鄉村振興視域下駐村第一書記參與鄉村治理困境和效能提升研究

易 于

(貴陽學院 法學院，貴州 貴陽 550025)

鄉村振興戰略作為全面建成小康社會，鞏固脫貧攻堅成果所延續的重大歷史決策，是實現社會主義現代化、建設社會主義強國的基礎。沒有農業農村的現代化，社會主義現代化就無從談起。鄉村振興戰略的實施離不開黨的集中統一領導，以駐村第一書記為代表的駐村工作隊作為上級黨組織嵌入到基層治理的重要力量，在脫貧攻堅階段駐村工作隊真蹲實駐、真幫實扶，為全面建成小康社會目標的實現立下了不可磨滅的功勞。駐村第一書記帶領下的駐村工作隊能否把握時代脈搏，在后扶貧時代建設好美麗鄉村，發揮好自身作用，提高駐村實效，是當前駐村工作急需解決的重要問題。

1 鄉村振興戰略對駐村第一書記提出更高要求

1.1 建強農村基層黨組織，實現組織振興

駐村第一書記作為鄉村振興的強大助推力，在農村基層黨支部建設中起著領頭羊的作用。駐村第一書記在鄉村振興戰略實施過程中的一項重要內容是建強農村基層黨組織。“農村基層黨組織是黨在農村全部工作和戰斗力的基礎”，農村基層黨支部作為黨治國理政的最低點，農村基層黨員隊伍風清氣正，堅持原則，無私奉獻，鄉村振興工作則會穩步推進。如果農村基層黨員干部敷衍了事，對待本村和產業發展漠不關心、損公肥私，鄉村振興的目標則難以實現。習近平總書記在湖南調研指出：“在接續推進鄉村振興中，要繼續選派駐村第一書記，加強基層黨組織建設，提高基層黨組織素養和戰斗力”。駐村第一書記肩負著建好建強農村黨支部的艱巨任務，建設一支強有力的黨員戰斗堡壘實現組織振興是鄉村振興戰略的根本基點。

1.2 因地制宜發展農村產業，逐步實現共同富裕

鄉村振興戰略不同于脫貧攻堅時期對于農業農村的發展要求，鄉村振興戰略定位更高，更為全面。鄉村振興的首要目標在于破除城鄉二元結構，實現城鄉融合發展。由于近幾十年城鎮化的飛速發展，農村大量精英人口流向城市，農業人口老齡化現象普遍存在，中國農村出現“衰而未亡”的現象。因此，中國農村必須探索出一條適合本村的產業發展道路，能夠為在村工作的村民提供更多的就業機會和相對較高的收入，農村的精英人口才會愿意留在家鄉并建設家鄉。

共同富裕是產業發展的最終目的，在農村發展產業就必須找出一條能夠帶動全體村民共同致富的產業，人人參與、人人付出，按照付出勞動量和投入的資源要素參與收益的分配，鄉村振興的產業發展必須盡可能多的把愿意參與的村民容納進來，由農村致富帶頭人和新鄉賢帶動，通過典型示范、逐步推進的方式做大做強農村產業，選準找準產業，盤活現有資源，積極引入外部資源，共享產業發展紅利，提高村民收入，實現共同富裕。

1.3 打造符合時代發展的鄉風文明

“文化自信，是更基礎、更廣泛、更深厚的自信，是更基本、更深沉、更持久的力量。”鄉風文明是中國傳統文化的重要載體。傳統民居、風俗習慣、村規民約都是一個村寨的精神體現。鄉村振興是一項系統長期的工程，要實現農村的全面進步，農民全面發展，就必須抓好鄉風文明的建設和傳承，傳統農村文化中有“孝親愛老、慎終歸遠”的道德文化，也有“勤儉節約、耕讀傳家”的家風文化。傳統農業社會村民比鄰而居，面對生產生活壓力和自然氣候的影響，村民生活文化中也包含著“出入相友，守望相助”的道德原則。

這些優秀的文化基因和文化傳統需要駐村工作隊去發掘和宣傳，緊握時代脈搏，把社會主義核心價值觀融入本村的文化基因中。農村的鄉風文明雖然受歷史文化傳統影響很深，但是在城鄉一體化的大背景下，基層社會治理理念不斷深入，鄉風文明也會隨著現代社會的發展增添新的內容。建構文明的新鄉風，破除陳規陋習對農村發展的制約是駐村第一書記開展鄉村振興工作的又一項新要求。

2 駐村第一書記參與鄉村治理的困境

駐村第一書記作為一名下派干部，是國家派駐干部介入基層治理的新模式。駐村第一書記作為自上而下輸入的政治資源，在脫貧攻堅、全面建成小康社會過程中做出了突出貢獻。脫貧攻堅期間，駐村第一書記主要任務是保證貧困村民順利脫貧，實現村民生活“兩不愁三保障”。鄉村振興雖然有和脫貧攻堅共同的內容，但總體上處于新的歷史發展階段，工作要求的變化，駐村第一書記在村開展工作也會面臨同脫貧攻堅階段不同的角色困境。

2.1 駐村第一書記選派不精準，組織保障力度不夠

根據《關于向重點鄉村持續選派駐村第一書記和駐村工作隊的意見》，駐村第一書記要選派政治素質好，熱愛農村工作，工作能力強，善于做群眾工作，有責任擔當，有開拓創新精神的干部。但在實際選派過程中，部分派駐單位并不嚴格按照文件要求因村派人，把“最能打仗的人”派駐下村，有的單位甚至直接采用行政命令的方式直接通知本部門工作人員參與鄉村振興工作，而不顧及派駐人員身體、家庭情況，部分第一書記和駐村干部帶著情緒去工作，嚴重影響駐村幫扶效果。

駐村組織保障方面，一些鄉鎮和村莊對于駐村干部的工作和生活關心不夠，駐村工作隊工作時間一般是2～3年，但在村工作期間一些駐村工作隊基本飲食、住宿、衛生條件都不能妥善解決，原派駐單位不嚴格按照駐村文件要求落實生活補助和津貼，甚至對派駐的駐村第一書記不聞不問，漠不關心。部分單位對鄉村振興工作缺乏應有的重視，由于本單位資源有限，對駐村幫扶僅視作一項政治任務，一派了之，不給駐村工作隊和派駐村莊以實質性的幫扶和支持。第一書記擁有的資源和任務要求差距過大，因此缺乏后盾支持的第一書記和駐村干部在駐村工作中不能放手開展工作，只能從事一些整理資料的工作，背離了派駐駐村工作隊的初衷。

2.2 駐村第一書記面臨權責困境，管理機制不完善

駐村第一書記作為基層掛職干部，在現實工作中往往會面臨多種困境，駐村第一書記是村黨支部的第一責任人，卻并沒有賦予相應的領導權力，村級重大決策和部署執行并不需要駐村第一書記的認可，駐村第一書記往往無法主動開展工作，反而被動安排工作。駐村第一書記作為外來干部，在當地缺乏群眾基礎，因此開展工作必須依靠當地村干部，在處理涉及村民利益的重大事項中，駐村第一書記對于村兩委的決定存在異議往往會招致村兩委的不滿甚至不配合，甚至鼓動村民不支持第一書記的工作，從而出現工作難以開展的局面。

駐村第一書記職責定位模糊，管理機制尚待完善。駐村第一書記作為村黨支部的第一責任人，卻沒有對村兩委權力進行制約的權力。駐村第一書記雖無實權，但卻肩負重大責任，不僅要建強基層黨組織，改變基層黨組織軟弱渙散的現象，還要協調村民矛盾糾紛，引領帶動本村產業發展，無論村中大事小情都落在駐村第一書記的肩上。駐村第一書記的管理涉及多個部門，村所在鄉鎮機關、縣級組織部、原派出單位多方參與管理，駐村第一書記還要接受省級、市級紀委的明察暗訪和突擊檢查，對駐村第一書記重視“痕跡管理”，一些鄉鎮把駐村第一書記當作“萬金油”，把不好開展的工作分配給駐村第一書記，甚至當作鄉鎮干部使用，嚴重挫傷第一書記開展工作的積極性。

2.3 缺乏對駐村第一書記的激勵機制，考核機制不科學

駐村第一書記參與鄉村振興工作脫離了原工作單位，時常面對各級機關的督查，有巨大的工作壓力，對于駐村第一書記在工作和生活上的付出，組織部門應設立合理的獎勵和激勵制度，對于那些真抓實干、群眾認可、成績突出的駐村第一書記在政治上予以重用，工資待遇晉升上給予支持，但現有的激勵機制在落實方面并未達到預期效果。國家、省、市對于優秀的駐村干部只是設定了激勵條例，單位層面卻沒有設立具體明確的獎勵規定，駐村表現優秀回原單位優先提拔使用僅僅體現在紙面上。駐村第一書記由于長期脫離原單位，在職務晉升提拔重用方面不僅不占優勢，甚至在村工作期間被原單位邊緣化，讓駐村干部“既流汗，又流淚”。長此以往，駐村干部產生了被“流放”的感覺，有的駐村第一書記和駐村干部心態上消極懈怠，為了迎檢而工作，心思重點仍在原單位。由于缺少對駐村第一書記的關心關愛，忽略駐村第一書記的職業發展，駐村工作隊缺乏干勁的現象普遍存在。

3 提升駐村第一書記治理效能舉措

在實際工作中要破解駐村第一書記的工作困境，提升幫扶效果，需要從幫扶制度本身進行改良，從提升駐村第一書記的工作能力著手，結合當地實際開展幫扶工作，以達到幫扶效果的最大化。

3.1 完善第一書記駐村選派制度

3.1.1 加強第一書記選派，做到精銳盡出

第一書記選派是駐村制度運行最關鍵的一步，“駐村第一書記人選最好是以前參加過扶貧工作或涉農部門的黨員干部?！敝挥邪压ぷ髂芰?、政治素質好、懂農業、愛農村的干部選派駐村才能發揮實效。因此必須建立健全駐村第一書記選派制度，首先重視選派關，特別是解決好干部選派和村情相匹配的問題。注重選派人員的素質考察，要建立一套完整的選派流程，考察駐村第一書記的政治素質、工作能力、個人性格、專業背景等情況，從后備干部和領導崗位退下來的干部中進行選拔。駐村干部選派還需要考慮派駐村的村情，嚴格按照“科技干部配產業村、政法干部配亂村、經濟干部配貧困村、黨政干部配難村”，明確建立駐村第一書記選派責任制，對于選派人員不精準、幫扶效果不明顯的駐村第一書記要開展談話談心，對于派出單位不能“精銳盡出”，選派過程應付差事的情況要追究派出單位的責任。

3.1.2 建立駐村第一書記權責體系，明確幫扶內容

明確駐村第一書記的權責是駐村工作隊有效開展工作的前提條件。其一，在現行的駐村幫扶制度下，駐村第一書記名為“第一”，實際上權力很小，但卻要對整個村所有事務承擔全部責任。目前，駐村第一書記和村支書的工作職責和權限高度融合，權力邊界模糊，要建立第一書記和村支書的權責清單，通過明確工作權限防止兩方在工作中“踢皮球”的現象，從而實現雙方協調共治。其二，明確駐村第一書記的幫扶內容。駐村第一書記的個人能力和單位背景不同，制定統一的考核內容并不科學，應允許駐村第一書記根據本村的實際制定農村發展規劃，鄉鎮委托第三方對駐村第一書記的發展規劃和幫扶內容進行可行性評估，厘定第一書記的幫扶責任，提升駐村第一書記工作的積極性和主動性，同時壓實責任，對于第一書記違反發展規劃，未完成幫扶任務進行結果考核，根據履職優劣予以激勵和懲罰，重視村干部和村民對第一書記的工作情況監督，實現廣大村民群眾有序參與鄉村振興工作。

3.1.3 建立完善的駐村第一書記關懷激勵機制

駐第一書記參加駐村工作首先要保證基本生活條件，駐村工作隊基本生活條件得到滿足才能“駐”的下。派出單位和鄉鎮領導應定期來村調研，聽取第一書記的工作匯報，解決駐村工作隊面臨的困難和問題，關心駐村干部的思想動態和情緒，了解工作狀態和生活情況。對于表現優秀的第一書記和駐村干部，要樹立先進典型，采取多樣化的方式進行表彰和宣傳，制定具體的提拔獎勵標準，把表現優秀、做出重大業績、群眾口碑好的第一書記提拔到領導干部崗位，制定科學的考核評價標準，建立駐村工作隊定期交流制度，獎勵先進，警示后進，從而激發第一書記干事創業的內生動力。

3.2 培養鍛煉駐村第一書記工作履職能力

鄉村振興工作的開展實施，離不開高素質、能力強的第一書記的引領和參與。第一書記駐村面臨工作環境、服務群體、工作任務的急速轉變，只有盡快適應新工作環境，適應基層工作節奏，才能正常開展工作。因此必須加強第一書記綜合能力建設，補充關于農業農村的相關知識，從而提升履職能力。

3.2.1 加強駐村第一書記群眾向心力建設

駐村第一書記開展工作離不開村兩委班子和村民群眾的支持，擁有良好的群眾凝聚力和向心力是第一書記順利開展工作的前提。駐村工作的出發點和落腳點是服務基層群眾，長期吃住在村才能透徹地了解村情民意，第一書記要經常性的深入田間地頭，走訪困難群眾，向村里的致富能手尋計問策，規范自己的作風和行為，辦事公道、行事公正，重大事項和重大決策及時向村民公開，接受村民的監督。第一書記要發揮黨員先鋒模范作用，定期組織農村基層黨員開展為民辦事活動，鍛煉自身的領導能力，增強自身公信力。

3.2.2 真抓實干，加強第一書記政策貫徹落實能力

第一書記開展工作必須精準找出本村的特色產業、地域優勢，組織村委班子認真學習鄉村振興的政策文件，提高村委班子自主學習政策文件的能力，創新村務管理方法。駐村第一書記要帶頭真抓實干，制定工作發展規劃，從強產業、抓治理、美麗鄉村建設、鄉風文明建設等角度有側重點的開展工作，打造本村發展特色。第一書記要加強與原單位、縣鄉兩級工作部門的對接，把有利于鄉村振興的資源匯集起來，爭取一些公益性、民生性的項目建設，改善村基礎設施，切實解決群眾生產生活面臨的困難，第一書記還要加強村民的“扶志”教育，既要讓村民明白“惠”從何來，也要提高村民自我發展的能力，讓村民發展有信心、致富有門路。

3.2.3 加強制度建設，增強第一書記的政治引領力

制度建設是管根本、利長遠的基礎性工作，第一書記要健全村民自治機制，落實“四議兩公開”的決策實施機制，加強黨內民主集中制建設，既保證決策實施過程、結果公平公開公正，又要提高決策效率，使惠民工程盡快落地見效。建立嚴格的村級財務賬目管理制度，保證發展資金能夠及時有效的發揮作用。對于村貧困戶、五保戶、低保戶的評定第一書記要制定出明確的貧困認定標準，防止村內出現暗箱操作、優親厚友的現象。駐村第一書記還要參與村規民約的制定，使村規民約既符合時代要求，又能為大多數村民所接受。通過創設合理的制度使村務管理規范化，培養村民的法律意識和規矩意識，提高鄉村治理法制化水平，通過建構良好的政治生態提升第一書記的政治引領力。

4 結論

選派第一書記參與鄉村振興工作是實現農村高質量發展的重要舉措，第一書記到村任職為深度老齡化的農村注入了新的人力資源。選派第一書記到村任職制度在全面建成小康社會發展中發揮重要作用，進入鄉村振興的新發展階段，第一書記的主要任務發生了變化，這一制度也應隨著時代要求不斷改革和完善，為實現鄉村的全面振興做出應有的貢獻。