科技創(chuàng)新政策體系框架研究

賈曉峰，胡志民

（1.中國科學(xué)技術(shù)信息研究所，北京 100038；2.北京協(xié)和醫(yī)學(xué)院衛(wèi)生健康管理政策學(xué)院，北京 100730）

創(chuàng)新驅(qū)動是國家命運所系。黨的十八大提出并實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略以來，科技創(chuàng)新成為國家發(fā)展的核心支撐力量。2021 年《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠景目標(biāo)綱要》提出全面堅持創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，將科技自立自強作為國家發(fā)展的核心支撐。2021 年12 月中央經(jīng)濟工作會議部署了包括科技政策在內(nèi)的七大政策（宏觀政策、微觀政策、結(jié)構(gòu)政策、科技政策、改革開放政策、區(qū)域政策、社會政策），并強調(diào)科技政策要扎實落實?？萍紕?chuàng)新已成為國家宏觀層面和各行業(yè)、領(lǐng)域發(fā)展的主要政策著力點。隨著全球主要國家高度重視創(chuàng)新發(fā)展并持續(xù)頒布出臺系列相關(guān)政策，科技創(chuàng)新政策（science &technology &innovation policy,STI 政策）逐漸成為常見的、重點部署的公共政策類型。當(dāng)前，STI 政策在研究、制定和交流中面臨一些問題：（1）雖然STI 政策逐漸成為一門獨立的政策部類，但尚未形成共識性的政策體系框架，不同部門對其理解有所偏差；（2）各國STI 政策具有本國政治特色和科技管理體制特色，在國際交流時缺乏可用于對比分析的、共識性的政策體系框架；（3）隨著越來越多的STI 政策出臺，政策制定者的關(guān)注點將逐漸從制定出臺向政策評估、優(yōu)化等方面轉(zhuǎn)移，而政策評估、優(yōu)化亟需明晰、通識的STI 政策體系框架［1］。因此在公共政策的宏觀框架下，探討STI 政策體系范疇并提出STI 政策體系框架，對于政策的制定、優(yōu)化和交流具有重要的理論意義。本研究圍繞STI 政策體系，探索兩方面問題：（1）STI 政策范疇的邊界及其與其他經(jīng)濟、社會政策的關(guān)系；（2）提出一套可用于政策分析的STI 政策體系框架，為政策的制定、交流、評估、分析、優(yōu)化提供理論支撐。

1 科技創(chuàng)新（STI）政策體系逐漸形成

在公共政策部類中，科技創(chuàng)新有其獨特的運行規(guī)律，自20 世紀(jì)50 年代以來，科技創(chuàng)新管理和規(guī)制逐漸成為獨立的公共管理部類；我國設(shè)置了單獨的科技管理政府部門推動科技創(chuàng)新發(fā)展，在STI 政策的制定和實施上保持了較好的延續(xù)性［2］。學(xué)界認(rèn)為現(xiàn)代科技政策和公共科技管理始于美國Vannevar Bush［3］1945 年的Science: the Endless Frontier報告，之后美國政府通過設(shè)立國家科技基金計劃、建立科技決策體系、頒布法律法案形成了現(xiàn)代科技管理體制架構(gòu)。此后，全球STI政策相繼出現(xiàn)，并逐漸圍繞“研發(fā)鏈”“技術(shù)經(jīng)濟系統(tǒng)”等創(chuàng)新組織范式呈體系化發(fā)展，政策目標(biāo)也從單一經(jīng)濟績效目標(biāo)向包容性創(chuàng)新的社會目標(biāo)拓展。在此過程中，全球主要國家對科技創(chuàng)新的認(rèn)識經(jīng)歷了從“科學(xué)（science）”到“科技（science and technology）”再到“科技創(chuàng)新（science,technology and innovation）”的過程；該過程體現(xiàn)了對科技發(fā)展認(rèn)識的演進，同時也體現(xiàn)了不同階段STI政策與管理的重點，即STI 政策從最初推動對科技規(guī)律的發(fā)現(xiàn)、促進科技發(fā)展到科技對經(jīng)濟、社會發(fā)展的驅(qū)動作用，并逐漸成為獨立的公共管理部類。

自20 世紀(jì)50 年代以來，主要國家陸續(xù)出現(xiàn)了科學(xué)政策、技術(shù)政策和創(chuàng)新政策，并以此規(guī)范、推進研發(fā)和創(chuàng)新活動；雖然從學(xué)術(shù)層面看，科學(xué)政策、技術(shù)政策、創(chuàng)新政策有著較為明確的概念和內(nèi)涵邊界［4］，但隨著政策實踐中對于三方面政策使用的持續(xù)融合，三者之間的界限也較為模糊，目前更傾向于用科技創(chuàng)新（STI）政策來表示這一類公共政策。當(dāng)前，我國STI 政策已經(jīng)成為國家宏觀、各行業(yè)、領(lǐng)域發(fā)展的重要著力點，并持續(xù)推動了STI 政策體系的豐富和發(fā)展，形成了覆蓋科技研發(fā)、成果轉(zhuǎn)化、技術(shù)經(jīng)濟、新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等科技創(chuàng)新各環(huán)節(jié)的政策體系。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2010 年我國STI 政策達到4 700 篇［5-6］，預(yù)計目前可達到6 000 多篇。雖然STI 政策逐漸成為一個獨立的政策單元，其邊界和內(nèi)涵也在不斷地清晰，然而圍繞我國STI 政策體系邊界和框架的相關(guān)研究仍處于起步階段，尚未提出明確的STI 政策體系框架，也遠未形成共識。

STI 政策內(nèi)涵可以從兩個層面探討，一方面是具有公共政策的一般性內(nèi)涵，即由執(zhí)政黨、政府、相關(guān)組織制定［7］，其范疇從法律、法規(guī)，逐漸泛化為用于服務(wù)社會政治、經(jīng)濟、文化目標(biāo)而制定的一系列具有直接約束力的行為規(guī)范、行動準(zhǔn)則和活動策略，其政治屬性是對全社會價值權(quán)威的分配；二是具有科技創(chuàng)新特征性內(nèi)涵，STI 政策是用于引導(dǎo)、激勵、支持創(chuàng)新活動及其成果應(yīng)用的行動準(zhǔn)則和措施［8］，是通過促進科技與創(chuàng)新活動，支撐經(jīng)濟社會發(fā)展的一類公共政策。

本研究細致考察了創(chuàng)新系統(tǒng)、創(chuàng)新過程以及創(chuàng)新產(chǎn)出等方面，探索提出STI 政策體系的范疇（如圖1 所示）。

圖1 科技創(chuàng)新（STI）政策體系范疇

STI 政策總體處于創(chuàng)新系統(tǒng)范疇中。創(chuàng)新系統(tǒng)（innovation system）是描述創(chuàng)新組織形式和創(chuàng)新過程的理論模型，是創(chuàng)新主體通過要素流動鏈接形成系統(tǒng)結(jié)構(gòu)［9］。一般認(rèn)為創(chuàng)新系統(tǒng)包括知識、技術(shù)本身創(chuàng)新的研發(fā)系統(tǒng)，以及將科技作為生產(chǎn)要素并與生產(chǎn)條件融合產(chǎn)生經(jīng)濟績效的技術(shù)經(jīng)濟系統(tǒng)?？傮w看，STI 政策是凝聚在創(chuàng)新系統(tǒng)中，對于創(chuàng)新主體、活動、要素、環(huán)境、價值進行規(guī)制和調(diào)節(jié)的系列政策；隨著創(chuàng)新系統(tǒng)逐漸演化成為國家創(chuàng)新系統(tǒng)、區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)、產(chǎn)業(yè)/行業(yè)創(chuàng)新系統(tǒng)，STI 政策也逐漸演變?yōu)閲?、區(qū)域、行業(yè)/產(chǎn)業(yè)層面的STI 系列政策。

STI 政策整體驅(qū)動了科技研發(fā)和技術(shù)經(jīng)濟的發(fā)展。圍繞科學(xué)、技術(shù)的研發(fā)系統(tǒng)和圍繞生產(chǎn)要素、生產(chǎn)條件的技術(shù)經(jīng)濟系統(tǒng)整體支撐了創(chuàng)新系統(tǒng)的績效與產(chǎn)出［10］。其中研發(fā)系統(tǒng)的科技成果是技術(shù)經(jīng)濟系統(tǒng)的核心生產(chǎn)要素，同時也成為研發(fā)系統(tǒng)和技術(shù)經(jīng)濟系統(tǒng)的重要鏈接點。用于規(guī)制或調(diào)節(jié)研發(fā)系統(tǒng)、技術(shù)經(jīng)濟系統(tǒng)的各項政策，如分配研發(fā)投入、規(guī)制研發(fā)主體、配置生產(chǎn)要素、優(yōu)化研發(fā)和生產(chǎn)條件的各項政策，構(gòu)成了STI 政策體系的主體內(nèi)容。

STI 政策調(diào)節(jié)了創(chuàng)新系統(tǒng)與經(jīng)濟、社會間的關(guān)系。創(chuàng)新系統(tǒng)的產(chǎn)出推動了經(jīng)濟社會的發(fā)展，同時經(jīng)濟和社會環(huán)境也反向影響創(chuàng)新系統(tǒng)。創(chuàng)新系統(tǒng)的創(chuàng)新活動直接產(chǎn)生了經(jīng)濟績效和社會效應(yīng)。經(jīng)濟績效是創(chuàng)新系統(tǒng)最為主要和直接的產(chǎn)出，其主要體現(xiàn)在生產(chǎn)效率、產(chǎn)業(yè)競爭力和經(jīng)濟績效的提升；社會效應(yīng)主要體現(xiàn)在公平、健康、美好、綠色、可持續(xù)的社會福祉。另一方面，經(jīng)濟和社會環(huán)境同樣反饋影響創(chuàng)新系統(tǒng)的創(chuàng)新績效。因而，STI 政策同時調(diào)節(jié)創(chuàng)新系統(tǒng)對于經(jīng)濟和社會的影響，其主要作用是促進正向的作用，限制負面影響，如通過STI 政策調(diào)節(jié)社會的不公平、貧富分化等社會問題。當(dāng)前全球STI 政策重心正在從聚焦經(jīng)濟績效（經(jīng)濟效益）向包容性創(chuàng)新、可持續(xù)發(fā)展（社會效應(yīng)）的方面轉(zhuǎn)移。

2 科技創(chuàng)新（STI）政策體系框架

隨著STI 政策逐漸集聚成為較為明確的政策體系，形成共識性的政策體系框架可為政策制定、分析、評價、交流提供方法工具。總體看，當(dāng)前STI 政策體系框架的研究仍處于起步階段，引起了研究者和政策實踐者的重視，相關(guān)學(xué)者進行了不同視角的探討和研究，但未能滿足各方需求，更未形成共識，進一步的研究仍需開展。

2.1 科技部STI 政策體系框架

賀德方等［11-12］提出了我國宏觀科技管理部門視角的STI 政策體系框架，該框架分為要素政策、主體政策、完善機制政策、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策、區(qū)域政策、創(chuàng)新環(huán)境政策、開放創(chuàng)新政策和系統(tǒng)反饋政策8 個維度；該框架可將科技部所部署的相關(guān)政策進行梳理和分類，且該框架也可與科技部內(nèi)設(shè)司局部門實現(xiàn)較好地對應(yīng)。基于該STI 政策體系框架，一方面可用于政策分析的查漏補缺，為未來科技政策的制定提供方向；另一方面該體系框架從理論層面闡述了科技部政策部署的邏輯，推進了我國STI 政策體系框架的形成、討論和共識，也極大程度地推動了政策的扎實落地。

總體看，第一，該STI 政策體系框架主要用于科技部部署的相關(guān)政策分析，而宏觀STI 政策體系包括執(zhí)政黨組織、立法、行政機關(guān)等主體所頒布的所有相關(guān)政策，因而該框架不能較好適用于宏觀STI政策體系；第二，該政策體系框架較多地基于科技部內(nèi)設(shè)部門分工，而用于跨部門、跨國別交流需要更為通識的政策體系框架；第三，該STI 政策體系框架相對單一，如未能對政策類型進行分類，而將法律/法規(guī)/規(guī)章、規(guī)劃、綱要、計劃、措施、辦法、意見等不同類型政策分類對于政策分析評估具有重要意義［13］。隨著科技創(chuàng)新成為全球主要國家和各行業(yè)、領(lǐng)域的主要政策著力點，STI 政策所涉及的國別、部門更為廣泛，且STI 政策涵蓋法律/法規(guī)/戰(zhàn)略/綱要/方案/意見（Law/Act/Regulation/Program/Project/Plan/Initiative）等多樣化的載體，因而仍需進一步探討構(gòu)建多視角、通識性的STI 政策體系框架，以滿足決策者和政策研究者的多方面需要。

2.2 基于創(chuàng)新過程的STI 政策體系框架

由于STI 政策總體是圍繞科技創(chuàng)新的組織與活動部署的，因而基于創(chuàng)新系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和創(chuàng)新過程環(huán)節(jié)的政策體系框架是最為直接的分析者視角的政策框架。劉立［14］提出的科學(xué)使命型、技術(shù)使命型、科學(xué)擴散型、技術(shù)擴散型的四分類科技政策框架，其中將STI 政策分為科學(xué)政策和技術(shù)政策，體現(xiàn)了創(chuàng)新過程的分類思想?？到莸龋?］、袁永等［15］提出了基于創(chuàng)新過程的STI政策體系框架，包括“創(chuàng)新資源—研究開發(fā)—成果轉(zhuǎn)化—應(yīng)用擴散—市場化”5個維度；這類框架基于技術(shù)經(jīng)濟視角，重點圍繞技術(shù)產(chǎn)業(yè)化和市場化的發(fā)展路徑構(gòu)建了政策框架。

基于創(chuàng)新過程的STI 政策體系框架可以較好的支撐創(chuàng)新過程的分析、服務(wù)創(chuàng)新管理，是政策分析者視角的體系框架。然而隨著創(chuàng)新范式的演進和發(fā)展，STI 政策框架逐漸從鏈?zhǔn)絼?chuàng)新向創(chuàng)新系統(tǒng)、創(chuàng)新生態(tài)等新的創(chuàng)新模式轉(zhuǎn)變［16］；另一方面，圍繞技術(shù)經(jīng)濟鏈?zhǔn)絼?chuàng)新的政策框架在科技研發(fā)和社會效應(yīng)兩環(huán)節(jié)均有缺失，成為通識的STI 政策體系框架仍需進一步發(fā)展完善。

2.3 圍繞創(chuàng)新主體的STI 政策體系框架

從公共政策視角看，創(chuàng)新主體是STI 政策的實施主體，因而圍繞創(chuàng)新主體的STI 政策框架可較為直接地分析創(chuàng)新活動的實施。較為典型的是OECD在2014 年發(fā)布的Science,Technology and Industry Outlook2014，該報告提出了圍繞政府、高校/公共研發(fā)機構(gòu)、商業(yè)部門三方面主體的STI 政策框架，并從政府創(chuàng)新治理、高校/公共研發(fā)機構(gòu)創(chuàng)新和企業(yè)創(chuàng)新三方面分析、對比、評價了不同國家的創(chuàng)新活動和創(chuàng)新政策［17］。一方面OECD 提出的圍繞創(chuàng)新主體的政策分析框架較好地用于不同國家STI 政策的解析和對比，解決了跨國別政策交流、對比、研究的問題；另一方面該STI 政策框架體現(xiàn)了系統(tǒng)創(chuàng)新的范式，在不同創(chuàng)新主體政策分析中，從系統(tǒng)論的輸入端（科學(xué)發(fā)現(xiàn)、技能、技術(shù)、創(chuàng)新）、輸出端（經(jīng)濟、環(huán)境和社會）和環(huán)境端（宏觀經(jīng)濟、國際競爭、知識產(chǎn)權(quán)、全球化、市場）分析，相比較鏈?zhǔn)絼?chuàng)新的邏輯框架有了較大的進步。

總體看，該框架仍屬于較為粗線條的邏輯框架，可較好用于宏觀層面國別間分析，但用于更加精細的政策交流、評價、研究中仍顯不足，且不同研究者在使用時可能存在較大的偏差，仍需發(fā)展多維度的政策體系框架。

2.4 綜合型多維STI 政策體系框架

上述單一維度的政策體系框架不能適用于多方政策研究者和實踐者，通識性的框架應(yīng)是綜合型、多維度的。較為典型如趙筱媛等［18］提出了基于政策工具視角的四維公共科技政策分析框架，包括：（1）基本政策維度，“供給/需求/環(huán)境”；（2）科技活動類型，“基礎(chǔ)研究/研究開發(fā)/產(chǎn)業(yè)化”；（3）科技活動領(lǐng)域，“第一/第二/第三產(chǎn)業(yè)”；（4）政策工具結(jié)構(gòu)層級，“戰(zhàn)略層/綜合層/基本層”。其中，前三個維度可以構(gòu)成一個空間定位結(jié)構(gòu)，第四個維度將具體的政策工具分為基礎(chǔ)層、政策工具的組合（綜合層）、宏觀的戰(zhàn)略規(guī)劃（戰(zhàn)略層）?；谡吖ぞ咭暯堑腟TI政策分析框架為政策解構(gòu)、分析提供方法論支撐，該框架或基于該框架的變構(gòu)體已經(jīng)較多地用于政策解構(gòu)與量化分析等研究［19］，如董石桃等［20］的區(qū)塊鏈政策文本分析、黃萃等［21］的稅收優(yōu)惠政策文本分析。該框架各維度的邏輯設(shè)計總體圍繞產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟鏈和科技鏈部署多樣化的政策工具類型，體現(xiàn)了鏈?zhǔn)絼?chuàng)新的政策框架，適用于技術(shù)經(jīng)濟相關(guān)政策的解構(gòu)與分析，但由于鏈?zhǔn)絼?chuàng)新范式已經(jīng)向創(chuàng)新系統(tǒng)范式轉(zhuǎn)化，STI 政策體系框架也應(yīng)進一步修改設(shè)計。

總體看，通識性政策框架應(yīng)采用多維度設(shè)計，但各維度的分類應(yīng)根據(jù)需求進行調(diào)整和個性化設(shè)計，如黃新平等［22］用于科技金融政策分析的二維框架是政策工具分類（供給/需求/環(huán)境）和作用場域分類（種子期/初創(chuàng)期/成長期/成熟期）。政策工具類型作為分類維度可較好用于政策分析，在政策文本的解構(gòu)和量化研究中有著較為廣泛的應(yīng)用。政策分析者視角的政策框架各維度主要根據(jù)政策分析者需求和創(chuàng)新范式進行設(shè)定，如趙筱媛等［18］提出的圍繞產(chǎn)業(yè)鏈和科技鏈的分類充分體現(xiàn)了納入分析政策范圍相對集中和鏈?zhǔn)絼?chuàng)新的特點，但構(gòu)建通識性的宏觀STI 政策體系框架應(yīng)適用于大范圍的STI 政策，并體現(xiàn)政策目標(biāo)導(dǎo)向和邏輯框架的轉(zhuǎn)變，即從鏈?zhǔn)絼?chuàng)新向系統(tǒng)創(chuàng)新、包容性創(chuàng)新的轉(zhuǎn)變。

2.5 STI 政策框架的動態(tài)演進

隨著創(chuàng)新組織和創(chuàng)新范式的發(fā)展，STI 政策導(dǎo)向和政策著力點隨之發(fā)生變化，對應(yīng)在政策框架上應(yīng)進行相應(yīng)的方向性調(diào)整。英國蘇塞克斯大學(xué)科學(xué)政策研究中心（Science Policy Research Unit）前主任Johan Schot 等［23］從歷史視角闡述了3 個STI 政策框架：框架一，源于20 世紀(jì)50 年代的線性增長型創(chuàng)新。自Vannevar Bush 的Science: the Endless Frontier報告提出后，政府利用科學(xué)技術(shù)促進經(jīng)濟繁榮的發(fā)展理念逐漸形成，基于科學(xué)的工業(yè)、提升要素生產(chǎn)率等現(xiàn)代經(jīng)濟增長模式逐漸形成，發(fā)展目標(biāo)是培育面向大規(guī)模生產(chǎn)和消費的社會技術(shù)體系；相關(guān)STI 政策重點是促進政府對科學(xué)研發(fā)投入、促進技術(shù)創(chuàng)新，支撐經(jīng)濟持續(xù)性增長，較多體現(xiàn)了從研發(fā)投入到經(jīng)濟增長的線性模式?？蚣芏?，源于20 世紀(jì)80 年代的國家創(chuàng)新系統(tǒng)。20 世紀(jì)80 年代后，全球經(jīng)濟競爭加劇，通過建立國家創(chuàng)新系統(tǒng)促進知識的創(chuàng)造和商業(yè)化發(fā)展實現(xiàn)企業(yè)競爭力的提升，成為主要的創(chuàng)新管理組織形式，該框架下STI 政策著力點是構(gòu)建創(chuàng)新簇和網(wǎng)絡(luò)、促進主體間知識學(xué)習(xí)與傳遞、激活企業(yè)家精神、建設(shè)技術(shù)極/科學(xué)中心/區(qū)域創(chuàng)新等方面。從框架一到框架二體現(xiàn)了線性創(chuàng)新向交互、網(wǎng)絡(luò)式創(chuàng)新的轉(zhuǎn)變?？蚣苋?，近10 年圍繞可持續(xù)發(fā)展的變革性創(chuàng)新［24］。由于上述兩個框架均無法解決發(fā)展的不公平和可持續(xù)發(fā)展的問題，因此呼吁更具包容性的創(chuàng)新政策，該框架下STI政策旨在消滅貧窮、減少不公平、應(yīng)對全球氣候變化，促進形成包容性、可持續(xù)性的生產(chǎn)和消費系統(tǒng)。Johan Schot 等［23］提出的歷史維度的3 個STI 政策框架的意義在于指出了STI 政策的目標(biāo)導(dǎo)向和邏輯框架，即從鏈?zhǔn)絼?chuàng)新、創(chuàng)新系統(tǒng)向包容性創(chuàng)新發(fā)展，但未提出STI 政策框架的具體結(jié)構(gòu)。

總體看，STI 政策體系框架是政策研究和實踐者都高度關(guān)注的問題，但仍處于初期研究探討階段，尚未提出較為明確、共識性的框架結(jié)構(gòu)，相關(guān)研究仍需進一步開展。從政策制定者視角，亟需構(gòu)建更為通識性的STI 政策框架，以更好用于部門間交流和協(xié)同；從政策分析者視角，STI 政策框架應(yīng)較好地用于政策傳遞、演進、評估、優(yōu)化等方面的研究；清晰的政策框架應(yīng)較為明確的反映STI 政策目標(biāo)導(dǎo)向，以及STI政策與其他經(jīng)濟社會政策的邊界與關(guān)聯(lián)；最后，需要一個多維度、綜合性的STI 政策體系框架，可同時適用于政策制定、政策實施、政策研究等多方面應(yīng)用需求。

3 四視角的科技創(chuàng)新（STI）政策體系框架

當(dāng)前圍繞STI 政策體系框架的相關(guān)研究均旨在探索構(gòu)建一個被更為廣泛的，使用者接受、更簡潔、通識性更強的政策體系框架［11］。本研究從STI 政策體系框架的需求方視角，探討從政策分析視角、政策制定視角、政策執(zhí)行視角、政策目標(biāo)視角構(gòu)建四維度的STI 政策體系框架（如圖2 所示）。

圖2 科技創(chuàng)新（STI）政策體系框架

3.1 政策分析視角——政策類型

政策分析者是STI 政策框架最主要的關(guān)注者，從政策分析視角看，政策類型是首要的分析維度。考察國內(nèi)外STI相關(guān)政策，政策類型可分為三個層級，第一層級是強制性的法律、法規(guī)和部門規(guī)章，第二層級是宏觀部署的規(guī)劃、綱要、計劃等相關(guān)戰(zhàn)略，第三層級是落實實施的措施、辦法、意見等方案。

（1）強制性政策。歐美國家和地區(qū)由于特有的國家政治體系，其政策部署更多地是以法律、法案和法令的形式，如美國United States Innovation and Competition Act of 2021、21st Century Cures Act、National Quantum Initiative Act等。我國科技立法也取得了長足的進展，較為典型的如《專利法》（1985年頒布、2020 年第四次修訂）《技術(shù)合同法》（1987年）《科學(xué)技術(shù)進步法》（1993 年頒布、2021 年第二次修訂，科技基本法）、《促進科技成果轉(zhuǎn)化法》（1996 年頒布、2015 年修訂）、《科普法》（2002 年）、《生物安全法》（2020 年）；國務(wù)院行政法規(guī)如《國家科技獎勵條例》《生物技術(shù)研發(fā)安全管理條例》《計算機軟件保護條例》《集成電路布圖設(shè)計保護條例》等系列行政法規(guī)。

（2）宏觀戰(zhàn)略是以戰(zhàn)略、綱要、規(guī)劃、計劃為載體，進行方向指導(dǎo)、宏觀部署、資源配置等相關(guān)的政策。較為典型的如《美國創(chuàng)新戰(zhàn)略》《日本科技創(chuàng)新綜合戰(zhàn)略》《日本綜合創(chuàng)新戰(zhàn)略2019》《歐洲2020》《地平線歐洲》《德國高技術(shù)戰(zhàn)略》《英國促進增長的創(chuàng)新與研究戰(zhàn)略》《俄羅斯至2020 年創(chuàng)新戰(zhàn)略》《俄羅斯聯(lián)邦科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略》等。我國在科技創(chuàng)新戰(zhàn)略方面有較為全面的部署，如《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱（2006—2020 年）》《“十三五”國家科技創(chuàng)新規(guī)劃》《國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》《“十三五”衛(wèi)生與健康科技創(chuàng)新專項規(guī)劃》《“十三五”生物技術(shù)創(chuàng)新專項規(guī)劃》《“十三五”生物安全創(chuàng)新專項規(guī)劃》等。

（3）落地實施政策是在宏觀戰(zhàn)略的部署下，推動政策意圖實施的各類政策，包括措施、辦法、意見、規(guī)定、方案等。如科技部圍繞科研機構(gòu)改革、科技計劃管理、科技經(jīng)費與財務(wù)管理、科研基地等部署了《關(guān)于深化項目評審、人才評價、機構(gòu)評估改革的意見》《關(guān)于進一步加強科研誠信建設(shè)的若干意見》《國家科技重大專項（民口）管理規(guī)定》《國家重點研發(fā)計劃管理暫行辦法》《關(guān)于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革的方案》《關(guān)于深化項目評審、人才評價、機構(gòu)評估改革的意見》等系列落地實施政策。

3.2 政策制定視角——政策工具

政策工具是處于政策決策和制定者視角，為達到某方面政策目標(biāo)所采取的手段，該視角下的政策是工具的載體，而政策的工具性研究集中在將政策意圖轉(zhuǎn)變?yōu)榭刹僮鞯倪^程上去［25］。從宏觀公共政策角度看，STI 政策是政策制定者為推動科技創(chuàng)新而對社會公共資源進行的分配［26］，是落實政策制定者的政策意圖的手段方法，相關(guān)政策是達到施政目的的某方面工具。

政策工具有若干分類方法，如較為常用的供給/需求/環(huán)境分類［27］,此外還包括管制類/激勵類/信息傳遞類［28］、規(guī)制性/非規(guī)制性/開支性/非開支性等多種類型［29］。政策工具維度的STI 政策分類可為政策的制定、評價、優(yōu)化、計算等方面提供方法性的支撐［30］。由于供給/需求/環(huán)境已經(jīng)作為框架模型較多地用于STI 相關(guān)政策分析，因而本研究的政策工具維度也采用較為通識性的供給面/需求面/環(huán)境面三分類框架。供給面政策是指創(chuàng)新要素的供給，包括人力資源、投資、平臺/基地、設(shè)施等相關(guān)政策；需求面政策是指經(jīng)濟需求和社會需求的拉動，主要包括消費端的采購、消費刺激/管制、社會福祉需求拉動等方面政策；環(huán)境面政策是指研發(fā)環(huán)境和技術(shù)創(chuàng)新環(huán)境，主要包括科研價值觀（科學(xué)家精神、企業(yè)家精神）、道德、文化、知識產(chǎn)權(quán)等方面的政策。

3.3 政策執(zhí)行視角——創(chuàng)新主體

創(chuàng)新主體是STI 政策的執(zhí)行主體［31］，從創(chuàng)新主體維度分類可為了解創(chuàng)新過程、開展創(chuàng)新管理提供最為直接的分析視角。OECD 在2014 年Science,Technology and Industry Outlook報告中分析、評價、對比OECD 成員國間STI 政策中采用的分析框架就是基于政策執(zhí)行者的創(chuàng)新主體視角，分別研究了政府、高校和公共研究機構(gòu)、研究院所、企業(yè)等在創(chuàng)新活動中所執(zhí)行、實施的相關(guān)政策部署。

基于創(chuàng)新主體的政策分析是政策評價、創(chuàng)新管理的重要方面，因而本研究從政策執(zhí)行視角提出創(chuàng)新主體的分類維度。該分析維度將創(chuàng)新主體主要分為政府、公共研究機構(gòu)（高校和科研院所）、企業(yè)、科技服務(wù)機構(gòu)等方面。HJDH 政府部門作為創(chuàng)新主體GWDH 主要是制定實施戰(zhàn)略引導(dǎo)、資源配置、創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境建設(shè)等方面政策；高校主要落實執(zhí)行基礎(chǔ)研究、人才培養(yǎng)等方面的政策；科研院所主要聚焦實施技術(shù)研發(fā)、技術(shù)擴散與轉(zhuǎn)化等方面政策；企業(yè)主要實施技術(shù)創(chuàng)新、新技術(shù)產(chǎn)品及商業(yè)化、產(chǎn)業(yè)與技術(shù)競爭等方面政策；科技服務(wù)主體主要落實提升研發(fā)效率和成果轉(zhuǎn)化效率等方面政策。

3.4 政策目標(biāo)視角——經(jīng)濟、社會雙目標(biāo)

政策目標(biāo)分析維度可以較好地將STI 政策體系與經(jīng)濟、社會政策進行銜接、融合。政策目標(biāo)視角將STI 政策分為經(jīng)濟導(dǎo)向、社會導(dǎo)向兩類自20 世紀(jì)50年代起，全球主要的STI 政策均主要圍繞經(jīng)濟績效、生產(chǎn)效率、消費、商業(yè)/市場競爭力開展部署：近10年以來隨著綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展、公平發(fā)展、包容發(fā)展理念的提出和牽引，STI 政策制定、分析未來進一步向可持續(xù)、包容性發(fā)展的社會目標(biāo)有所側(cè)重。

4 結(jié)論

STI 政策逐漸成為我國宏觀發(fā)展及各行業(yè)、部門貫徹落實創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的主要政策類型，同時也是全球主要國家高度關(guān)注和重點部署的政策類型。研究構(gòu)建符合政策研究、實踐等多主體的STI 政策體系框架可以為政策的制定、交流、評價、優(yōu)化提供重要的方法支撐。本研究在考察公共政策、創(chuàng)新系統(tǒng)和STI 政策各相關(guān)主體的基礎(chǔ)上，初步提出STI政策體系的范疇和邊界，并探討提出基于政策分析、政策制定、政策執(zhí)行、政策目標(biāo)四視角的STI 政策體系框架結(jié)構(gòu)，該框架圍繞政策相關(guān)主體的需求，可為未來STI 政策的體系化發(fā)展提供理論參考。