鄉村振興績效評價體系構建的初步研究

●信俊汝 朱 文

一、鄉村振興績效評價體系構建的背景

受經濟和社會發展城鄉二元結構等各方面的影響，我國城鄉發展不均衡的問題突出。在完全市場化的條件下，由于“三農”特殊的外部性特征，城鄉之間發展要素無法實現有效的循環流動，導致“三農”領域基本不具備自主發展的基礎和環境，需要政府加強政策引導、加大公共資源投入。我國歷來重視“三農”工作，脫貧攻堅戰取得全面勝利后，我國“三農”工作迎來歷史性轉折。基于當前國內外復雜的形勢，全面實施鄉村振興戰略更具有其特殊意義。因此，需要政府全方位的引導和全社會強有力的支持共同推進鄉村振興。

《中華人民共和國鄉村振興促進法》明確“國家建立健全農業支持保護體系和實施鄉村振興戰略財政投入保障制度”，可以通過發行政府債券、設立相關專項資金、基金，運用財政、金融、盤活存量資源等政策措施，積極引導社會資本投向鄉村。“十四五”時期作為“三農”發展的過渡和銜接階段，是我國全面實施鄉村振興戰略的關鍵期。近兩年，各級政府持續加大財政資金等公共資源投入，僅中央層面在2021年和2022年就分別投入鄉村振興補助資金1561億元和1650億元。

隨著政府不斷加大公共資源投入并鼓勵社會資源向農村傾斜，如何做好鄉村振興頂層設計規劃，不斷優化資源分配合理性及資源投入精準性，有效提升公共資源配置和使用的效率和效益，已經成為鄉村振興戰略目標實現的重中之重。特別是在總結扶貧攻堅階段的經驗，結合“三農”發展實際，將資金和項目審批權限下放到縣的情況下，更需要進一步加強資金和項目的全生命周期監管，從而做到“放得開、管得住、用得好”。作為優化財政資源配置、提升財政支出質量的關鍵，國家相關法律法規、部門規章以及政策文件均對開展鄉村振興績效評價作出了明確要求。實施鄉村振興績效評價是鄉村振興戰略高質量實施的必然之舉，不僅能夠為鄉村振興戰略推進把好方向，更是落實任務、壓實責任的重要舉措。

二、鄉村振興績效評價工作推進現狀及問題

（一）鄉村振興績效評價工作要求

《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》不僅明確了五年的工作任務和目標，對開展評估考核等也作出了明確要求，圍繞鄉村振興戰略的“二十字”方針，從五個方面提出了22項具體指標，首次在國家層面建立了鄉村振興發展的階段性目標，為鄉村振興績效評價體系的建立奠定了基礎。財政部、農業農村部2019年出臺的《農業相關轉移支付資金績效管理辦法》（財農〔2019〕48號），規定了縣級以上財政部門和農業農村主管部門應對中央財政預算安排的農業相關轉移支付資金的全過程績效管理要求。《中華人民共和國鄉村振興促進法》則從法律層面明確了鄉村振興戰略實施目標責任制和考核評價制度的要求，將評價結果作為地方政府及其負責人綜合考核評價的重要內容，同時指出中央和省級政府有關部門要建立客觀反映鄉村振興進展的指標和統計體系。2021年，財政部、國家鄉村振興局等六部門聯合印發《中央財政銜接推進鄉村振興補助資金管理辦法》（財農〔2021〕19號），明確“各地要加強銜接資金和項目管理，落實績效管理要求”。《中共中央 國務院關于做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見》明確要提高鄉村振興領域項目儲備質量，強化預算績效管理和監督。

（二）鄉村振興績效評價主要類型

助推鄉村振興需要大量真金白銀的投入，而就財政投入而言，各級財政支農政策、中央預算內投資等已經規模巨大，對應的資金管理、任務落實和推進績效的責任部門也有所不同。總體而言，從不同層級評價組織及其目的出發，當前我國鄉村振興領域績效評價主要包括支農項目績效評價、支農專項資金績效評價、鄉村振興實績考核以及涉農資金統籌整合工作績效評價等。

1、支農項目績效評價。項目是實現鄉村振興戰略的具體舉措。特別是對于基層政府而言，當前項目管理普遍存在項目儲備不足或質量不高的情況。一是項目建設管理職責不清、程序不完善，項目建設不規范；二是對項目必要性和可行性前期論證不足，項目儲備質量不高。通過科學的績效管理來解決項目預算與績效“兩張皮”的問題。按照全面實施預算績效管理的要求，各地聚焦各級政府鄉村振興年度重點任務、重要工作、重大舉措開展績效評價。

2、支農專項資金績效評價。在原來農業生產發展專項、中央農村綜合改革轉移支付資金等支持“三農”發展的專項資金基礎上，中央結合“十四五”時期各地區鞏固脫貧攻堅成果的政策穩定過渡的需求，將原財政專項扶貧資金調整為財政銜接推進鄉村振興補助資金，以上均是較為常見的鄉村振興領域財政支出政策，地方各級政府也均結合各地實際設立了相關專項資金。在全面實施預算績效管理的要求下，各級財政及涉農主管部門針對鄉村振興領域專項資金的績效評價工作相繼展開。

根據筆者在鄉村振興領域專項資金績效評價的實踐經驗，支農專項資金還可以進一步細分為針對某一特定政策目標的專題績效評價與面向鄉村振興領域的整體性績效評價兩類。如針對耕地地力保護補貼、農機購置補貼、高標準農田建設資金等的評價，應聚焦于農業生產發展方向；而銜接推進鄉村振興補助資金的支出范圍則更為多元化，既涉及鞏固脫貧攻堅成果，又要銜接推進鄉村振興，既強調產業振興，同時還關注生態宜居等，政策目標更加多元化。

3、鄉村振興戰略實績考核。除了開展項目和專項資金績效評價外，2019年以來，中央農辦相繼印發《關于建立推進鄉村振興戰略實績考核制度的意見》《關于進一步做好實施鄉村振興戰略實績考核工作的通知》等文件，對市縣黨政領導班子和領導干部推進鄉村振興戰略進行實績考核，建立與考核結果相掛鉤的獎勵約束機制。與項目支出及專項資金不同，實績考核是基于全部資源投入下的績效評價。截至2021年，31個省份制定鄉村振興戰略實績考核辦法，按年度分層級開展實績考核工作。

從各省鄉村振興戰略實績考核實施意見及實施方案分析，其考核內容基本可以歸納為組織保障、重點任務落實、日常工作評價和加減分四個部分。其中，組織保障重點考核鄉村振興戰略推進機制建立健全情況；重點任務落實主要圍繞“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的鄉村振興戰略目標展開，但由于各地年度重點任務存在差異，所以具體考察內容上也并不相同；日常工作評價是結合推進鄉村振興的日常工作情況評分；加分項主要是考慮機制創新、受到上級表揚等情況，減分項通常是針對考核數據作假、受到上級通報批評等情況。在考核機制上，部分地區也進行了嘗試，如安徽省采取第三方評估和市級交叉考核相結合的機制，兩者的考核結果按照一定權重在最終的考核結果中予以體現。

4、涉農資金統籌整合工作績效評價。隨著涉農資金投入的不斷增加，受管理體制和機制的影響，條塊分割、交叉重復、上下權責不匹配等問題逐步顯現，一定程度上影響了涉農資金的使用效益和國家支農政策效果，為此，近年來部分地區和有關部門探索推進了涉農資金統籌整合。涉農資金統籌整合政策并未增加資源的投入，其核心在于通過下放涉農項目審批權限，切實賦予了地方相機施策和統籌資金的自主權，強化和壓實基層政府統籌使用涉農資金的主體責任，提高了決策的自主性和靈活度，使基層能夠“集中力量辦大事、突出重點辦成事”。為推進和落實涉農資金統籌整合長效機制，中央和部分省份還開展了涉農資金統籌整合績效評價工作。

涉農資金統籌整合工作績效評價的關注點主要包括四個方面：一是各地涉農資金統籌整合改革推進機制的建立健全情況；二是涉農資金管理機制構建情況，如涉農資金管理制度體系建設、涉農資金監管、審批權限下放、涉農資金項目庫建設、涉農資金信息公開和統籌整合激勵約束機制建立等方面；三是了解涉農資金的行業內整合和行業間統籌情況，反映各級各部門實施整合的涉農資金底數和結構；四是聚焦政策目標實現情況，包括推進簡政放權、保障鄉村振興集中投入、完善涉農資金管理體系和提升資金使用效益等方面。

5、幾種鄉村振興績效評價類型的對比。前述四種常見的鄉村振興領域績效評價類型，其評價實施的根本目的是一致的：旨在通過績效評價，了解項目或政策推進、資金分配與使用、項目或政策實施的績效，總結和提煉項目或政策實施的典型經驗，了解項目或政策推進中的困難和問題，分析問題產生的原因，從而為完善相關財政支農政策提供參考和依據。但幾種績效評價類型在評價主體、評價對象、評價重點、結果應用等方面均存在一定的差異（見表1）。

表1 幾種鄉村振興領域績效評價類型的對比

（三）鄉村振興績效評價存在的主要問題

基于全面實施鄉村振興的重大戰略戰略意義與鄉村振興績效評價的重要作用，按照《中華人民共和國鄉村振興促進法》的相關要求，各級政府及其相關部門對鄉村振興績效評價工作的重視程度達到了一個前所未有的高度，也取得了顯著成績。但是具體實施過程中也仍然存在不少問題，績效評價本身的績效還有待進一步提升。具體表現在以下幾個方面：一是不同部門的績效評價目的存在差異，未形成相對統一的績效評價機制，績效評價工作開展未形成有效的合力；二是不同類型的績效評價重點不同，且各地區鄉村振興工作推進的階段存在差異，對應的績效評價指標體系自然也就應該有所區別，當前尚未建立適用鄉村振興領域的績效評價指標庫；三是由于最前端績效目標指標設置的質量不高，歷史數據的積累與應用不足，導致績效評價標準缺失，影響績效評價工作開展；四是未建立上下打通、全面覆蓋、規范標準的數據統計體系，導致評價所需的數據獲取難度大，數據復核工作量艱巨，數據無法有效支持評價工作的開展；五是鄉村振興績效評價多停留在工作考核層面，關注更多的是資金使用、項目管理與項目產出等基本情況，未建立起“投-產-效”之間的關聯聯系，也就無法有針對性地提出如何完善政策設計、優化資源配置的建議。基于前述問題，評價報告質量出現瓶頸，評價結果可應用性較差，對各級政府的決策支持非常有限。

三、鄉村振興績效評價體系的構建

為解決當前鄉村振興績效評價工作推進中存在的主要問題，以助力鄉村振興根本性目標的實現，對照鄉村振興戰略“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總體要求，筆者擬從資源投入的角度切入，圍繞資源分配和使用的效率及效益，對應“中央統籌、省負總責、市縣抓落實”的鄉村振興工作機制，按照分級分類的原則，構建覆蓋“績效評價指標體系、數據采集標準與規范、資源配置決策分析模型”等績效評價業務全要素的鄉村振興績效評價體系，實現鄉村振興績效評價體系的科學合理與標準統一，提高績效評價結果的可應用性。

圖1 鄉村振興績效評價體系構建思路

（一）構建分級分類的績效評價框架

首先，結合各級政府在鄉村振興戰略推進中的責任分工，建立“省-市-縣鄉-項目”的分級考核評價框架。鄉村振興戰略推進涉及中央、省、市、縣鄉各個層級，不同層級的管理職責不同，在開展績效評價時，需要根據其管理職責和業務要求，分層級確定評價考核重點。省級層面主要遵循目標導向和結果導向，做好政策引導與省本級投入保障，關注財政資源分配績效與鄉村振興核心效果；市縣鄉層面作為鄉村振興戰略的實施主體，則需在關注區域投入保障和綜合效益的同時，側重資金支出和項目整體情況的反映；項目是鄉村振興戰略落實的基礎，可通過規范的基礎數據填報與現場抽查復核等方式，全面呈現項目具體推進情況。

其次，從鄉村振興戰略總體目標的五個方面出發，將資金投入方向作為主要因素，結合項目實施內容構建分類績效評價指標。如“產業興旺”與“生態宜居”在投入對象、投入方式及實施內容等方面具有顯著差異，“產業興旺”更側重農業經濟發展，而“生態宜居”更側重人居環境改善；再如基礎設施建設類與獎補類項目，在項目管理重點上也有著明顯不同。總體而言，鄉村振興績效評價指標體系應結合支出目的與項目類型等分類設計，以支持各類專題績效評價的深化。

（二）建立多元化的輔助支持體系

在前述分級分類的績效評價框架與評價指標體系下，配套績效評價工作開展所需的相關業務支持要素，如與評價指標對應的評價標準庫，前期預研究所需的政策及相關文獻庫，取數所需的基礎數據采集表單庫，訪談問題與調查問卷庫，方案與報告的參考模板庫等，形成評價工作實施、評價數據分析以及評價報告撰寫的統一要求，提升鄉村振興領域績效評價工作手勢的一致性。

以基礎數據采集為例，要獲得高質量的績效評價報告必須具有扎實的基礎數據予以支撐。針對當前績效評價中信息數據統計難等問題，需要配合科學的績效評價框架，建立相對標準化的數據采集表單，規范數據采集的要素、渠道、口徑，建立完善的基礎數據填報說明，明確數據要素填報與復核的要求。規范和標準的績效評價數據采集體系，不僅能夠為績效評價提供支撐，更能夠為鄉村振興領域績效標準的建立打下基礎，也能夠同步解決業務操作規范難、信息共享難、標準建設難等問題。

（三）搭建資源配置決策分析體系

對地區鄉村振興及其特定方向的項目開展績效評價，其根本目的在于圍繞鄉村振興戰略發展目標任務，通過精準評價鄉村發展的投入與績效，優化資源配置效率，加快鄉村振興推進進程。針對當前績效分析深度不足、績效評價結果應用性不高等問題，可對應分級分類績效評價的基本框架，圍繞績效目標科學性、規劃導向明確性、預算編制合理性、資源配置有效性等維度，搭建區域綜合績效分析、特定專題績效分析以及項目績效分析模型。

在區域綜合層面，從“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”五個方面，分析地區鄉村振興戰略推進的短板弱項，根據分析結果支撐后續資源投入的重點。一是梳理鄉村振興資金投入、項目推進及資產運營管理等情況，為開展鄉村振興資源有效性分析提供基礎；二是針對鄉村振興發力的不同方向以及重點項目，開展監測預警，從而促進投入機制的建立健全、管理手段的創新、資源投入的效能提升。

（四）現階段鄉村振興績效評價體系構建的關注點

首先，績效評價體系應圍繞鄉村振興發展目標與重點任務建設，并根據不同階段目標與任務進行動態調整。“十四五”時期是銜接推進鄉村振興的階段，鞏固脫貧攻堅作為當前一個階段鄉村振興的重要工作內容，在績效評價體系中應當作為重點予以體現，突出鞏固脫貧攻堅成效的相關內容。

其次，評價指標體系的構建應該體現“庫”的概念，允許各地在大框架下，進行個性化的篩選。鄉村振興是脫貧攻堅后“三農”發展的另一個階段，但與脫貧攻堅相比，目標更加多元化。由于不同地區所處的發展階段、資源稟賦等存在顯著差異，所以鄉村振興發展模式和發展目標也各不相同。在前述鄉村振興績效評價框架下，評價指標的設計需要因地制宜，不能為了單純的標準化而完全固化，還需要反映不同地區鄉村振興發展的特色。對應各地鄉村發展的基礎不同，發展目標也不能一概而論，需斟酌橫向對比的可取性等。

再次，理順各類績效評價的關系，建立鄉村振興績效評價信息共享機制，形成績效合力。績效評價的開展帶有“指揮棒”的導向性作用，評價重點、評價程序、評價結果應用等均會關聯各級政府在推動鄉村振興時的資源配置、組織保障、重點任務安排等，所以不同層級、不同部門應當確保針對地區鄉村振興發展的總體目標一致，建立“上下貫通、橫向共享”的機制，避免針對同一評價對象的多次考核，提升績效評價的績效。

四、創新鄉村振興績效評價手段的思考

鄉村振興戰略是新時代“三農”工作的總抓手，在“十四五”乃至今后較長一段時期內，結合不同層級政府在推進鄉村振興中的職責，需要進行科學合理的頂層設計、細化落實行之有效的政策措施、引導建立多元化投入保障和資源配置機制，同時結合數字鄉村建設要求，以數字化管理手段全面掌握本區域鄉村振興推進情況，提升鄉村振興績效評價的效率與效果，助推鄉村振興戰略實現。

針對當前鄉村振興績效評價中存在的評價標準不統一、業務操作規范難、信息數據難統計、人力評價效率低等問題，需要在科學的考核評價與數據采集體系的基礎上，運用信息化手段實現對區域鄉村振興績效評價工作的規范管理，提升績效評價工作的效率。通過績效評價指標、基礎數據表單、問卷調查、分析模型、方案和報告模板等業務工具，按照“科學設計評價指標—高效采集與精準復核數據—全面開展社會調查—智能化匯總分析—自動生成考核報告”的路徑開展工作，并根據績效評價結果提供各類分析及診斷建議。通過信息化手段，實現區域績效評價流程的優化升級，并實現各層級政府的上下貫通和區域全覆蓋，為各級政府、鄉村振興局、財政部門、第三方機構等主體提供專業考評服務的同時，也為業務深入開展提供大數據基礎。