新時期部門整體預算績效評價創新研究
——以湖北省經濟和信息化廳為例

●許冰蘭 章梓鈺

一、引言

《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34號）和《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發〔2021〕5號）提出在新時代背景下，要全面實施預算績效管理，構建全方位預算績效管理格局、建立全過程預算績效管理鏈條和完善全覆蓋預算績效管理體系的“三全”要求。

隨著政府的履職效率問題逐漸被公眾關注，實行部門整體預算績效管理，已成為提高政府部門工作效率的重要路徑。2021年4月實施的《行政事業性國有資產管理條例》中也提出要將資產管理與預算管理、財務管理相結合。雖然部門收支是由各類項目加總組成，但是部門整體績效目標不應該是由各單項績效目標簡單匯總，而應該是結合當年政府下達的政策要求與部門職能以及長期戰略目標，圍繞部門使命設定戰略目標，以完成該目標而努力工作。

部門整體支出績效評價是指通過部門設定的長期、年度績效目標，研究、制定出符合評價部門自身工作職能的績效評價指標和相關判定標準。從效率性和經濟性等方面，對被評價單位在一個自然年度內的財政預算資金進行評價。在部門整體支出績效管理的建立中，部門整體績效目標管理是首要的也是最關鍵的環節，是其他環節的實施基礎。績效目標管理主要是將預算單位的長期目標、年度目標轉換為詳細的和可衡量的年度績效目標，績效目標應該包括：預期產出、預期效果和績效指標，其中的績效指標就是對績效目標的分解描述，通過定性或定量的描述，對設定的績效目標進行評價，而設定的績效目標將從始至終貫穿預算績效評價的全過程。

二、構建部門整體預算績效目標的主要思路

部門整體績效目標的設定應滿足以下原則：（1）指向明確：績效目標的設定應該符合部門職能和長期戰略目標；（2）目標細化量化：依據財政部發布的《預算績效評價共性指標體系框架》從產出、效益、滿意度方面進行細分，以定量表述為主、定性表述為輔相結合；（3）合理可行：設定的績效目標在一定時期內應當能如期實現；（4）高度匹配性：相關設定績效目標應與當年政府政策文件精神和年度預算數的資金量相匹配。

以湖北省經濟和信息化廳（以下簡稱“湖北省經信廳”）為例，其結果為導向的績效評價目標要求經信部門支出績效評價的最終目標就是優化資源配置，提高經費使用效率，那么可以通過“點、線、面、體”的立體邏輯體系來構建績效目標管理指標體系，如圖1所示。

圖1 “點、線、面、體”的立體邏輯體系

首先，“點”是針對某一個項目的點狀管理，湖北省經信廳的主要職能包括貫徹落實國家和省關于新型工業化和信息化的方針、政策和法規，擬訂相關地方性法規、政府規章；提出新型工業化發展戰略和政策建議，協調解決新型工業化進程中的重大問題，推進信息化和工業化融合等，其部門職責目標就是根據政府相關文件賦予部門應有職能和履行責任來制定的。在對部門整體的績效目標設定中，首先應該對單個項目目標進行設定，滿足目標的合理性和精確性，對單個項目進行目標細分，有利于整體績效目標的設定。

其次，線是在“點”的階段進行改善并應用的。“線”是指對一個項目的線狀管控，圍繞項目業務特點，進行動態化管理，對歸屬于部門內的項目管理進行改善。線狀管理主要是關注單個項目整體的目標設定和績效管理流程情況，各業務處室應該根據項目自身的特點制定共性和個性相結合的績效評價指標體系，確定考核內容和衡量標準，按年度或項目周期對項目進行評價。

然后，“面”是促進部門項目支出績效評價與部門整體績效評價的融合，對項目支出中的目標、指標和分值設定進行標準化，識別項目間的差異化內容，在部門整體的“面”上進行根本改善。部門整體支出最終是由多條線組成，每個項目的績效設定目標都應該被考慮。以湖北省經信廳按照其主要職能編寫的預算支出為主，重點項目支出為輔，遵從財政支出評價中的“有效應”“相關性”，最終體現部門的職能目標、財務與內部管理和資金績效相融合的情況。

最終，“體”就是通過對各個基本項目和重點項目的績效管理整合，結合部門整體長期、年度戰略目標，對部門整體績效進行編制和管理。

三、部門整體預算績效評價指標體系框架構建

完成部門整體預算績效目標的確定后，下一步就是根據績效目標來進行指標體系框架的構建。雖然財政部在2020年出臺了《項目支出績效評價管理辦法》（財預〔2020〕10號），但由于績效評價指標體系的使用者身份不同，因此在選擇績效評價的指標時，需要遵循統一性和個性化兩種要求來保障整體績效評價的完整性。

設計部門整體績效評價指標時，既要考慮能反映出部門整體狀況的共性指標，又要選取能夠反映該部門職能和重點項目的個性指標，各業務處室應該根據項目自身特點制定共性和個性相結合的績效評價指標，確定考核內容和衡量標準，按年度或項目周期對項目進行評價。同時，績效評價指標應具有“工具性”，設置指標和運用指標的都是與評價部門相關的人，無論是績效指標選擇時還是在評價過程中都具有一定的主觀因素，因此為保持績效評價指標體系的客觀性和針對性，還應進一步細化指標的選取，盡可能地考慮到不同省市、不同部門以及不同職位人群的需要，依據此選取評價指標，從而保證部門整體支出績效的科學性和合理性。

同時績效指標設置追求的不單是績效指標的數量，而且要遵循指標體系構建的內在邏輯。雖然部門整體支出和項目支出屬于同一個預算體系，但投入過程和管理方式還是有一定區別，因而要考慮評價指標的統一性和個性化。統一性是指部門整體績效評價與項目績效評價的共同點。個性化是指部門整體支出與其他兩種支出的財政撥款量和管理性質具有不同的特點，因此應該在績效評價中選擇具有個性化的績效指標。

普遍的績效評價指標體系的構建由一級指標、二級指標、三級指標和相關指標解釋組成。一級指標也被稱作領域層，該部分從預算管理的全流程考察部門整體績效情況；二級指標也被稱作評價內涵層，該部分關注的是整體目標下的分解，也就是長期目標和年度目標之間的關系；三級指標又被稱作具體指標，是對二級指標的定量或者定性表達，而指標解釋是對三級指標的具體說明。

四、湖北省經信廳整體支出預算績效評價指標體系設計

對湖北省經信廳部門整體績效目標評價指標體系的設計從目標層到領域層再到評價內涵層，最后通過具體指標對評價內容進行定量或者定性解釋。設計思路如下：首先，根據部門長期戰略目標確定一級指標。其次，通過閱讀相關文獻和被評價部門工作職能確立二級指標。最后，通過了解財政資金分配情況和部門具體工作內容確定最終的三級指標。

通過以上設計邏輯和指標構建思路，在結合對《預算績效評價共性指標體系框架》分析的基礎上，利用平衡計分卡原理，對湖北省經信廳績效評價指標體系進行構建。

（一）平衡計分卡基本原理

平衡計分卡是一種新型衡量業績表現的工具，這一工具區別于傳統管理工具只著重財務指標的局限性，而將評價視角擴展到滿意度、可持續發展等其他維度，通過全方位的考核對評價者進行衡量，如圖2。對于企業等盈利機構而言，平衡計分卡可以通過量化數據表明企業想要繼續發展還欠缺什么樣的能力或者應當改進的管理方向是什么以及建立怎樣的最終戰略目標，使企業實現利潤最大化的最終目標。

圖2 平衡計分卡維度介紹

（二）平衡計分卡作用

1、平衡計分卡是企業戰略管理強有力的保障。隨著企業間不斷加劇的競爭關系，平衡計分卡的評價維度與企業發展戰略有著緊密聯系，通過平衡計分卡可以量化地反映企業階段性戰略完成情況。

2、提高企業內部部門之間的協作能力。平衡計分卡在內部流程維度可以考察各部門工作完成情況，在管理者進行決策時，會更加慎重考慮不同部門的職能與工作中的任務分配。

3、平衡計分卡可以有效降低企業信息負擔。平衡計分卡可以給決策者提供準確的相關企業信息，不僅滿足了管理者決策的需要，同時也減少了企業信息負擔成本。

自從平衡計分卡被廣泛應用以來，主要是用于企業中，在發現該評價工具能夠給企業的績效管理帶來進步后，政府公共部門也逐漸將其引入本部門的績效管理中。

（三）基于湖北省經信廳的平衡計分卡的評價維度修訂

經信廳作為一個政府公共部門與企業最大的不同之處就在于，政府公共部門是非營利性組織，所以兩者在追求績效結果上應該具有差異性。如果將平衡計分卡應用在湖北省經信廳的部門整體支出績效評價中，應對其原始評價維度進行修正，依據湖北省經信廳的職能特點和單位預算編制結構，本文將原有評價維度更詳細地擴充為：運行成本、管理效率、履職職能、社會效應、可持續發展能力和服務效果的六個維度。（1）運行成本是根據對部門預決算的比較，分析經費的利用效率。（2）管理效率體現部門業務處室的履職效果和管理情況，湖北省經信廳的主要職責包括貫徹落實國家對于工業化發展的各項任務，這些與國家發展緊密相關。高質量完成上級政府下達任務的基礎應該是部門內部各項制度要求的規范性，構建該一級指標有利于考核部門整體內部制度建設情況。（3）履職職能反映部門年度工作和重點目標任務等結果完成情況。湖北省經信廳需要促進科研成果產業化、指導和促進信息技術在社會各領域的推廣應用等，通過對這些部門主要職責的分解和整合，構建相關指標，對部門的履職職能情況進行定量評價。（4）社會效應直接反映了部門完成項目之后產生的社會效果，反映了部門業務處室履職和資金利用情況。湖北省經信廳需要承擔振興裝備制造業組織協調的責任、推動企業技術改造、統籌推進信息化等工作，這些工作完成效果往往是定性描述，在年終考核評價時無法進行統一標準的評價，對于工作結果呈現往往是不清晰的。設置該一級指標的目的是通過定量打分，將工作效果直觀展現，體現績效評價的結果導向機制。（5）可持續發展能力是對部門發展能力的定量評價。湖北省經信廳承擔部分行業的政策、法規擬定工作并需要提出行業發展建議，這些職責對于部門的人才支撐、科技支撐都提出了很高的要求，對該指標進行評價，有利于發現部門整體可持續發展能力的完善程度，及時進行調整。（6）績效評價一個重要的環節是評價公眾對于社會公共部門完成工作的滿意程度，于是設定了服務對象滿意程度的一級指標。六個維度覆蓋了部門預算的“前-中-后”全過程，實現了績效評價邏輯上的連貫性，內容上的貼切性。詳見圖3。

圖3 修正后的平衡計分卡模型

績效評價是從不同角度綜合考核評價者的優劣，對于湖北省經信廳部門整體評價也應如此。本文通過參考《關于印發〈預算績效評價共性指標體系框架〉的通知》（財預〔2013〕53號）和上文提到的修正后的平衡計分卡模型，選擇運行成本、管理效率、履職職能等六個方面作為湖北省經信廳部門整體評價的一級指標，然后對每個一級指標進行細化，形成可以定量或者定性評價的二級、三級指標。

1、運行成本屬于部門決策類指標，主要是對預算安排的科學性和使用合規性進行評價。包括部門基本經費控制和項目經費成本控制兩個二級指標。經信廳的基本經費成本控制下設置的三級指標與財政部規定的一致，包括基本支出變動率和三公經費控制率。其中湖北省經信廳近年來三公經費一直處于壓縮狀態，通過三公經費上下年度的變化，反映國家對于政府部門該項經費的管理要求。項目經費成本控制下設置項目經費控制率。湖北省經信廳涉及的項目和社會經濟大環境和國家政策安排有很大聯系，通過評價項目經費的控制情況比變動情況更能反映經費的利用效率。

2、管理效率屬于部門管理類指標，針對部門各項管理的規范性和科學性進行定性評價。戰略規劃管理下設3個三級指標：戰略規范相符性、績效目標科學性和預算編制科學性；基礎管理下設三個三級指標：預算管理規范性、績效管理規范性和資產管理合規性；戰略規范管理主要考察湖北省經信廳資產管理合規性，主要是依據2021年4月起發布的《行政事業性國有資產管理條例》，對部門資產保存完整、使用合規和處置收入及時足額上繳進行評價；業務管理下設2個3級指標，分別是內控制度有效性和其他業務管理有效性。

3、履職職能屬于部門產出類指標，對部門年度工作和重點目標任務等結果進行評價。具體評價的三級指標有規上工業增加值、工業投資增長率、技改投資增長率、新增規上企業數量和領軍企業培育數量等。由于每個單位職能不同，在預算編制時設定的長期目標和年度目標也會有差異，根據湖北省經信廳實際情況，對其設定的中、長期戰略目標和年度目標進行提取，得到該部分具有經信特點的“個性化”指標，這是構建湖北省經信廳部門整體績效評價的關鍵。

4、社會效應屬于部門效果類指標，對湖北省經信廳年度工作和重點目標任務等產生的經濟效益、社會效益和生態效益等進行評價。聯系經信廳的工作職能，設定的具體三級指標有：制造業創新水平提升成果，現代產業體系構建水平，數字經濟躍升工程實施成果，中小企業、民營經濟持續健康發展成果，工業綠色轉型成果，長江化工污染隱患治理效果，工業發展規劃完備性與合理性。

5、可持續發展能力指標也屬于反映部門效果類指標，反映的不再是單一的財務指標或者效益指標，而是以可持續發展戰略為核心，包括機制體制改革、人才儲配或者科技支撐短期等多種因素相平衡的績效評價指標。具體的三級指標有內部體制改革成效、人員培訓率、高學歷人才比率和信息化應用覆蓋率。內部體制改革能有效解決部門內部“懶政”情況、提高工作效率，實現部門內部的高效率運轉；信息化應用覆蓋率可以利用大數據對項目情況進行監控，及時修正。

6、服務對象滿意度指標。湖北省經信廳不僅存在對外職能，例如負責中小企業政策宣傳和為重點企業項目進行配套服務等，還存在許多與其他政府部門合作的情況，例如新能源汽車相關政策落實。于是在該指標下設3個三級指標：公眾滿意度、聯系部門滿意度和部門干部滿意度，通過不同的維度對部門整體工作進行反映、評價。

（四）湖北省經信廳績效評價指標權重確定

湖北省經信廳的績效評價指標權重應該根據設定的一級、二級和三級指標對應績效目標實現的重要程度來確定。同時，本文將評分類型分成三類：績效維持型、績效提升型和績效創造型，這樣做的目的是即使當某一目標僅滿足了最低的工作目的，但沒有改進時，該指標并不能獲得滿分，而是剛剛達到一個“及格線”。只有在工作中不斷嘗試，突破性地解決疑難問題，主動發現日常工作時的深層次需求，才能獲得更高的分數，這樣也符合湖北省財政廳提出的“績效評價結果不應該唯分數論”的評價思路。

湖北省經信廳屬于職能型公共部門，它的評價重點應該體現在履職效能和產生的社會效益方面，本文設定這兩個一級指標權重為24%；其次管理效率決定了部門運行的合規性和管理的有效性，這是湖北省經信廳實施重點項目和日常運行管理的基礎，所以設定該指標權重為16%；再然后運行成本體現了部門決策情況，考核部門整體預算編制環節和資金使用情況、可持續發展能力是部門未來取得突破性工作的基石，人才培養和數字化應用都是近年來政府倡導的重點，于是設置運行成本、可持續發展能力指標權重為15%。最后是服務效果評價，給予該指標6%的指標權重。

下面構建湖北省經信廳部門整體支出績效指標表，詳見表1。

表1 湖北省經信廳部門整體支出績效指標表

五、全面推進部門整體預算績效管理的建議

（一）樹立全面預算績效思維，提高部門整體預算績效意識

目前預算管理仍存在不夠全面，對部分財政撥款之外的部門收支管理不嚴格的情況。在全面實施預算績效管理的背景下，部門的“每一分錢”都應該被納入績效考核范圍。因為評價一個部門整體的工作效率及完成情況不應該只通過重點項目績效，更重要的應包括部門中其他基本項目績效及財政撥款使用情況。由此湖北省經信廳乃至所有政府公共部門都應樹立“全流程”的思想，建立整體評價意識，找到重點項目績效和其他項目績效評價的共性和個性部分，并將其科學整合。

（二）強化部門的整體支出預算績效評價結果的有效應用

完成一個年度的績效評價最終是要做好該績效評價結果的應用，來更好地調動部門內業務處室和相關責任主體的工作積極性，切實促進部門整體支出績效的提升。一方面，應該把部門整體支出績效報告結果作為部門下一年度預算申報的重要文件依據以及與部門內部考核評價等充分結合起來，讓每個人成為部門整體績效評價的參與者，進一步發揮各個層級的工作積極性，促進部門整體績效水平的提升。另一方面，根據《項目支出績效評價管理辦法》（財預〔2020〕10號）要求，依法予以公開，加大績效報告的信息公開程度，讓績效報告不再成為“內部文件”，提高民眾的參與度，使人人成為監督者，以倒逼責任處室和單位采取積極措施，改進部分財政資金使用效率較低的項目，提高財政資金的利用率。

（三）提升部門整體預算績效管理協同能力

提升部門整體預算績效管理的協同性，關鍵是要形成以戰略為導向、預算為紐帶、業務活動為支撐的績效計劃、實施、控制和調整的全過程閉環機制。促進部門整體績效信息在業務處室和下屬單位之間的共享與利用。建立業財融合的績效管理信息系統，推動部門整體的績效評價指標庫的構建實現處室間的指標共享，通過目標績效、年度預算績效、人員績效管理將總體績效責任進行績效分解，落實到項目負責處室和人員績效考核，形成一個兼顧預算、人員和業務的全面預算績效管理體系，實施“三個掛鉤”將部門履職、政策實施和人事績效納入統一的績效評價。逐步實現績效報告的全公開，增強績效目標設置的透明度，提升公眾對績效目標完成的監督作用。