數據基礎制度奠基：淡化所有權，優先流通

唐郡

微信等平臺上產生的客戶行為數據應該歸誰所有？平臺使用這些數據需不需要向用戶支付費用？數據使用價格應該如何確定？

2022年6月22日，中央全面深化改革委員會（下稱“深改委”）審議通過《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（下稱《意見》），圍繞數據產權、流通交易、收益分配、安全治理等四大方面做出部署。

截至目前，《意見》全文尚未正式對外發布，市場一致認為數據基礎制度建設工作已經起步。中國信通院云計算與大數據研究所所長何寶宏向《財經》記者表示，《意見》厘清了數據要素市場的建設思路，這意味著數據要素市場的制度底座開始搭建起來。

2021年以來，《廣東省數據要素市場化配置改革行動方案》《深圳經濟特區數據條例》《上海市數據條例》等地方文件已經先后問世。

2020年4月，國務院發布《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，將數據與土地、勞動力、技術和資本等傳統生產要素相提并論，并提出“加快培育數據要素市場”。

數據要素，指的是原始數據資源經過確權、加工，形成數據資產，然后進入市場流通、交易的生產資料。業內將數據要素比喻為數字經濟時代的“新石油”。

伴隨數據基礎制度建設，數據要素市場化迎來起步階段。

7月29日，中國光大銀行副行長楊兵兵在2022全球數字經濟大會上表示，也許在未來某天，商業銀行會有各種卡用于記載客戶的數據資產，數據存在銀行還能產生利息。

《國家數據資源調查報告（2021）》顯示，2021年全年，中國數據產量達到6.6ZB（澤字節，1澤字節約為1萬億GB），占全球數據總產量（67ZB）的9.9%，僅次于美國（16ZB），位列全球第二。

多位曾參與《意見》起草工作的人士告訴《財經》記者，數據要素與傳統生產要素不同，其本身具有非排他性、非競爭性，并且只有在共享流通中才具有價值，如果用傳統要素的所有權概念去對數據確權，可能走進死胡同。從當前釋放的信息來看，決策層傾向淡化數據所有權概念，采用分置的產權運行機制，讓數據先流通起來。

淡化數據所有權

國家網信辦近期發布的《數字中國發展報告（2021）》中亦提到，數字中國建設仍存在數據要素價值潛力尚未有效激活，數據權屬、交易、流通、安全等重點問題研究進展較為緩慢，數據共享與數據市場建設仍然處于分散探索階段等問題。

以權屬問題為例，隱私計算技術服務商洞見科技合伙人、副總裁李博告訴《財經》記者，盡管當前部分數據交易所在探索新型數據交易模式，但由于數據權屬問題還沒徹底解決，大部分數據產品仍沿用了傳統的定價模式。“比如說客戶在我們手機銀行上開了個戶，你說這個數據到底是他的還是我的？銀行能否把用戶數據當做本行資產去估值？”某股份制銀行科技部門負責人對《財經》記者表示，要進一步挖掘數據的價值，首先應厘清數據權屬問題。

《意見》指出，要建立數據產權制度，推進公共數據、企業數據、個人數據分類分級確權授權使用，建立數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權等分置的產權運行機制，健全數據要素權益保護制度。

多位曾參與《意見》起草工作的人士告訴《財經》記者，數據要素與傳統生產要素不同，其本身具有非排他性、非競爭性，并且只有在共享流通中才具有價值，如果用傳統生產要素的所有權概念去對數據確權，可能走進死胡同。從當前釋放的信息來看，決策層傾向淡化數據所有權概念，采用分置的產權運行機制，讓數據先流通起來。

此前，各界對數據權屬問題爭論的焦點即在于所有權。在部分法學專業人士看來，如果所有權無法確認，后續權利無從談起。多位業內人士則告訴《財經》記者，數據具有可復制性，在表現形態、價值實現、權利行使、流通方式等方面均與傳統物權不同，確定數據的所有權幾乎是不可能完成的任務。

華東政法大學教授、互聯網法治研究院院長高富平是最早主張淡化數據所有權概念的法學專家之一。他告訴《財經》記者，所有權是對特定物的排他利用權利體系，而數據的非物質性導致其很難實現排他使用。他進一步指出，在所有權語境下，擁有數據所有權的人可以對數據后續加工、流通都主張控制權，而這可能會妨礙數據的流通利用。

此外，高富平特別提到，個人信息保護法規定，個人信息處理者向第三方分享個人信息數據時，需要取得個人的單獨同意，例如在貸款智能風控這一場景中，征信機構如果要利用其搜集的個人信息向金融機構輸出征信結果，應該單獨取得個人同意。“總體來說，就是個人數據由個人完全控制其流通利用。”高富平表示，當前的數據基礎制度基本遵循了個人信息保護法的規定。

多位業內人士對《財經》記者表示，前述規定要求個人信息在每一次流通利用的過程中重新獲得授權，可能不是一套適合數字經濟發展的最經濟的模式。在高富平看來，理想狀態是讓個人對自身數據的絕對控制限制在真實姓名、身份證號、手機號碼等個人身份標識數據、敏感數據之內。其他的數據，如在互聯網平臺上產生的行為數據等，不進行事先控制，而是對侵害個人隱私的行為做事后追責、控制。

在何寶宏看來，《意見》的這一權屬設計適應當前的數據要素發展現狀，一方面為數據流通的市場主體行為提供依據和指引，另一方面也鼓勵各方共同探索數據要素的產權劃分，為數據確權提供新的解題思路。

此外，何寶宏表示，《意見》所提到的產權分置，會進一步明確數據確權的發展方向。但是在制度上能細化的程度始終有限，具體到實踐上還是需要通過多種方式來解決。例如通過“法定+意定”的形式，法律有依據的遵從法律，法律沒有依據的通過雙方細化約定的方式來解決。

權屬問題之外，數據流通問題亦在推進。

北京國際大數據交易所（下稱“北數所”）、上海數據交易所等數據交易平臺陸續揭牌成立。據不完全統計，當前至少有20個省份提出建設本地大數據交易中心。期間，對數據流通關鍵技術的探索亦開始加速，其中隱私計算的應用只用兩年就完成了從概念驗證到商業化落地的飛躍。

“隱私計算技術確實為數據流通提供了可用不可見的方案，但僅僅應用隱私計算卻不意味著能解決所有流通上的問題。技術發展的同時，還需要配合制度、規則、標準等等，才能真正建立完善的流通秩序。”何寶宏表示。

激活數據要素價值

此前由于數據權屬問題尚未解決，數據要素化過程中的估值、大規模流通交易等方面的進一步探索均受到嚴重制約，數據要素價值潛力難以有效激活。

一位業內觀察者表示，分置的產權運行機制，可以讓數據先流通起來，亦可以一定程度激活數據要素的價值。

“也許在未來某天，我們銀行會有各種卡用于記載客戶的數據資產，數據存在銀行還能產生利息。”在2022全球數字經濟大會上，中國光大銀行副行長楊兵兵描繪了未來數據要素市場中的一個重要場景。

此前，楊兵兵在接受《財經》記者專訪時表示，國家提出把數據作為一種生產要素，就意味著數據可以作為一種資產。2021年，光大銀行發布了《商業銀行數據資產估值白皮書》，搭建了商業銀行數據資產估值體系，并對全行數據資產估值，估值結果超1000億元。“如果我們能夠對數據資產進行評估，了解它的價值，就可以提供衍生品、發債等金融服務。這個事還是很有想象空間的。”在楊兵兵看來，數據要素市場化是一個巨大的機遇。

在數據要素市場化實踐中，以商業銀行為代表的金融行業已經走在了市場最前沿。

一方面，金融機構信息化建設起步較早，是當前數據生態中場景相對清晰、數據交易需求巨大的買家。前述股份行科技部門負責人告訴《財經》記者，近幾年，該行年度數據采購費用從一兩千萬元增長至兩三億元，僅個貸業務一年的數據采購費用就高達七八千萬元。李博對《財經》記者表示，在此前的各類數據使用領域中，銀行是最主要的需求方之一。

另一方面，金融機構掌握大量敏感信息，面臨較大的合規壓力，對數據安全要求較高。據李博介紹，傳統的數據流通模式大致經歷了三個階段，分別是1.0的文件傳輸階段，2.0的接口調用階段，3.0的可信沙箱階段，而這三個階段存在不同程度的原始數據出域情況和數據泄露風險。2021年，數據安全法和個人信息保護法正式實施后，法律層面對數據安全做出了明確要求，傳統數據流通模式存在較大的合規風險。

由此，以“原始數據不出域、數據可用不可見”為特征的隱私計算技術率先進入商業銀行視野。

隱私計算，也稱隱私安全計算，是指在保護數據本身不對外泄露的前提下，實現多方數據融合計算分析的一類信息技術，需要密碼學、計算機、大數據、人工智能等眾多技術體系的交叉融合。當前，業內主流技術路線包括以聯邦學習、差分分析為代表的明文加密技術，以多方安全計算為代表的密碼學加密技術，以及以可信執行環境為代表的硬件加密技術。

近年來，多份重要政策文件中都提及了相關技術的應用。

2021年12月，國務院辦公廳印發《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》，在探索建立數據要素流通規則中指出，要探索“原始數據不出域、數據可用不可見”的交易范式，在保護個人隱私和確保數據安全的前提下，分級分類、分步有序推動部分領域數據流通應用。

2022年初，央行發布的《金融科技發展規劃（2022-2025年）》中，也明確提出，推動數據有序共享。在技術方面，積極應用多方安全計算、聯邦學習、差分隱私、聯盟鏈等技術，探索建立跨主體數據安全共享隱私計算平臺，在保障原始數據不出域的前提下規范開展數據共享應用。

據《財經》記者了解，當前大部分國有大行和股份行，以及部分城商行，已經完成或正在進行隱私計算平臺建設。此外，政務、通信、醫療、能源等領域的頭部機構也在加速部署隱私計算平臺，并開展相關業務的場景運營。以政務機構為例，2021年，山東上線國內首個省級政務數據隱私計算平臺，以探索公共數據資源的安全開放。

“2021年四季度開始，隱私計算的招投標數量呈現明顯上升趨勢。”李博對《財經》記者回憶道，站在數據要素市場化的風口上，隱私計算的應用從概念驗證到商業化落地只用了兩年左右時間。據艾瑞咨詢統計，2016年至2022年一季度，中國隱私計算企業的累計融資額超30億元，其中超過60%的融資發生在2021年。

流通規則待完善

根據《意見》內容，數據產權制度外，數據基礎制度還包括三大方面，分別為建立數據要素流通和交易制度、建立數據要素收益分配制度、完善數據安全治理制度。其中，“數據要素流通和交易制度”的提法亦吸收了高富平等專家學者的主張，即淡化數據交易概念，將重點放在數據流通上。

何寶宏告訴《財經》記者，“近幾年大家關注更多的是數據的場內交易，包括相關政策的推出、各地做交易所的嘗試等。但數據流通不只是交易，也不只是交易所。場外分散交易、數據開放、數據共享也都是流通。只是不論哪種流通，目前的規則體系和標準體系都還不夠統一和明確，難免出現權益難保障、安全和隱私難把控等潛在的風險。”

作為上海數據交易所的制度設計者之一，高富平親自參與了不少數據產品的掛牌工作。他亦對《財經》記者表示，當前在交易所掛牌的數據產品，要么是在做數據庫分銷，要么是按字段、時間段付費的傳統數據交易方式的變種。在他看來，相當一部分數據產品并未達到高度標準化、適應大眾普遍需求等進場交易的門檻。

一位數據交易領域的權威人士坦言，當前國內數據交易平臺呈蓬勃發展態勢，但總體而言，大部分平臺仍屬于‘農貿市場的粗放交易模式。為了在短期內擴大交易規模，這些交易平臺往往缺乏對數據買賣雙方的盡調審核，且沒有從制度上破解數據定價、數據確權等痛點問題，數據交易的合規風險較大。

為此，上述權威人士建議，數據交易急需從松散管理的“農貿市場”模式向合規管理的交易所模式轉變，實現數據“上市有審核、采買有資質”。

2021年3月31日，基于“數據可用不可見，用途可控可計量”新型交易范式的北數所揭牌成立。依托隱私計算、區塊鏈及智能合約、數據確權標識、測試沙盒等技術，北數所將以數據使用價值為基本交易對象，探索數據資產評估定價、交易規則、收益分配等流通機制。

據不完全統計，當前至少有20個省份提出建設本地大數據交易中心，其中，北數所、上海數據交易所、深圳數據交易所（籌建）和貴陽大數據交易所最為引人矚目。

在前述權威人士的設想中，與證券市場類似，數據資產交易流通也需要經過登記、盡調、評估、掛牌、交易、結算、交割、審計等一系列流程。數據要素市場體系作為數字經濟發展的重要載體，包括數據提供方、數據購買方、交易平臺、中介服務方以及數據監管部門等眾多機構，各參與方共同構成了一個完整的數據要素市場生態。

一位數據交易所的參與方對《財經》記者表示，目前數據交易行為往往涉及發改委、工信部、商務部、網信辦、證監會、市場監管機構等多方共同監管，但監管主體和相關職責尚未明確，需要更加規范。對此，國家信息中心大數據發展部規劃處處長、粵港澳大灣區大數據研究院院長王建冬亦表示，當前數據要素市場跨區域、跨部門、跨層級的協調機制和統一規范的數據流通規則尚未建立，“專網林立”“信息孤島”“數據煙囪”等現象仍然存在，頂層統籌力度有待加強。

此外，高富平提到，要培育一個上規模的數據要素市場，除了流通交易規則，還需要一系列的行業標準，包括技術標準和法律標準，前者解決技術上的互聯互通問題，后者解決數據流通范圍的問題。

據《財經》記者了解，當前相關部委正在數據基礎制度的基礎上，著手研究制度相關落地細則。