自愿繳存住房公積金制度的思考

靳鵬飛

(張家口市住房公積金管理中心，河北 張家口 075000)

1 前言

根據相關部門提供的數據，2020年全國公積金繳存額達到26210.83億元人民幣，新增住房公積金繳存人員446.32萬人，銀行發放公積金貸款302.77萬筆，累計金額13360.04億元人民幣，平均每筆貸款可節約利息支出約9.75萬元?；诠e金的制度優勢，近些年來，相關部門陸續出臺了《關于住房公積金管理若干具體問題的指導意見》《住房公積金管理條例》等文件，對公積金繳存的主體、標準等進行了明確，同時對公積金自繳模式也進行了深入探索，并積累了大量的實踐經驗，初步促成了公平、自愿導向下具有時代特色的住房公積金制度。

2 我國住房公積金制度概述

2.1 住房公積金制度主要內容

住房公積金制度是一種社會性的住房保障制度，其通過對住房資金的籌集、融通等手段，持續提升職工購買商品房的能力。我國的住房公積金制度在吸收借鑒新加坡住房公積金制度運轉的前提下，以上海作為試點，從1991年開始初步健全完善，作為普惠性的保障政策，住房公積金制度涵蓋了國家機關、企業事業單位、私營企業、民辦非企業單位、社會團體以及職工個人繳存等多種方式。公積金本質屬于購買、自建或者翻修房產的儲蓄，在很大程度降低了居民在房產方面的經濟壓力。經過三十多年的發展，國內公積金制度進一步健全，相繼出臺了《關于住房公積金管理若干具體問題的指導意見》《住房公積金管理條例》等政策文件，構建起完善的住房公積金制度模式，并成為住房金融體系的有機組成部分。

2.2 住房公積金制度主要作用

與其他購房政策不同，住房公積金具有互助性、長期性、固定性以及保障性的性質，作為特殊的儲蓄方式，住房公積金由國家劃定企業、職工的繳費標準，按月從職工工資中進行扣除。住房公積金制度的主要定位在于，通過金融手段，加速我國原有福利住房體制的轉變，突出市場要素在住房領域內的調節作用，實現個人利益與社會利益的全面兼顧。住房公積金制度以發放個人低息購房貸款作為主要路徑，引導職工住房觀念的深刻變化，持續強化住房消費能力，降低購房經濟壓力，將購房成本控制在合理的區間范圍內。

3 住房公積金自愿繳存的相關政策要求

3.1 中央關于公積金自愿繳存的政策要求

中央針對于住房公積金的自愿繳存，分別出臺了《關于住房公積金管理若干具體問題的指導意見》《住房公積金管理條例》等政策文件，其中在《關于住房公積金管理若干具體問題的指導意見》中明確提出，部分經濟發達地區，城鎮個體工商戶、自由職業者可以申請繳存住房公積金，其月度繳存標準以工資基數的納稅收入為標準進行計算，初步對住房公積金自愿繳存的標準進行了明確。在《住房公積金管理條例》中規定，對于無雇主的個體工商戶、非全日制從業人員以及其他靈活就業人員，可以由個人繳存住房公積金，并享受住房公積金貸款等相關權益。中央對于住房公積金的相關政策規定，可以看出對于公積金自愿繳存持有支持態度，自愿繳存的政策規定更為清晰、更為具體，對于后續各地區落實公積金自愿繳存提供了政策依據。

3.2 各地關于公積金資源繳存的政策探索

中央出臺《關于住房公積金管理若干具體問題的指導意見》《住房公積金管理條例》等政策文件后，多個地區根據自身的實際情況，相繼出臺了相關政策，對非單位職工繳存公積金的方式進行了更為細致的規定。例如，上海市在2005年制定了《上海市城鎮個體工商戶及其雇用人員、自由職業者繳存、提取和使用住房公積金實施辦法(試行)》(以下簡稱《辦法》)，對于自繳公積金的職工條件進行了細致規定，該《辦法》規定具有上海市戶籍、未滿60周歲的男性公民、未滿55周歲的女性公民，其在上海市領取了營業執照的城鎮個體戶及其雇用人員、自由職業者可以根據自身的實際情況，進行公積金的繳存。南京市在2006年制定了《南京市城鎮個體工商戶及其雇用人員、自由職業者繳存、提取和使用住房公積金管理辦法》，擴大了公積金自繳人員的范疇，打破了繳費人員的戶籍限制，增加了住房公積金的受益范圍。2017年陜西省在公積金制度改革過程中，出臺相關政策，鼓勵、支持非全日制進城務工人員、個體工商戶、農業轉移人口按照自愿的原則，進行住房公積金的繳存，確立了公積金資源繳存的改革方向。2021年1月5日住房和城鄉建設部公布了6個首批靈活就業人員參加住房公積金制度試點城市(深圳、廣州、蘇州、常州、重慶和成都)，相關城市陸續出臺《靈活就業人員參加住房公積金制度試點住房公積金個人住房貸款實施細則》，明確個人也可繳納住房公積金，只要達到申請條件即可申請住房公積金貸款。多地對于公積金自愿繳存的政策探討，為新時期住房公積金管理體制改革工作的深入開展提供了借鑒，指明了改革的方向，對于后續住房公積金管理體制的改革產生了深遠影響。

4 放開自繳公積金的作用與價值

逐步放開自繳住房公積金的限制，不僅可以有效改善民生，降低房產購買壓力，在很大程度上還化解了社會矛盾，實現經濟發展成果全民共享，突出社會主義的制度優勢。

4.1 提升住房公積金制度的公平性

住房公積金制度作為政策性的金融制度，其目的在于，通過制度優勢，持續提升對城鎮居民尤其是中低收入居民的住房保障水平。這種制度要求，使得住房公積金制度表現出明顯的公平性以及互助性。在較長的一段時間內，住房公積金制度的覆蓋范圍較為有限，主要涉及機關企業事業單位職工，制度的公平性屬性體現不充分。近些年來，隨著城市人口規模的擴大，經濟體量的持續增加，居民原有的就業模式發生了深刻變化，例如自由職業者數量持續增加，農業轉移人口擴大，這些勞動力在進入到城市工作后，其由于工作場景、工作性質的限制，在購買商品房時，住房購買能力相對較弱，支付能力有限，對于住房公積金的自我繳存有著較強的主動性。但是就掌握的具體情況，多數地區沒有能夠將自由職業者、農業轉移人口納入住房公積金管理體制內，導致其無法享受到住房公積金制度所帶來的紅利。這種情況如果沒有得到妥善的處理以及解決，勢必限制住房公積金制度保障能力的發揮，阻礙制度公平性、互助性優勢的呈現。只有依托制度的完善，逐步放開公積金自愿繳存的限制，將持續擴大公積金制度受益群體的范圍，實現對城鎮常住人口的全覆蓋，逐步彌補過往公積金管理體系的漏洞，才能切實提升制度的公平性與互助性。

4.2 提升住房公積金制度的普惠性

住房公積金制度通過強制性的費用繳存，突出公積金繳存權利的普惠性，強調將職工納入公積金制度中，但是在制度執行的過程中，忽視了制度效果的普惠性，無形之中限制了住房公積金制度優勢的發揮。具體來看，對于高收入群體，在現行的公積金繳存制度下，公積金繳存額度較高，并且其經濟基礎較強，有著明顯的購房意愿和購買能力，相較于中低收入群體，更容易達到公積金提取、使用的條件。中低收入群體，在公積金“低存低貸”的制度原則下，由于自身工資收入較少，公積金的繳存額度較低，在這種情形下，其獲得公積金的貸款支持額度有限，在實際購房過程中，公積金貸款產生的利息負擔與商業貸款相近，無疑承擔更大的公積金存款利息損失，無法享受到公積金管理制度帶來的紅利，造成了公積金制度普惠性作用無法發揮。依據各地的經驗，在較短的時間內，全面鋪開的外部條件尚不成熟，為保證住房公積金制度效果的普惠性，讓中低收入者更好地享受政策紅利，越來越多的地區嘗試對公積金自愿繳存標準、原則、要求進行調整，同時采取配套舉措，對自愿繳存公積金的提取條件、貸款利率等作出相應的調整。這種政策變化，可以更好地適應自由職業者、非全日制職業者、農業轉移人口的公積金使用需求，強化公積金管理制度的金融服務能力，在很大程度上實現了公積金制度從權利普惠向效果普惠的有效轉變，縮短了高收入群體與中低收入群體之間的差距。

4.3 促進住房租賃市場的健康發展

在中央關于公積金管理制度的相關政策文件中，對于公積金的用途偏向于商品房的購買、維修等，對于臨時性的房屋租賃沒有進行明確的固定。隨著社會形勢的變化，多數地區將公積金的使用范圍進行了延伸，放寬了公積金的提取條件，將房屋租賃納入公積金的使用范疇之中。例如2015年，廣州市土釘，當地公積金連續繳存超過3個月的職工，其本人以及配偶在本市范圍內無產權房，但租賃他人商品房的，可以申請公積金用于支付房屋租賃費用，取得了較好的效果。隨后北京等地區也進行了相應的政策嘗試，公積金管理制度的保障作用得以最大化，公眾不僅可以利用公積金進行商品房的購買，還可以進行房屋租賃費用的支付。這種情況的發生，使得我國住房租賃市場的規模進一步擴大，促進了租賃市場的完善。從掌握的情況來看，多數自由職業者、農業轉移人口對于房屋租賃的需求度較高，通過放寬公積金的提取條件，擴大公積金在房屋租賃市場的使用范圍，無疑可以激發房屋租賃的消費需求，滿足公眾的住房需求，緩解外來人口的住房壓力，同時也強化了城市對于外來人口的吸引力，對于城市的健康發展也產生了深遠影響。

5 住房公積金管理體制改革的策略方法

住房公積金管理制度改革要求相關部門在深入貫徹落實相關政策規章的前提下，結合地區特點，采取針對舉措，有目標、有方向地完成住房公積金管理體制的改革，逐步健全完善住房公積金管理體系，全面發揮制度優勢。

5.1 轉變住房公積金制度的職責定位

從制度設立的初衷來看，住房公積金管理制度的關鍵在于，通過歸集企業、公眾的資金來完成住房的建設開發，商品房市場制度的完善，住房公積金的制度定位發生了深刻變化，其逐步轉變為商品房購買的貸款支持策略。通過強化公眾的商品房購買能力，保證住房支付能力，提升住房保障能力，增強公眾對于房屋購買、房屋租賃的滿足感以及獲得感。基于這種制度創設的目標定位，在整個住房公積金管理體制改革過程中，應當嚴守住房公積金管理制度的社會保障主線，在此基礎上，有序做好住房公積金制度的角色定位，為后續制度改革工作的開展提供方向性引導。為確?，F行住房公積金制度的公平性以及普惠性，充分保證中低收入者的合法權益，以局部政策的調整突出政策的普惠性，將更多的公眾納入政策保障體系之中，讓更多的公眾享受政策紅利。例如，政府可以出臺相應的政策，突出住房公積金管理制度的金融保障屬性，持續增強繳存資金的管控能力，在保證繳存資金安全性的前提下，合理進行收益分配，將“只繳不貸”群體的利息收益損失控制在較低的區間范圍內，為后續開展提供政策支持。

5.2 強化公平和自愿的改革導向

公平和自愿導向下公積金管理體系改革工作的開展，應當逐步取消公積金保障體系的準入門檻，有序擴大公積金管理制度的覆蓋范圍，率先實現權利的普惠性，增加制度紅利的普惠范圍。考慮到不同群體之間的收入差距，真正實現制度的公平化，在改革過程中，可以嘗試建立公積金自愿繳存差異化機制，按照公開透明等系列原則，確立繳存梯度利率，這種處理方式，初步實現了公積金制度紅利的公正分配，確保繳存資金收益的科學處置。公積金自愿繳存環節，應當靈活設置繳存比例和繳存方式，以適應不同公眾的公積金存繳的相關要求，推動公積金管理體系改革工作的有序開展。

5.3 增強住房公積金的使用效率

在住房公積金使用效率的提升過程中，應當有計劃地放寬公積金的提取條件以及使用范圍，尤其是針對中低收入群體，需要做好政策傾斜，相關群體除了可以提取公積金進行房屋購買、租賃之外，還可以利用公積金進行物業費的繳納、供暖費的支付等，通過這種方式，豐富住房公積金的使用場景，最大程度地提升政策優惠。在購房過程中，可以進一步探討個人住房貼息業務，通過這種政策層面的調整，使得中低收入家庭在進行房屋貸款時，可以獲得更多的政策支持。

6 結論

新時期，住房公積金制度改革應當突出金融能力，以更好地服務于不同的社會群體，滿足多元場景下的住房公積金使用需求。在制度改革過程中，應當堅持“多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”作為改革目標，重新定位住房公積金制度的社會角色，以平等、資源作為導向，采取漸進式的改革方式，逐步擴大住房公積金的覆蓋范圍，創新公積金的提取方式，最大程度地釋放制度優勢，為大眾購房提供金融支持。