內容尚不完善。結合中央全面深化改革委員會第十二次會議提出的“完善重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛生應急管理體系”的指示，城市應將疫情防控相關規劃盡快納入國土空間規劃體系，從總體規劃、詳細規劃、專項規劃三個規劃編制層面，落實疫情防控要求，提升城市韌性。

1.總體規劃層面。應積極發揮總體規劃公共政策屬性以及對經濟社會的宏觀調控功能，在國家宏觀調控的基礎上，通過省級區域聯動、市縣布局設施完善及鎮鄉統籌推進，健全疫情防控規劃體系。省級總體規劃的疫情防控重點在于推動區域一體化發展，打破行政區劃限制，建立區域防疫聯合中心，形成信息、資源、設施的共建共享與一體化管理，以便于區域公共衛生—地理信息數據的共享、資源的及時調配和設施的充分利用。在編制市縣級總體規劃時應因地制宜，合理布局產業，加強與所在城市圈、城市群合作，促進多區域聯動，在經濟上協同發展的同時提升城市的經濟韌性。如天津市在“十四五”規劃中就提出建設雙城發展格局， 打破城市單中心結構，實現雙城聯動，互為補充。鎮（鄉）總體規劃應加快提升其經濟韌性，大力發展特色產業，為疫情防控奠定經濟基礎。健全公共資源分配機制，在應急管理體系中為農業發展留出余地，完善社會關系網絡，以提升社會韌性。

2.詳細規劃層面。作為城市政策的載體和城市管理的依據，詳細規劃應構建符合我國城市發展情況的韌性城市評測指標體系與方法，定量研究城市韌性水平，為后疫情時代的韌性城市建設提供科學依據。在詳細規劃編制過程中，應科學控制醫療服務設施用地占比，合理布局醫療資源，預留臨時性集中醫療設施用地，構建良好的公共衛生應急救治醫療空間結構布局，推動城市公共安全體系與應急物資儲備的建設，提前做好應對突發公共衛生事件的準備。如北京在《關于加快推進韌性城市建設的指導意見》中指出，優化城市空間布局，城市重要基礎設施，人員密集場所在空間布局上應讓出災害高風險空間；完善防災分區、統籌布局公共衛生安全設施。

3.專項規劃層面。主要承擔著落實和細化總體規劃，在總體規劃與詳細規劃之間建立連接的作用。目前城市防災專項規劃中僅有針對抗震、消防、人防和防洪的相關規劃編制及設防標準，還未涉及疫情防控規劃編制及標準制定。城市可以在綜合防災專項規劃的基礎上，融入城市防疫新視角，編制韌性城市專項規劃，并對各類安全韌性規劃進行統籌和耦合，形成綜合性更強的韌性城市專項規劃。加強城市公共應急能力建設，公共建筑和公園廣場應設定部分空間作為突發事件的應急避難所，同時強化應急物資產能保障，確保公共資源供給彈性。完善公共衛生安全應急體系的建設，加快補齊基礎設施、公共衛生安全、防災減災等規劃短板。在國土空間總體規劃的整體統籌下，推動防災專項規劃與基礎設施專項規劃的協同共治。如將醫療衛生設施專項單獨納入規劃編制體系中，將公共衛生風險納入防災減災系統專項，針對傳染病多樣性和不確定性的特點，將重大傳染病防治納入城市醫療衛生設施專項規劃中，剛性與彈性結合，在醫療衛生設施空間布局上滿足防疫需求。

（三）規劃實施

在規劃實施層面，按照國土空間規劃體系中各類規劃對疫情防控的要求，劃分為城市、社區兩個主體，落實規劃決策。

1.城市層面。應形成規劃、實施、管理、監測、評估、預警的全周期、全要素的規劃管理體系，實現應對突發公共衛生事件時的快速響應。把握智慧城市和數字城市建設的機遇，充分發揮大數據和互聯網的作用，進一步提升城市制度韌性。在智慧城市建設背景下，城市應將靜態設施配置轉向動態應急能力建設，對傳統基礎設施實行數字化、平臺化、精細化管理，滿足突發事件高峰期所需。如南京市樹立“全周期管理”的意識，優先加強城市公共衛生基礎設施和平臺的建設，建構反應靈活、上下協調、聯防聯控的應急管理體制。紐約在韌性城市規劃中提出應建立城市各部門決策者、非政府組織、基礎管理者、社區、公民等多主體的協作體系。我國國家政府及地方政府也應建立以政府為核心的多元主體共治模式，打破政府各部門內部以及與外界的屏障，促進跨領域、跨部門協作，完善全周期應急管理體系，為長期的城市韌性建設打下堅實的基礎。

2.社區層面。社區作為城市公共安全風險治理的基本單元，是最能體現城市韌性的部分，因此要提升社會韌性，就需要加強社區韌性建設。2020)，習近平總書記在北京指導新冠肺炎疫情防控工作時強調：“把防控力量向社區下沉，加強社區各項防控措施的落實。”提升市區—街道—社區的醫療服務水平，在社區內完善應急醫療資源儲備；對社區空間進行整治改造，提高空間的多樣性和冗余性，為快速應對各種緊急災害打下堅實的基礎；完善城市防疫多層級制度，提升社區治理能力，加強對基層管理人員的培訓，及時向社區居民科普防疫知識及相關政策。同時還應該發揮群眾居民的主觀能動性和積極性，提倡公眾參與，增加居民歸屬感，在社區內建立良好的社會網絡關系，提高社區自組織能力。在疫情防控背景下，韌性城市規劃應從社區韌性建設出發，以人為本，以智慧化管理平臺為技術手段，以點帶面，最終實現城市韌性的提升。

結語

我國傳統的韌性城市規劃已經不足以應對疫情常態化時期出現的各種挑戰。新冠肺炎疫情的暴發暴露了現行韌性城市規劃的短板，城市缺乏應對突發公共衛生事件的能力。政府管理部門與城市規劃部門需要及時糾錯，在吸取現階段城市規劃經驗的同時結合疫情防控要求提出針對性的韌性城市規劃，可以從頂層設計—規劃編制—規劃實施三個層面來提升城市韌性，形成多元主體參與，以數字科技為推動力，全方位多領域共同合作的城市治理模式，進而提升城市應對突發事件的適應能力和恢復能力。我們對疫情防控背景下城市規劃的反思，應當體現在對新韌性城市的規劃當中，而又不應僅限于此，還需要更多的思考與實踐。