基于PEST-SWOT分析的智慧校園應急治理協同策略研究

熊劍琴 譚 琳 趙震宇 劉晚梅 伍洪志

基于PEST-SWOT分析的智慧校園應急治理協同策略研究

熊劍琴 譚 琳 趙震宇 劉晚梅 伍洪志

[湖南大學黨委保衛部（處）]

國家安全觀視閾下，智慧校園安全應急治理面對復雜多變和不確定因素的挑戰，各種可以預見或難以預見的風險因素增多，維護校園公共安全和社會穩定的任務日益艱巨。文章運用PEST-SWOT分析法剖析校園安全應急治理體系在政治、經濟、社會、技術環境的內部和外部優勢、劣勢、機會、威脅等，提出構建多元應急治理協同模式的可持續發展的思考，并針對校園公共危害因素的識別和防護應對中面臨的實際問題，作出相應應急治理協同路徑的可行性策略論述。

應急治理；協同；風險評估；干預；處置

一、國內外應急治理之現狀

（一）國外校園危機應急管理現狀

在英國校園應急管理中，主張重視摸排校園及周邊環境、制定緊急預案、設置校警巡邏、隨時掌控特殊情況，學校會定期組織學生實踐演練，增加應急處置經驗，并積極開設安全課程，提高學生應對突發事件的能力。俄羅斯的應急機制是以總統為決策核心，聯邦安全會議為決策中樞的管理機制。[1]2004年9月發生的車臣武裝分子劫持俄羅斯南部中學，1000多名人質慘烈遇害，該事件被稱為“別斯蘭人質危機”。此后俄羅斯政府開始重視校園安全建設，允許在學區安排機動隊，隨時防御校園暴力事件。加拿大政府也在2007年的校園槍擊案發生后，擬定了《多倫多校園安全報告》，同時啟動“校園治安巡邏計劃”，在校區派駐全職駐校警察。一些高校利用課堂、校園、社會三大陣地開展廣泛的校園危機教育，以學生為主體，尊重個體差異，學校還發掘利用有限的社會資源服務于校園實訓平臺，并陸續在研究生中開展安全意識教育，分為必修課和選修課，培養學生必備的自救互救能力。日本的應急管理則是以首相為最高指揮，內閣負責整體協調，通過中央防災會議、災害對策部等機構制定相關措施。[2]日本校園管理更注重多方協同的安保系統建設，即學校、家庭、社區、醫院、警署多方聯動。由于日本地處環太平洋火山地震帶，火山、地震災害頻繁，因此，日本的大、中、小學不定期組織學生進行遇險操演，敦促學生熟練掌握逃生技巧，還頒布實施《校園安全法》，切實保障學生權益。學校針對校園暴力侵害事件，也加快了防范和處置突發事件的對策研究步伐。而美國的應急管理由總統負責，下設應急管理局負責綜合協調處理重大災害，各州建立應急管理辦公室，實行地方自治。[1]當應急響應超出可控范圍，由地方向州政府求援，可逐級向總統報告，請求聯邦應急管理局增援。美國校園管理更傾向于定期安全教育，如演講、辯論、電視等，并注重組織學生安全演練。美國教育部和司法部將一年一度的“校園暴力與犯罪調查”數據向社會公示，以便校園危機研究的學者從中獲取應對危機的最佳途徑。

表1.國內突發應急大事年鑒

時間政 策主要內容 1998《中華人民共和國防震減災法》提出各級政府應組織開展防震減災宣教,提高全社會防震減災能力。 2003非典后制定了突發公共事件應急預案 2004《中華人民共和國傳染病防治法》各級各類學校應對學生進行健康知識和傳染病預防教育。 2005《教育系統突發公共事件應急預案》提高快速反應和應急處理能力,建立健全應急機制,保障師生生命和財產安全。 2006《國家突發公共事件總體應急預案》要求包括高校等在內的基層單位加強應急能力建設。 2007《中華人民共和國突發事件應對法》提出各類學校應把應急教育納入教學內容,培養學生安全意識和自救與互救能力。 2008《中華人民共和國消防法》應將消防知識納入教育、教學、培訓內容 2009《中華人民共和國防震減災法（修訂）》提出學校應進行地震應急教育,組織開展必要的應急救援演練,培養學生的安全意識和自救互救能力。 2011《國家綜合防災減災規劃》應把防災減災教育納入國民教育體系。 2014習近平總書記在國家安全委員會第一次會議時明確提出了總體國家安全觀。強調以人民安全為宗旨的新安全理念。 2018國家設立應急管理部。強化政府應急管理職能。 2019在省部級領導干部堅持底線思維，著力防范化解重大風險專題研討班開班式上，習總書記學分析當前和今后我國面臨的安全形勢。對著力防范化解重大風險、保持經濟秩序持續健康發展和社會局勢安定提出明確要求。 2020在開中央全面深化改革委員會第十二次會議時，習近平對完善重大疫情防控體制機制、健全國家公共衛生應急管理體系作出重要部署。加強公共衛生法律法規和預案建設。 修訂《傳染病防治法》、《突發公共衛生事件應急條例》等法律法規健全突發急性傳染病大流行應對預案體系，完善應急儲備與生產生活生命線保障、科研攻關等關鍵點專項子預案。

（二）國內高校應急管理面臨的問題

我國應急管理系統是處理緊急事務或突發事件的行政職能及其載體系統。根據突發事件或危機事務，把握并設定應急治理措施，形成科學性、系統化的應急指導統籌管理。校園應急管理即校園公共危機管理。國內高校面臨兩個方面的問題：一方面需常態化與非常態化結合，應對災害、事故、公共衛生事件和社會安全事件等帶來的各類危機；另一方面要保證教學、科研和人才培養的正常秩序以及在校師生的生命健康和財產安全。而風險本身存在著突發性、偶然性和不確定性，大數據時代的應急處置不當就會造成涉及面廣、影響力大的負面效果甚至導致危機事件的再惡化。因此，校園應急治理體系應形成與政府應急體系的合力。

二、基于PEST-SWOT分析的智慧校園安全應急治理體系

PEST-SWOT 分析法又稱復合矩陣分析法，它將應急治理體系所面臨的政治（P）、經濟（E）、社會（S）、技術（T）環境等多維度問題，從自身所處的優勢（S）、 劣勢（W）、機會（O）和威脅（T）等角度進行分析辯證，“S”“W”“O”“T”即“Str ength”“Weakness”“Opportunity”“Threat”首字母組合。

（一）S（strengths）內部優勢分析

1.從政策支撐來看：總體國家安全觀始終以馬克思理論作為依據，將錯綜復雜且相互依賴的各類安全關系加以統籌協調[4]，并應用于國家安全領域。近二十年來，國家相繼出臺的應急法規和細則（見表一），體現了我國不斷完善國家公共安全治理機制的決心。在SARS危機和汶川地震后，我國著力關注應急管理體制建設，形成應急預案、應急體制、機制和法制的“一案三制”[3]，并在2018年設立國家應急管理部。在總體國家安全觀的引領下，國家應急管理以人民安全為宗旨，最大程度減少突發事件及其造成的危害而預先制定應急預案，在規劃、編制、發布、宣教過程中，具有針對性和實用性,且經過可行性分析論證。習總書記將新時代重大風險防范領域聚焦為“政治、經濟、科技、社會”在外部環境和意識形態等領域的反映[4]，這意味著總體國家安全觀外延遠超出傳統安全的范疇，它從實踐出發，在認真總結歷史經驗教訓的同時，也參考了國外應急管理的先進經驗，吸取精髓，剔除糟粕。通過集思廣益、科學民主化的決策、建議、評價而形成對客觀規律理性的總結。2020年全球新冠疫情是對國家治理體系和應對能力的一次大考，也是進一步完善我國應急治理體制的契機。高校作為立德樹人的育人主渠道、主陣地，以政策為指導，應一以貫之地領悟習總書記關于國家應急管理的重要論述，與中央部署和要求同心同向，為人才培養而服務。

2.從經濟影響來看：國家正處在全面建成社會主義現代化強國、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的重要時期，2020年國內防疫、抗疫取得戰略性成功，中國成為抗疫時期全球唯一實現經濟正增長的主要經濟體[5]，它讓全世界見證了中國經濟、科技、文化的飛躍進步，也彰顯著國家在應對重大突發公共事件中的顯著優勢和強悍實力。事實證明，我國經濟實力的不斷攀升，來自于對突發疫情的精準預見和快速管控，從而帶動經濟關系、外交影響、未來資源等領域的日益凸顯；而一些國家由于應對疫情不力，造成國家經濟衰退，戰略實力大幅下降催生國際金融危機。防疫經驗的積累、疫苗研制與接種，都是影響后期經濟復蘇的關鍵因素。高校應急治理在緊貼世情、國情、社情的基礎上，同樣輻射出社會經濟發展的復雜性與艱巨性，在全面踐行總體國家安全觀的思想指導下，以整體性思維認知，對錯綜復雜、相互依賴的各類安全關系加以協調，并落實到應急宣教、創新治理、隊伍建設、資源配備中，在內部條件良好以及外部機會刺激的作用下，充分發揮自身優勢，利用支撐條件，形成校園安全文化與新時代國家安全領域的同軸同向發力。

（二） W（Weaknesses）內部劣勢分析

1.風險評估體系薄弱。目前國內風險研究大多集中于自然災害、工業生產、事故災難等危機識別與評估方面，而對校園安全風險研究卻相對薄弱，且多集中在消防、災害、防暴反恐和公共衛生等，不足以從宏觀上反映校園突發事件和應急遇險評估[6]，缺乏較為全面的風險源識別與評估指標體系。對校園安全應急應針對校區重大活動安全隱患保障而制定的專項應急預案，應明確活動安全風險隱患及防范措施、監測預警、信息報告、應急處置、人員疏散等內容，并針對性提供隊伍、物資、裝備、資金等保障，側重明確組織指揮機制、資源布局、分類以及對事件發生的資源協調程序等內容。如果是聯動應急預案，則更應明晰相鄰、相近部門間的信息通報、處置銜接、應急共享等聯動機制。對風險等級評估指標體系的劃分也不夠細化，尤其針對突發事件特點，識別危害因素，事件可能產生的直接后果、次生和衍生后果，也未提出合理管控和規避風險、治理隱患的措施。

2.校園應急能力欠缺。校園應急治理在面對小范圍的事故災害時，應對尚能游刃有余。但對于有較大范圍、深遠影響的突發事件，譬如面對全球性疫情的公共衛生事件時，就必須依靠政府的決策作為引導。很多高校在應急隊伍、裝備、物資、場所等資源配備不足，對應急預案密切相關的管理人員和非專業救援人員開展的應急培訓也缺少系統性和針對性，忽略參與體驗認知能力的培養也是主導因素。培訓形式大多以講授為主，缺少創新，部分學校專業救援隊伍缺位，一旦發生危機，自身缺乏施救能力，只能依靠社會專業救援機構，易拖延施救的最佳時機。

（三）O（Opportunities）外部機遇分析

1.從社會發展的需求看：高校針對校園危機的應急治理已廣泛展開，并在不斷摸索承擔校園公共安全管理職能和有效應對各類突發危機的綜合防范保障。在校區建立必要的應急指揮平臺，實現對校園各類突發事件應急管理的統籌、研判、協調、指揮，實現校園應急數據及時傳動、信息共享、快速決策。隨著信息化建設的不斷推進，高校應急體系，也在形成和實現與各級信息平臺的監督預測、互聯互通等方面發揮著積極的作用。一是有效預防和應對校園公共危機，最大限度地控制其影響，確保師生生命、健康和財產安全；二是及時防范和預測校園危機引發的傳播、放大、演變造成的社會安全隱患。對標國際先進的應急管理經驗，結合國情、社情、校情，遵循社會發展規律，以全新視閾深化總體國家安全觀理論為指導，“安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘亂。”強化責任擔當，深刻認識新時代應急治理的特殊性任務，不僅有利于提高師生安全意識和應急能力，更有利于為校園安全管理的規范化、制度化建設提供機制保障。

2.從技術挑戰和要求看：校園風險第一類是地震、臺風、洪澇、泥石流、冰凍等自然災害的應急處置，第二類是對建筑施工、易燃易爆物品、危險實驗用品、放射性物資等危險物質儲藏和使用等事故災害的監管治理，第三類是對于傳播速度快、感染范圍廣、防控難度大，威脅到師生生命健康安全的公共衛生事件的防御應對，第四類是對公共場所人員密集地的社會安全事件的應急管理等。[7]隨著國家應急能力的不斷提升，校園開放與社會接軌，校園周邊社區、醫療、執法及其他部門合作協同，在應對無處不在的危機時，依靠大數據、人工智能、云計算、機器學習等新技術手段完成數據信息處理、完善應急處置，在防疫、監測、定位、評估、交互方面的技術支撐、研究更新[8],將助推建立長效、精準、科學、創新的研判分析機制，全面掌控突發風險隱患，加強快速決策，最大程度上消除或減少可能造成的損失和負面連帶效應，滿足智慧校園終端的服務需求，有助于開啟和構建多方參與的應急治理體系協同合作模式。

（四）T（Threats）外部威脅分析

1.安全風險多樣化。教育事業的不斷變革以及整體規劃發展帶來了校園環境安全隱患，高校逐年擴招帶來了服務供需矛盾，教學、科研的深入開展造成了實驗、設備、場地等安全隱患，國際政治多極化和經濟全球化對我國全面建設社會主義現代化帶來了巨大的挑戰。[9]受全球化、網絡化、社會思潮多元化的國內外大環境影響，外來思想觀念對于大學生人生觀、價值觀的沖擊，資本主義文化對校園滲透侵蝕，使得學生價值取向和思想傾向發生了一定的變化，校園承受的安全危機壓力日益增大。社會在高速現代化、工業化進程中，衍生出發展性風險，這些風險有部分不可抑制地轉化為重大公共安全危機。因此，校園安全、社會安全、國家公共安全息息相關。

2.公共危機頻繁復雜。很多時候，當未知危機突發時，難以根據既往經驗有效判斷和預測、更難把握危機的溯源、演進、后續，因為它超越了過往的經驗指導和常規理論思維的范疇，也會延誤和偏離我們對風險影響的預判和應對。因此，現實的危機情境需要理性的精確研判。[10]社會生活中的各類隨機成因導致各種風險相互交錯,各種公共危機頻繁出現，風險的滲透能力超強，它隱藏于社會的每一個角落，應急治理面臨前所未有的嚴峻考驗。學校作為人員密集場所，更是防控處置的重點區域，如實驗室危化品爆炸事故、校園大型集會踩踏事件、工業污染事故以及對疫情的反復防控也是一項長期堅持的工作，校園安全應急治理絲毫不能松懈。宏觀層面實現和完善校園應急治理體系是一項艱巨繁復的系統工程。

圖1 校園應急治理體系pest-swot分析模型

三、智慧校園安全應急治理協同路徑

（一）方法協同

在2017版聯合國CSS中，將校園安全評估體系劃分為“安全校舍”、“校園災害管理” 以及“減災及韌性教育”3大項、39 個小項。[11]國外推崇社會風險教育過程中，將評估指標分為7個一級指標，29個二級、三級指標，每個指標對應相關法規和實施細則。通過分析預算風險發生的概率和等級大小，從而推算預測災害影響，為后續避險防御管控積累豐富的經驗指導。對標國際安全評估體系的科學經驗，直面國內校園實情，聚焦師生需求，推動校企合作，加強科技成果轉化，創新研制一套全面合理且符合中國特色的校園風險評估識別、實時災害預測系統，對提高校園安防應急能力具有現實意義。

（二）應時協同

校園內部應急協同環境的優化主要來自于學校自身公共安全事件的應急建設以及對師生安防意識的熏陶，學校對安全教育多維價值的重視，也體現了校園安全在育人環節中的重要價值，也是營造和諧的平安校園環境的前提；外部環境則需要結合時代背景，適時與社會接軌，包括風土人情、文化習俗、宗教信仰、法律法規、災害疾病等，洞悉在實施安全教育過程中的外部矛盾與阻礙因素，考慮個體差異[12]，與時俱進地提升思想政治認識、風險評估聯動以及實現從初始意識的偏離到認知論證的應時協同，達到科學評估的整體成效。

（三）干預協同

政府部門發揮主導作用，在突發應急治理的過程中，為確保治理工作的有效、有序地穩步開展，政府部門和校方鼓勵并對參與的社會個體或部門適時干預協調，包括監督管理、政治引導、公開激勵，充分調動參與個體和部門的積極性，鼓勵加強危機防御研學實戰，有助于提升應急治理能力。另外通過多部門干預協同，秉承問題導向，利用多種監督、多元評價、定期考核、溝通響應等多種聯合干預手段，并對實施情況進行調研，考察過程和效果，推進應急處置相關政策的及時性，達到提升校園應急治理的社會滿意度。

（四）服務協同

在校區范圍內的相關職能部門進行相互協調、合作并服務的互動交流溝通、聯動響應協作，以此提升服務協同作用。應急治理中服務聯動機制的實現，需要不斷增強成員之間的團隊合作意識和集體配合精神。尤其在應急數據檢測、遇險避險參數預測、實時信息發布、數據追蹤匹配的具體分析過程中，加強部門之間的默契配合與溝通協作，建立和組織聯動機制演練，跟蹤應急信息傳輸服務，協同聯動、聯防、聯控形式都應形成規范化、常態化的多維度、深層次、廣覆蓋的協同模式。

（五）保障協同

誰來保障？如何保障？保障什么？以校園為主體，在應急處置的過程中，政府、學校、社區、教職工、學生同為應急管理的“利益相關者”（shareholders）。[13]高校突發事件大多具有不可預測的突然性和緊迫感，除了依靠政府、相關部門撥籌人力、物力、財力資源保障的同時，除了確保內部應急資源的供給，同時開發其他途徑構建高校網絡一站式應急保障協同，既可彌補校內資源不足的缺陷，又可以實現行業內的資源共享。校園內部保障，由黨委統一領導，黨政齊抓共管，相關部門配合聯動，各司其職，落實推進，形成校園應急治理體系。另一面還可尋求校園外部保障，當信息傳輸到校園應急指揮中心時，指揮中心可通過網絡報告到上級主管部門并發布至其他高校、校友聯絡站，發動其他后備資源積極籌措、累積應急資源是不可或缺的手段。

（六）處置協同

由于國內高校存在的應急響應措施和治理能力的差異，在遇險防災減害的應急治理中，公共危機的隨機性以及事件衍生的動態性往往會加大它的繁復性；應對公共危害的精準排查、研判、分析、決策就顯得尤為重要。譬如面對2020年猛如虎獸的的新冠疫情，黨中央在第一時間果斷做出精準預判，迅速阻斷了疫情的蔓延。遵循總體國家安全觀的整體性思想引導，全盤考量、及時排查、發現問題、做出預案，感知危機，簡化處置，加強實戰檢驗，細化部門間的配合與響應，舉措到位，建立健全組織架構和快速決策機制，強化內部凝聚力，在處置不當或應急不足的特殊情況下及時決策，防范于未然。

圖2 校園應急治理協同模式

構建多元應急治理協同模式是對智慧校園平安建設的思索與探討。理性應對校園公共危機，處置復雜多變的校園風險，根據外部環境變化，及時做出相應調整，直面諸多不確定的新危機、新情境、新矛盾，將應急治理協同貫穿于平安校園建設的全過程、全戰略、全方位，著眼大格局，秉持大胸懷，以變應變，以動制動，以新應新。

[1] 周興波,張妍,朱哲等.國外應急管理體系對比研究及其啟示[J].水力發電，2021，9（3）:112-117.

[2] 汪菁.我國公共危機存在的問題、原因及解決對策[J].科學決策，2013，1（1）:67-72.

[3] 朱正威,吳佳.中國應急管理的理念重塑與制度變革—基于總體國家安全觀與應急管理機構改革的探討[J].中國行政管理，2019，6（6）:130-134.

[4] 關朋.全球安全局勢中的新圖景:略論習近平國際安全觀[J].當代世界與社會主義，2017，6（3）:150-156.

[5] 王宏偉.總體國家安全觀視角下公共危機管理模式的變革[J].行政論壇，2018，4（3）:18-24.

[6] 張驥,徐佳.校園風險評估與能力提升工具研究-基于安全教育情景劇的實踐與探索[J].中國應急救援，2018,9（3）:37-41.

[7] 肖晞,陳旭.公共衛生安全應急管理體系現代化的四重含義 以新冠肺炎疫情防控為例[J].學習與探索，2020,4（4）:25-34.

[8] 盤世貴.總體國家安全觀視閾下的應急管理創新[J].學術交流，2018，9（3）:83-89.

[9] 張驥.中小學校園風險評估與能力提升工具研究與實踐[J].安全，2018，11（2）：52-57.

[10] 韋慶辛.關于構建高校突發事件應急管理機制的思考[J].中國安全生產科學技術,2010,6（3）:191-196.

[11] 斯諾.完善重大突發事件下的高校應急治理體系[N]．光明日報，2020-06-01

[12] 陳樹峰.高校海外留學生安全應急管理研究—以云南財經大學案例為例[J].黑龍江高教研究，2015,10（4）:61-63.

[13] 馬寶成.堅持總體國家安全觀全面推進新時代應急管理體系建設[J].國家行政學院學報，2018，6（3）:52-56.

中國高等教育學會2021年高校保衛科學研究重點課題“大學生安全教育課程創新體系研究”資助（編號：21BWZD013）；信息網絡安全公安部重點實驗室開放課題資助（編號：Z202165420100）；湖南省學位與研究生教學改革研究重點項目“總體國家安全觀視闕下研究生國家安全素養提升實踐路徑研究”資助（編號：2021JGZD017）

（責任編輯：楊書元）