北京市人口老齡化現(xiàn)狀、影響及對策建議

包路芳 龍昊廷

人口老齡化是涉及國家政治穩(wěn)定和社會長治久安的大事，必須未雨綢繆，認真規(guī)劃，在加強頂層設(shè)計的基礎(chǔ)上完善政策制度。目前，應(yīng)對人口老齡化的學術(shù)研究和政策規(guī)劃迫在眉睫，刻不容緩。站在國家經(jīng)濟社會發(fā)展全局高度，結(jié)合北京實際情況，科學統(tǒng)籌北京人口老齡化發(fā)展態(tài)勢，及時調(diào)整城市的社會經(jīng)濟政策，適應(yīng)人口年齡結(jié)構(gòu)的變化，變挑戰(zhàn)為發(fā)展機遇。這既是提升北京市老年人口生活質(zhì)量的重要途徑，也是促進北京市經(jīng)濟社會和諧發(fā)展的必經(jīng)之路。

一、北京市人口老齡化現(xiàn)狀

北京市作為首善之都，其人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與社會變化都處于全國領(lǐng)先地位。北京市人口老齡化對北京市社會經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生基礎(chǔ)性、全局性、復雜性和長期性的影響。微觀來看，北京市城市化程度高，計劃生育政策落實較好，獨生子女數(shù)量較多，父母進入晚年后，家庭代際撫養(yǎng)比將會快速提升。宏觀來看，北京人口老齡化帶來了沉重的社會負擔，社會養(yǎng)老費用的支出將逐漸攀升，影響北京市經(jīng)濟生產(chǎn)效益，加重社會經(jīng)濟負擔。

(一)老年人口數(shù)量持續(xù)增長

根據(jù)“七普”數(shù)據(jù)顯示，北京市老年人口占常住總?cè)丝诒壤?2.9%，常住老年人口中60歲及以上人口的絕對數(shù)量達721.1萬人。與2011年相比，2021年常住老年人口總數(shù)增加了270.9萬人，60歲以上的老年人口絕對數(shù)量增加161.4萬人，占常住人口比重上升了6.3%；65歲以上的老年人口絕對數(shù)量增加109.5萬人，占常住人口比重上升了4.3%，具體參見圖1。根據(jù)數(shù)據(jù)對比顯示，北京市人口老齡化比例呈上升趨勢，人口老齡化程度進一步加深。

圖1 北京市2011年與2021年常住老年人口對比情況(1)數(shù)據(jù)來源：根據(jù)2011年《北京統(tǒng)計年鑒》與2021年北京市第七次人口普查數(shù)據(jù)計算得出。

(二)人口老齡化程度區(qū)域差異大

北京市人口老齡化區(qū)域差異明顯，在分布上呈現(xiàn)“內(nèi)高外低”的特征。2019年，全市16個區(qū)縣的老年人口在中心城區(qū)的基數(shù)相對較大，占比較高。其中，朝陽、海淀、豐臺三區(qū)位列前三，是65歲及以上老年人口分布較為集中的城區(qū)，分別是42.0萬人、39.4萬人、23.7萬人。常住老年人口分布中，位列前三名的分別是東城區(qū)、西城區(qū)、平谷區(qū)，65歲及以上老年人口分別占常住老年人口的17.00%、16.97%、14.29%。

(三)人口老齡化形勢嚴峻

1.即將步入中度老齡社會

國際通行的老齡化社會標準是以60歲和65歲兩個節(jié)點作為標記(前者為10%，后者為7%)，一旦前者比例達到20%，就標志著進入中度老齡化社會。按照這個標準，北京于1990年已經(jīng)進入老齡化社會(比例7.04%)。而根據(jù)最新的數(shù)據(jù)統(tǒng)計估算，北京市60歲以上常住人口在2015年與2019年分別為340.5萬人與371.3萬人，增加了30.8萬人，占總?cè)丝诘谋壤?015年的15.7%提高到17.2%。具體如圖2所示。

圖2 2011—2019 年北京市常住老年人口人數(shù)與比重趨勢(2)數(shù)據(jù)來源：《北京統(tǒng)計年鑒》(2011—2019)與《2020 年北京市年度人口與就業(yè)統(tǒng)計》計算得出。

照此推算，預(yù)計到2022年，北京將進入中度老齡化社會。盡管北京市人口一直處于持續(xù)增長的趨勢，且外來人口的增加在一定程度上緩解了人口老齡化的進程，但進入“十四五”時期，隨著上世紀60年代“嬰兒潮”時期出生的人口步入老年，北京市老年人口的數(shù)量上升加速。與此同時，隨著非首都功能疏解帶來的人口總量控制、外來就業(yè)年齡人口流入減緩等方面的因素疊加，北京市人口老齡化的壓力將顯著加大。

2.養(yǎng)老壓力逐步增大

近年來，北京市社會養(yǎng)老負擔加重，老年撫養(yǎng)比逐漸提高，社會支持壓力逐漸增大。從戶籍人口看，按勞動年齡人口(15—59歲)撫養(yǎng)老年人口(60歲及以上)的撫養(yǎng)比計算，2019年，北京戶籍人口總撫養(yǎng)系數(shù)達到68%，老年撫養(yǎng)系數(shù)達到44.3%，與2018年、2017年、2016年相比，分別上升2.1%、4.6%、6.2%，相較于2015年，甚至上升8.6%，總體增幅大，增速快。另外，按照勞動年齡人口(15—64歲)撫養(yǎng)老年人口(65歲及以上)計算，2019年，北京戶籍人口總撫養(yǎng)系數(shù)達到47.5%，老年撫養(yǎng)系數(shù)達到26.8%，與2018年、2017年、2016年相比，分別上升2%、3.6%、4.3%，相較于2015年，高達5.4%，增幅同樣較大。[1]詳見表1。

表1 2015—2019年北京市戶籍人口撫養(yǎng)系數(shù)比較(3)數(shù)據(jù)來源：《北京市老齡事業(yè)發(fā)展報告(2019)》計算得出。 %

3.高齡老人比例上升

老年人口的老齡化成為人口老齡化又一特征。2016—2019年，北京65歲及以上常住老年人口占比逐年提升，提升幅度分別為10.60%、10.95%、11.21%、11.42%。(4)數(shù)據(jù)來源：《北京區(qū)域統(tǒng)計年鑒(2016—2019)》計算得出。根據(jù)2010年北京統(tǒng)計年鑒和2019年北京市常住人口老年年齡人口構(gòu)成分析，2011年，北京市高齡老年人(80歲及以上)占常住老年人口比例為1.7%。2019年，北京市高齡老年人(80歲及以上)占常住老年人口比例為2.8%，上漲1.1個百分點，高齡老年人占比呈上升態(tài)勢，如圖3所示。[2]

圖3 2019年北京市常住老年人口年齡占比情況

二、北京市人口老齡化給社會經(jīng)濟發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)

人口老齡化不僅是國家當前和今后發(fā)展的基本現(xiàn)實，也是北京市面臨的客觀挑戰(zhàn)。老齡化趨勢將深刻影響北京市的社會經(jīng)濟發(fā)展，主要體現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展、社會保障、養(yǎng)老服務(wù)三個方面。

(一)影響經(jīng)濟發(fā)展后勁

我國已進入經(jīng)濟新常態(tài)發(fā)展階段，增量平穩(wěn)的經(jīng)濟發(fā)展背后是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的升級與優(yōu)化。經(jīng)濟發(fā)展中人口是重要因素。根據(jù)“七普”數(shù)據(jù)，2021年全國60歲以上老年人口已達18.7%，絕對數(shù)量更是高達26 402萬人，我國人口老齡化程度依舊會持續(xù)加深。在此背景下，人口老齡化必然影響經(jīng)濟增長速度和經(jīng)濟發(fā)展方式。

圖4 2015—2019年北京市勞動年齡人口數(shù)量及占比趨勢(5)數(shù)據(jù)來源：《北京統(tǒng)計年鑒》(2014—2019)與相關(guān)數(shù)據(jù)計算得出。

1.勞動力供給后勁不足

在人口年齡結(jié)構(gòu)中，勞動年齡人口是衡量區(qū)域內(nèi)可利用勞動力輸入最重要的指標之一，也是人口年齡結(jié)構(gòu)中的生產(chǎn)性人口。北京市的勞動年齡人口一直高于全國的平均水平，但是，北京市的勞動力供給能力逐步下降。從常住人口數(shù)據(jù)來看，北京市勞動年齡人口呈現(xiàn)出持續(xù)下降的態(tài)勢。2015—2019年，北京市15—64歲勞動年齡人口由1 728.6萬人降至1 680.9萬人。同時，北京15—64歲的勞動年齡人口占北京市總?cè)丝跀?shù)量的比例逐步下降，從79.64%下降到78.05%，如圖4所示。此外，通過數(shù)據(jù)觀察發(fā)現(xiàn)，2019年，45—59歲人口在勞動年齡人口中所占比重與2018年相比有所上升。勞動力供給下降一方面是由于勞動年齡人口的下降，另一方面則是勞動年齡人口內(nèi)部的老化，最終導致勞動參與率下降，勞動力供給不足，從而給經(jīng)濟增長和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級造成壓力。

2.社會養(yǎng)老負擔加劇

北京老齡化進程在全國處于速度較快的前列，老年人口撫養(yǎng)負擔加重。與全國老年撫養(yǎng)比相比，北京市老年撫養(yǎng)比趨勢與全國老年撫養(yǎng)比趨勢相一致。具體而言，北京市在2011年的老年撫養(yǎng)比已達10.99%，而在2019年上升到14.64%，上漲了3.65個百分點，總體呈增長態(tài)勢，如圖5所示。目前，社會養(yǎng)老費用主要由國家承擔，人口老齡化程度的持續(xù)加深，將極大地增加北京市養(yǎng)老基金的支出，減少基金積累，影響北京市居民收入的分配，增加社會消費比例，對北京市的社會經(jīng)濟發(fā)展造成不利影響。同時，人在一生中不同階段安排儲蓄和投資的策略各不相同，隨著老年人收入水平的降低及儲蓄能力的下降，北京市人口老齡化將導致邊際儲蓄的傾向下降，進一步降低北京市總體儲蓄水平。另外，在老年人健康管理方面，老年疾病的增加，自理能力的下降，多將過去的儲蓄資金用于健康管理，長此以往將會影響北京市總體儲蓄率，導致政府用于老年福利設(shè)施、養(yǎng)老金、醫(yī)療保障的資金增加，用在老年人身上的公共支出不斷增高，加大財政壓力。

圖5 中國與北京老年人口撫養(yǎng)比(6)數(shù)據(jù)來源：據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的2011—2019年《全國人口普查公報》與北京市統(tǒng)計局發(fā)布的《北京統(tǒng)計年鑒》(2011—2020)對比計算得出。

3.經(jīng)濟結(jié)構(gòu)面臨轉(zhuǎn)型壓力

由于消費者年齡的不同，消費需求、消費量、消費方式都會有所差異。北京市人口老齡化將影響消費結(jié)構(gòu)的部分轉(zhuǎn)變，繼而影響產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、投資等方面，影響整個北京市經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整與變化。北京市人口老齡化的發(fā)展將會刺激銀發(fā)經(jīng)濟的發(fā)展。2019年在北京舉辦的銀發(fā)消費發(fā)展論壇認為，預(yù)計北京老年人消費市場規(guī)模將在2022年達到1 000億元。北京銀發(fā)產(chǎn)業(yè)發(fā)展良好，作為新興產(chǎn)業(yè)，也將促進北京經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變。

(二)增加社會保障負擔

1.養(yǎng)老保險支出上升

北京市的平均預(yù)期壽命在延長，人口老齡化和老年人口老齡化在不斷發(fā)展，北京的養(yǎng)老金領(lǐng)取人數(shù)在增加，社會養(yǎng)老保險基金的支出也在不斷增加。據(jù)已有數(shù)據(jù)，2012—2019年，北京市社會養(yǎng)老保險領(lǐng)取待遇人數(shù)從27.1萬人上升到90.8萬人，基金支出增加了44.9億元。雖然基金結(jié)余呈現(xiàn)逐年上漲的趨勢，但是隨著北京市外來人口增長趨于穩(wěn)定，2019年的參保人數(shù)比2018年下降了4.3萬人，基金收入的速度放緩，養(yǎng)老金的壓力也逐步增大，相關(guān)研究也表明人口老齡化對于社會養(yǎng)老基金的支出將會產(chǎn)生越來越大的影響。見表2。

表2 2012—2019年北京市城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險情況(7)數(shù)據(jù)來源：據(jù)北京市人力資源和社會保障局發(fā)布的2012—2019年《北京市社會保險事業(yè)發(fā)展情況報告》計算得出。

2.醫(yī)療保障面臨新挑戰(zhàn)

老年人是疾病的高發(fā)人群，涉及門診和住院等醫(yī)療服務(wù)的利用指標高于其他群體，相應(yīng)地也需要更多的醫(yī)療資源，這將大大增加北京市公共衛(wèi)生和醫(yī)療保障體系的壓力。北京市發(fā)布的《2019年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，在居民消費價格統(tǒng)計中，醫(yī)療服務(wù)價格漲幅較快，漲幅達8.4%。值得注意的是，作為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)聚集的海淀區(qū)，高齡老人(80歲以上)占比達4.5%，高齡化態(tài)勢明顯。北京老年人口并沒有因退休而離開中心城區(qū)，而是高度依賴中心城區(qū)的醫(yī)療和養(yǎng)老體系，無形中加大了中心城區(qū)醫(yī)療資源的壓力。

3.社會福利需求增加

老年人社會福利是指政府引導、社會各界力量參與，根據(jù)老年人的自身特點和特殊需求，為老年人提供的醫(yī)療、康復、贍養(yǎng)等服務(wù)，包括農(nóng)村養(yǎng)老基地制度、生活補貼制度等。2017年以來，北京市為提高經(jīng)濟困難及殘疾老年人的生活質(zhì)量，開展經(jīng)濟困難和殘疾老年人護理補貼試點工作，市財政對每個試點地區(qū)一次性給予6 000萬元項目補貼。2019年，北京市全面落實貧困老年人養(yǎng)老服務(wù)補貼、失能老人護理補貼和高齡老人補貼制度。三項補貼制度實施后，超過75萬名經(jīng)濟困難的老年人、失能老年人及其家庭提高了支付能力，使老年人能夠享受專業(yè)護理服務(wù)。截至2021年7月，北京市享受高齡津貼、護理津貼、養(yǎng)老服務(wù)補貼的老年人口數(shù)分別為596 929人、228 024人、46 088人。北京市老年人福利支出為26 488.9萬元，同比增長4.5%。[3]隨著北京市人口老齡化的加深和社會福利水平的提高，老年人社會福利的相關(guān)支出將給北京市財政帶來一定壓力。

(三)養(yǎng)老服務(wù)體系缺位

養(yǎng)老服務(wù)體系指滿足居家、社會、機構(gòu)等不同老年人需求的一種制度安排，包括家政服務(wù)、護理服務(wù)、精神撫慰服務(wù)，醫(yī)療與護理、研發(fā)生產(chǎn)與派送供給等相互結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)。目前，養(yǎng)老模式主要為居家養(yǎng)老(基礎(chǔ))、社區(qū)養(yǎng)老(依托)、機構(gòu)養(yǎng)老(補充)三種，在具體養(yǎng)老服務(wù)中都存在一定的錯位與不足。

1.社區(qū)居家養(yǎng)老的供給方式與不足

社區(qū)居家養(yǎng)老將居家養(yǎng)老與社區(qū)養(yǎng)老相結(jié)合，以居家養(yǎng)老為主，兼由社區(qū)提供內(nèi)容豐富、形式多樣的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。目前，北京市社區(qū)居家養(yǎng)老已成主流，形成以養(yǎng)老照料中心、養(yǎng)老服務(wù)指導中心、養(yǎng)老服務(wù)驛站為主體的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系。一方面，北京市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)存在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問題，如社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的有效供給明顯不足。另一方面，社區(qū)所提供的基本服務(wù)中，利用程度較高的依舊是家政、送餐、日托等內(nèi)容，對于上門護理、康復治療等服務(wù)的滿足有待加強。

2.機構(gòu)養(yǎng)老的供給方式與不足

機構(gòu)養(yǎng)老在我國養(yǎng)老服務(wù)體系中發(fā)揮著重要的作用，是社會養(yǎng)老服務(wù)體系中的有力補充。2020年底，全市共有養(yǎng)老機構(gòu)584個(其中，社會福利院9個，老年公寓575個)，床位112 848張(其中，社會福利院3 977張，老年公寓108 871張)，年末在院人數(shù)46 817人(其中，社會福利院2 279人，老年公寓44 538人)。[4]根據(jù)北京市民政局發(fā)布的最新數(shù)據(jù)，截至2021年7月，北京市共有各類護理機構(gòu)591家，社區(qū)護理機構(gòu)和設(shè)施1 202家，共計1 793家。養(yǎng)老院床位總數(shù)為11.3 492萬張，同比增長4.3%。隨著人們生活水平的提高，老年人對機構(gòu)養(yǎng)老也相應(yīng)提出較高要求，但養(yǎng)老機構(gòu)不僅在基本屬性上，公辦養(yǎng)老機構(gòu)與民營養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展不平衡，無法提供相對具有良好保障的服務(wù)，而且非專業(yè)性服務(wù)與老年人所需的專業(yè)性服務(wù)差距較大，全市養(yǎng)老機構(gòu)共有護理員1.2萬名，人員流動性大、專業(yè)程度不高，難以滿足老年護理的專業(yè)需求。

三、應(yīng)對北京市人口老齡化的政策建議與戰(zhàn)略思考

北京是全國首善之區(qū)，在應(yīng)對人口老齡化問題上走在全國前列。抓住“十四五”規(guī)劃的關(guān)鍵機遇，做好北京市人口老齡化的政策準備，積極作為、采取有效的策略和措施，直面北京市人口老齡化的挑戰(zhàn)，建設(shè)具有北京特色的養(yǎng)老服務(wù)體系，意義重大。

(一)從理論層面科學認識人口老齡化

人口老齡化是21世紀全球面臨的共同挑戰(zhàn)。本世紀初，聯(lián)合國發(fā)布《世界人口老齡化：1950—2050》《老齡問題國際行動戰(zhàn)略》等文件，表明人口老齡化是普遍性的全球事實。據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計，1950年，世界老年人口比例維持在8%左右，2000年已經(jīng)提高至10%，預(yù)測在2050年將達到21%。按照聯(lián)合國1982年訂立的60歲以上人口占比超過10%即為老年型社會的標準值，預(yù)計全世界將在未來三十年內(nèi)整體進入老齡化社會。

我國人口的突出特征是人口基數(shù)大、人口老齡化速度開始加快。2000年左右，我國65歲及以上老年人口比例達到7%，標志著我國進入老齡化社會。據(jù)相關(guān)研究預(yù)測，到2050年左右，60歲以上人口將達到峰值4.87億，老年人口將達到全國人口的三分之一。[5]作為世界上老年人口最多的國家，這種人口老齡化趨勢將對中國經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生廣泛而深刻的影響。2021年，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》中強調(diào)，要“促進人口長期均衡發(fā)展”。人口老齡化不僅是北京市所面臨的挑戰(zhàn)，更是全國性的問題，必須按照中央部署通盤考慮。北京市應(yīng)抓住首都城市功能重組契機，深入理解和積極貫徹應(yīng)對人口老齡化的國家戰(zhàn)略，從北京市老齡人口比重、養(yǎng)老觀念、代際消費等層面出發(fā)，有效預(yù)防和化解人口老齡化帶來的問題，建設(shè)老年友好型社會，推動北京市經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

目前，北京市積極應(yīng)對人口老齡化的戰(zhàn)略實施主要包含以下內(nèi)涵：一是加強黨領(lǐng)導下的人口政策實施，積極看待人口老齡化與老齡化社會，對北京市人口老齡化形成客觀認識，從思想上讓社會各界達成共識，形成合力。二是堅持以人為本，以問題為導向的發(fā)展理念。利用首都資源，踐行優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)，全面提升城市養(yǎng)老水平，打造適合老年人全生命周期宜居環(huán)境的城市。充分發(fā)揮老年人的積極作用，改善老年人的社會參與，引導老年人建立社會養(yǎng)老服務(wù)消費觀念。三是構(gòu)建及時、科學、全面的人口老齡化行動框架。老齡化社會不僅是人口的變化，更是整個社會發(fā)展模式的改變。人口老齡化既是機遇也是挑戰(zhàn)，要將國家老齡化戰(zhàn)略與城市治理現(xiàn)代化相結(jié)合，以社會治理為抓手，對人口老齡化問題進行系統(tǒng)應(yīng)對，將家庭、社區(qū)、社會面臨的問題采用現(xiàn)代化治理手段高效解決。

(二)在實踐層面積極應(yīng)對人口老齡化

依據(jù)黨的十九屆歷次全會的指導思想，落實《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》《國家積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》等相關(guān)文件精神，堅持黨委領(lǐng)導、政府負責的基本原則，在實踐層面多角度、全方位的加快構(gòu)建獨具北京特色的大城市養(yǎng)老服務(wù)體系。

首先，引入社會資本，構(gòu)建多層次養(yǎng)老市場服務(wù)體系。目前，中國養(yǎng)老市場市場化程度不充分、覆蓋面窄，不能高效率、全方位地滿足群眾差異化養(yǎng)老需求，亟需社會資本的注入，逐步構(gòu)建以政府為主體，多元社會力量共同參與的養(yǎng)老體系。一方面，要堅持過程調(diào)節(jié)與結(jié)果干預(yù)相結(jié)合，完善生育、就業(yè)、養(yǎng)老、社會保障、家庭支持等政策，多方著力、綜合應(yīng)對，把北京市各部門、各戰(zhàn)線、各環(huán)節(jié)的力量統(tǒng)籌協(xié)調(diào)起來，相互配合，共同推進應(yīng)對人口老齡化的各項工作。政策制定上要注重長期效果，把握先機，研判人口老齡化各種影響，完善頂層設(shè)計，加強相關(guān)措施，積極干預(yù)北京市人口老齡化進程。

其次，充實協(xié)調(diào)現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)體系，將傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老與社會各方參與結(jié)合起來，形成以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為補充的三位一體新發(fā)展格局。目前，北京市養(yǎng)老按照“9064”(8)“9064”模式，即90%的老年人在社會化服務(wù)協(xié)助下通過家庭照顧養(yǎng)老，6%的老年人通過政府購買社區(qū)照顧服務(wù)養(yǎng)老，4%的老年人入住養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)集中養(yǎng)老。具體參見網(wǎng)址：http：∥www.gov.cn/govweb/fwxx/sh/2009-01/13/content_1203588.htm.模式原則，發(fā)展普惠互助的養(yǎng)老體系。具體需要做到：一是必須以老年人最迫切的需求為導向，逐步建立以失能和照護為主要內(nèi)容的基本養(yǎng)老服務(wù)體系，建立面向特困老年人救助保障體系，探索出性價比高、易用性強、質(zhì)量保障的普惠型養(yǎng)老服務(wù)模式。二是建立健全養(yǎng)老服務(wù)體系。實行針對特殊困難老年人的社區(qū)工作人員家訪制度，營造社區(qū)宜居環(huán)境。積極運用企業(yè)力量，在養(yǎng)老相關(guān)服務(wù)業(yè)鼓勵為老年人提供優(yōu)惠與優(yōu)先服務(wù)。三是鼓勵互助鄰里養(yǎng)老模式，推行如“農(nóng)村互助幸福院”“時間銀行”等養(yǎng)老服務(wù)。積極推進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的保障模式，滿足老年人在社區(qū)內(nèi)實現(xiàn)基礎(chǔ)就醫(yī)的需求，豐富醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)形式，加強整體服務(wù)體系建設(shè)。四是弘揚中華傳統(tǒng)文化的美德，宣傳“百善孝為先”“親親”等傳統(tǒng)理念，鼓勵子女自覺承擔家庭養(yǎng)老的責任。維護老年人基本權(quán)益，改善老年人監(jiān)護體系，嚴肅打擊欺老虐老行為，促進養(yǎng)老服務(wù)培訓教育，鼓勵子女就近居住，承擔照顧老人的責任。

最后，加強應(yīng)對人口老齡化的科技支撐，通過科技創(chuàng)新提高生產(chǎn)率、改善老年生活質(zhì)量。北京是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)集中區(qū)，人口平均素質(zhì)較高。可以采用稅收優(yōu)惠政策等方式鼓勵有專業(yè)知識、專業(yè)技能的老年人再就業(yè)，提高經(jīng)濟能力。同時，積極開發(fā)老年人口資源，促進銀發(fā)經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。北京市老年人口基數(shù)大、比例高、增長快，蘊藏著豐富的勞動力資源和消費潛力。根據(jù)《北京市總體規(guī)劃(2016—2035年)》等文件精神，加快制定和推遲退休計劃，倡導終身發(fā)展理念，鼓勵老年人學習職業(yè)技能，主動參與社會經(jīng)濟活動，可持續(xù)創(chuàng)造社會財富。另一方面，推動樹立新型的發(fā)展觀和消費觀，深化養(yǎng)老產(chǎn)品供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，鼓勵養(yǎng)老、健康、旅游、家政等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，推動銀發(fā)經(jīng)濟，實現(xiàn)社會效益與經(jīng)濟效益的統(tǒng)一。

(三)把握“十四五”戰(zhàn)略機遇期，構(gòu)建具有“北京特色”的養(yǎng)老服務(wù)體系

北京市應(yīng)以建設(shè)國際一流的和諧宜居城市為目標，堅持老幼殘融合發(fā)展的原則，構(gòu)建全面覆蓋、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，具有鮮明北京特色的“三邊四級”居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系。其中，“三邊四級”指在政府主導下，通過構(gòu)建市級指導、區(qū)級統(tǒng)籌、街鄉(xiāng)落實、社區(qū)參與的四級居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)老年人在其周邊、身邊和床邊就近享受居家養(yǎng)老服務(wù)。[6]

“十四五”時期是北京市應(yīng)對人口老齡化必須抓住的戰(zhàn)略機遇期。根據(jù)“七普”數(shù)據(jù)顯示，2020年我國總和生育率為1.3%，考慮到全面二孩政策實施后，我國生育水平并無顯著提升，且近年有下滑趨勢。我國人口自然增長率已從20世紀80年代末期的15%以上，下降至2019年的3.34%，預(yù)示著總?cè)丝谙蜇撛鲩L邁進的基本趨勢。[7]“十四五”時期將是我國從人口增長到人口負增長的轉(zhuǎn)折期，也是我國生育水平觸底反彈和調(diào)整生育政策的關(guān)鍵期，積極應(yīng)對人口老齡化刻不容緩。目前，北京市應(yīng)對人口老齡化頗有成效。如在醫(yī)藥服務(wù)方面，實行醫(yī)藥分開、醫(yī)耗聯(lián)動綜合改革成果顯著，居民醫(yī)藥負擔進一步減輕；在政策制定方面，北京市制定了一系列相關(guān)的法律法規(guī)，領(lǐng)先出臺我國第一部有關(guān)居家養(yǎng)老的地方性法規(guī)——《北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》；在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)方面，構(gòu)建“三邊四級”養(yǎng)老服務(wù)體系。2020年底，養(yǎng)老照料中心數(shù)量由2015年的56家上升到235家，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站更是從無到有，共建成1 005家。[8]“十四五”期間，北京市還應(yīng)在以下幾個方面，積極探索應(yīng)對人口老齡化的示范性方式與策略。

首先，堅持政府領(lǐng)導，多方協(xié)同發(fā)展。從首都市情、社情、民情出發(fā)，提高居家、社區(qū)和機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的銜接性，提升養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)、事業(yè)和慈善的協(xié)調(diào)性及城區(qū)、郊區(qū)和農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的均衡性。由于缺乏陪伴和照顧，空巢老人和獨居老人對精神慰藉的需求急劇上升，要明確養(yǎng)老服務(wù)的公益性，堅持黨委領(lǐng)導、政府負責，企業(yè)、社會、家庭和群眾共同參與。充分發(fā)揮社會組織的作用，鼓勵和引導相關(guān)社會組織積極參與養(yǎng)老公益服務(wù)、發(fā)展養(yǎng)老慈善事業(yè)、創(chuàng)新養(yǎng)老社會治理，組織老年人文化體育活動。

其次，繼續(xù)深化改革，創(chuàng)新養(yǎng)老模式。堅持首善標準，推進市場化、專業(yè)化、規(guī)范化養(yǎng)老服務(wù)運營模式探索，不斷完善具有北京特色的養(yǎng)老服務(wù)體系。推進宜居養(yǎng)老環(huán)境建設(shè)，營造關(guān)愛老年人的社會氛圍。制定相關(guān)公共政策時，突出養(yǎng)老屬性要求，把養(yǎng)老服務(wù)等工作成效納入到政策規(guī)劃和考核體系當中。如推動養(yǎng)老資源向周邊地區(qū)分流，推進醫(yī)保異地協(xié)同結(jié)算；立足市場需求，重視配套服務(wù)，將養(yǎng)老服務(wù)為重心的社區(qū)建設(shè)工程在全社會推廣等。

最后，優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)，保持城市活力。促進城市人口有序流動，提高北京市人口素質(zhì)。“十四五”期間，北京市將正確看待老齡化加速趨勢，增強緊迫感，及時應(yīng)對、科學應(yīng)對、系統(tǒng)應(yīng)對。要以積極老齡觀為指導，構(gòu)建更加能動的老齡化政策體系。在落實中央人口上限的前提下，實施更安全、更有韌性、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的人口發(fā)展戰(zhàn)略，轉(zhuǎn)危為機，發(fā)掘人口老齡化的制度紅利和經(jīng)濟蛋糕，激發(fā)創(chuàng)新經(jīng)濟。