中央財政轉移支付制度框架問題研究
——兼論轉移支付績效管理制度

●緱小平 王 盼

習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系。建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。”這一指示賦予了中國財政改革兩大核心任務，一是完善中央和地方財政關系，二是全面實施預算績效管理。各級財政部門特別是中央財政積極貫徹落實黨的十九大精神，圍繞兩大核心任務，以建立和規(guī)范中央對地方轉移支付制度及其績效管理制度為突破口，改革取得顯著成效。

“十三五”期間，中央財政在建章立制的同時，對地方轉移支付的規(guī)模和結構發(fā)生了顯著變化，其年均增速超過了中央本級一般公共預算收入年均增速，中央對地方轉移支付由原來的一般性轉移支付與專項轉移支付兩輪驅動，轉變?yōu)橐话阈赞D移支付為主、專項轉移支付為輔的新格局。如果將中央對地方轉移支付的規(guī)模和結構視為“經濟基礎”，那么中央對地方轉移支付制度框架則是“上層建筑”。馬克思主義哲學基本原理要求，上層建筑一定要適應經濟基礎，才能促進經濟發(fā)展。因此，有必要對轉移支付制度框架下轉移支付現(xiàn)狀的適應性進行一些初步評估。筆者通過分析數(shù)據(jù)，回顧“十三五”期間中央對地方轉移支付規(guī)模、結構及其變化模式，通過研讀已經出臺的轉移支付制度，總結我國財政轉移支付制度建設取得的成效，折射出財政改革發(fā)展成效和趨勢，同時也發(fā)現(xiàn)轉移支付制度建設方面存在的一些問題。通過對問題的深入剖析，找到問題的癥結，從而為解決問題尋找基本思路，最后提出建議。

一、“十三五”期間我國轉移支付情況及分類探討

目前，我國上一級政府對下一級政府的財政補助由稅收返還、一般性轉移支付、專項轉移支付三大類內容構成，其中一般性轉移支付又分為財力性轉移支付和共同財政事權轉移支付。為了便于賬務處理和統(tǒng)計，財政部每年頒發(fā)的《政府收支分類科目》將上級政府補助下級政府而發(fā)生的支出列入轉移性支出類別，而將下級政府收到的上級政府補助列入轉移性收入類別，統(tǒng)稱“轉移支付”。即在財政統(tǒng)計中，將稅收返還、一般性轉移支付、專項轉移支付全部歸入轉移性支出或收入類別，筆者為了研究的便利，在提到轉移支付總規(guī)模時，總是包含稅收返還、一般性轉移支付、專項轉移支付方面的內容，以反映轉移支付全貌。

“十三五”期間，從中央財政對地方轉移支付來看，無論是規(guī)模還是結構均發(fā)生了較為顯著的變化。中央對地方轉移支付總額從2015年的55097.5億元增加到2020年的77225.7億元，增幅為40.2%，年均增長7.0%，高于同期中央本級一般公共預算收入3.6%的年均增長速度。從轉移支付結構看，稅收返還、一般性轉移支付、專項轉移支付占比在2015年為9.1%、51.6%、39.2%，到2020年變?yōu)?6.6%、73.4%、10.1%①。

從圖1中可以看到，“十三五”期間，中央財政對地方轉移支付結構發(fā)生了實質性轉變，由“十二五”時期末的一般性轉移支付和專項轉移支付雙輪驅動轉變?yōu)橐话阈赞D移支付為主、專項轉移支付為輔的格局。

圖1 中央財政對地方轉移支付結構變化

（一）稅收返還

稅收返還是指1994年分稅制財政體制改革為標志的歷次稅制改革中，為了維持地方既得利益、減少改革阻力，中央財政按一定基數(shù)和比例返還給地方的一部分中央稅收，不規(guī)定既定用途，由地方按照財力性收入對待，自行安排支出。中央財政對地方稅收返還總規(guī)模從2015年的5018.9億元增加到2020年的12798.1億元，增加了1.5倍，年均增長20.6%，稅收返還占轉移支付比重從2015年的9.1%上升為2020年的16.6%。

（二）一般性轉移支付

隨著財政體制變化和財政改革發(fā)展的深化，一般性轉移支付的概念及其所包含的內容已經發(fā)生了幾輪變遷。2019年以前，一般性轉移支付主要包括均衡性轉移支付、財力性轉移支付等，目的是在全國范圍內實現(xiàn)基本公共服務均等化，中央不規(guī)定具體用途，由地方統(tǒng)籌安排使用。自“十三五”時期以來，中央財政致力于規(guī)范、完善中央與地方財政關系和轉移支付制度，其中一項重要任務就是提高一般性轉移支付比重，同時降低專項轉移支付比重，目的是減少中央對地方事務的干預，提高地方財政自主權和自我發(fā)展?jié)摿Α?/p>

2019年以來，隨著中央和地方財政事權與支出責任劃分機制日臻完善，一般性轉移支付包括兩部分內容：一是原來意義上的一般性轉移支付，即可由地方自由支配的財力補助性轉移支付，如均衡性轉移支付、縣級基本財力保障機制獎補資金等。二是共同財政事權轉移支付，即由中央和地方共同承擔財政事權的事項，由中央和地方分別承擔財政支出責任；屬于中央的支出，由中央財政通過轉移支付方式將資金劃撥地方。

共同財政事權轉移支付按照政府所承擔的公共服務職能，可進一步劃分為公共安全、教育、科學技術、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、交通運輸、農林水等領域的共同財政事權轉移支付，其中相當一部分共同事權轉移支付是由原專項轉移支付調整歸并而來。

“十三五”期間，一般性轉移支付規(guī)模增長迅速。中央對地方一般性轉移支付由2015年的28455億元增加到2020年的56661.7億元，增加了近1倍，年均增長14.8%，遠遠高于中央本級一般公共預算收入同期3.6%的年均增長率。中央一般性轉移支付占轉移支付的比重從2015年的51.6%上升到2020年的73.4%。

（三）專項轉移支付

專項轉移支付是指上級政府為了實行特定的宏觀調控或者為了實現(xiàn)特定的政策目標，而向下級政府下?lián)艿木哂袑ｉT用途的專項資金。專項轉移支付由上級政府規(guī)定使用范圍、分配辦法和分配標準，下級政府按專項轉移支付資金管理辦法在規(guī)定的范圍之內使用，不得超出范圍使用。“十三五”期間，中央財政一方面規(guī)范和完善中央與地方財政關系，明晰中央與地方財政事權和支出責任，擴大地方財政自主權；一方面大力清理整頓專項轉移支付，專項轉移支付種類和規(guī)模大幅度減少，其種類由清理整頓前的300多項減少為當前的20多項，規(guī)模由2015年的21623.6億元下降到2020年的7765.9億元，僅相當于2015年的三分之一，年均下降18.5%。中央專項轉移支付占轉移支付的比重由2015年的39.2%下降為2020年的10.1%，表明中央財政清理整頓專項轉移支付取得顯著成效。

綜上所述，“十三五”期間，中央對地方轉移支付結構發(fā)生了質變，即由原來的一般性轉移支付與專項轉移支付“兩輪驅動”，轉變?yōu)橐话阈赞D移支付為主、專項轉移支付為輔的新局面。

（四）共同財政事權轉移支付

共同財政事權轉移支付是中央和地方因共同事權而應由中央財政承擔的支出責任，通過轉移支付方式將中央應承擔的資金劃撥給地方的制度性安排。2018年1月，國務院辦公廳印發(fā)《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》；此后，教育、醫(yī)療衛(wèi)生等分領域改革也相繼展開，形成了中央和地方財政事權和支出責任劃分的初步框架。

按照改革方案，2019年中央和地方共同財政事權與支出責任框架基本建立，共同財政事權轉移支付制度平穩(wěn)運行。這一年中，中央共同事權財政轉移支付規(guī)模達到31903億元（見表2），占轉移支付總規(guī)模和一般性轉移支付的比重分別為43%和57%。這表明，在轉移支付總規(guī)模中，有相當大的一部分屬于共同事權轉移支付，需要中央和地方分擔支出責任，且在中央財政對地方的一般性轉移支付中，共同事權轉移支付超過了一半。隨著改革的深化，共同事權轉移支付必將成為轉移支付的主角，在轉移支付中的地位將會越來越重要。

表2 中央財政對地方轉移支付規(guī)模及結構一覽表

從2019年和2020年決算數(shù)、2021年執(zhí)行數(shù)來看，這三年中，中央對地方轉移支付規(guī)模呈逐年上升態(tài)勢（見圖2），內部結構趨于穩(wěn)定，稅收返還約占15%—17%，一般性轉移支付（含財力性和共同財政事權轉移支付）占73%—75%，專項轉移支付占9%—10%，而共同財政事權轉移支付則穩(wěn)定在42%—43%左右（見圖3）。

圖2 中央財政對地方轉移支付分類規(guī)模

圖3 中央財政對地方轉移支付分類比重之一

（五）轉移支付分類的再探討

如前所述，目前轉移支付被劃分為稅收返還、一般轉移支付和專項轉移支付三個大類，在2019年中央和地方共同財政事權和支出責任框架形成之前，這種劃分方法所表示的資金性質十分明確，即稅收返還和一般性轉移支付是地方可以自行支配的財力性補助，而專項轉移支付乃是中央規(guī)定了專門用途的補助，地方不可以自行支配。2019年之后，在一般性轉移支付中，除了原有的財力性補助外，又增加了共同財政事權轉移支付的內容，且比重較大（占轉移支付總額的42%左右）。

為了厘清各類轉移支付資金的性質，有利于制定和完善相應的轉移支付管理制度，便于分類核算和統(tǒng)計，改革后有必要對轉移支付進行重新分類。因此，初步的建議是按照轉移支付是否規(guī)定具體用途分為財力性轉移支付和規(guī)定用途轉移支付兩大類（其比重見圖4），財力性轉移支付進一步劃分為稅收返還和一般性轉移支付，規(guī)定用途轉移支付進一步劃分為共同財政事權轉移支付和專項轉移支付等（見圖5）。

圖4 中央財政對地方轉移支付分類比重之二

圖5 轉移支付再分類

二、轉移支付制度框架解析

轉移支付制度是明確轉移支付資金性質、規(guī)范轉移支付資金使用范圍、分配方式和強化績效管理的一系列辦法及規(guī)定，以保障轉移支付資金能夠公平公正有序地分配、劃撥、使用、核算和評價。分稅制財政體制改革后，隨著改革的深化和財力的壯大，轉移支付制度得到了長足發(fā)展，框架日臻完善。考察財政部等部委截至2021年上半年已經頒布的轉移支付制度，可以歸納為資金管理制度和績效管理制度兩大類型，在這兩大類型下，各自又可分為綜合性管理制度和專門管理制度兩個子類（見圖6），下面分別予以解析。

圖6 轉移支付制度框架

（一）資金管理制度

資金管理制度規(guī)范的對象是轉移支付資金，所規(guī)范的內容主要包括資金的性質、資金管理部門的分工和職責、資金使用范圍、分配方式、違規(guī)處罰等方面。按管理制度所涉及資金面的廣泛程度分為綜合性管理制度和專門管理制度兩大類。

1、綜合性管理制度。綜合性管理制度普遍適用于某一大類轉移支付資金，涉及面較廣泛。屬于此類資金的管理辦法主要有《中央對地方專項轉移支付管理辦法》（財預〔2015〕230號）、《農村綜合改革轉移支付管理辦法》（財農〔2021〕36號）等。例如，《中央對地方專項轉移支付管理辦法》中明確了專項轉移支付的性質，包含了資金來源、分類、資金管理部門的職責分工、專項轉移支付設立應具備的條件、預算編制方法和程序、績效管理要求、責任追究等條款。該辦法對于特定領域專項轉移支付資金的設立、管理具有重要的指導意義。

2、專門管理制度。專門管理制度是指針對某一項具體的轉移支付資金所制定的專門管理制度，具有較強的針對性、適用性和可操作性。專門管理制度中所涉及的“項”主要是針對《政府收支分類科目》中“轉移性支出”類級科目下的“項”級科目所開列的支出項目，包括一般性轉移支付和專項轉移支付。比如，屬于一般性轉移支付的有：“均衡性轉移支付支出”“資源枯竭型城市轉移支付補助支出”“教育共同財政事權轉移支付支出”“科學技術共同財政事權轉移支付支出”“社會保障和就業(yè)共同財政事權轉移支付支出”“醫(yī)療衛(wèi)生共同財政事權轉移支付支出”。屬于專項轉移支付的有教育、科學技術、社會保障和就業(yè)、衛(wèi)生健康等領域的支出。

2019年中央財政推進中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革以來，教育、醫(yī)療衛(wèi)生等分領域共同財政事權轉移支付框架基本形成，與之相適應，財政部聯(lián)合有關部委密集出臺了一系列規(guī)范分領域共同財政事權轉移支付的管理辦法，同時修訂了分領域的專項轉移支付資金管理辦法。例如，屬于共同財政事權轉移支付的制度有：財政部等四部委局制定的《基本公共衛(wèi)生服務等5項補助資金管理辦法》（財社〔2019〕113號），財政部、國家衛(wèi)健委、國家醫(yī)保局制定的《中央財政醫(yī)療救助補助資金管理辦法》（財社〔2019〕142號），財政部、科技部制定的《中央引導地方科技發(fā)展資金管理辦法》（財教〔2019〕129號），財政部、教育部制定的《支持學前教育發(fā)展資金管理辦法》（財教〔2019〕256號），財政部、國家林草局制定的《林業(yè)改革發(fā)展資金管理辦法》（財資環(huán)〔2020〕36號）等。

屬于專項轉移支付的制度有：財政部、住建部制定的《城市管網(wǎng)及污水處理補助資金管理辦法》（財建〔2019〕288號），財政部、農業(yè)農村部、水利部制定的《農業(yè)生產和水利救災資金管理辦法》（財農〔2019〕117號），財政部、體育總局制定的《中央集中彩票公益金支持體育事業(yè)專項資金管理辦法》（財教〔2020〕69號），財政部制定的《農村環(huán)境整治資金管理辦法》（財資環(huán)〔2021〕43號）等。

縱觀上述轉移支付資金專門管理制度（含共同財政事權轉移支付和專項轉移支付），具有如下五個方面的共同特點：

一是體現(xiàn)了政策性。這些專門轉移支付制度無一例外貫徹了黨中央、國務院某一項具體的宏觀調控、改革發(fā)展或者惠民利民政策，通過轉移支付來落實并最終實現(xiàn)黨和國家的意志。例如，根據(jù)《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發(fā)〔2016〕49號），國務院辦公廳印發(fā)了《醫(yī)療衛(wèi)生領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》（國辦發(fā)〔2018〕67號），確定將公共衛(wèi)生等四個方面納入中央與地方共同財政事權范圍，由中央和地方共同承擔支出責任。針對其中的公共衛(wèi)生服務事項，財政部、國家衛(wèi)健委等四部（委、局）制定了《基本公共衛(wèi)生服務等5項補助資金管理辦法》（財社〔2019〕113號），以具體貫徹執(zhí)行國務院在基本公共衛(wèi)生服務領域的改革精神。

二是體現(xiàn)了專門性。這些專門轉移支付制度各自聚焦于某一項特定領域的資金，通常與財政部制定的《政府收支科目》中的轉移性支出下的項級科目相對應。例如，為了反映上述醫(yī)療衛(wèi)生領域共同事權轉移支付，在《政府收支科目》（2020年版）230類“轉移性支出”02款“一般性轉移支付”款級科目下，增設了第49項“醫(yī)療衛(wèi)生共同財政事權轉移支付支出”，用以核算和統(tǒng)計上級政府對下級政府在該領域的轉移性支出；同時，在轉移性收入科目中也增設了相應的收入科目。

三是體現(xiàn)了規(guī)范性。2019年及以后財政部單獨印發(fā)或者聯(lián)合其他有關部委印發(fā)的專門轉移支付管理制度，基本遵循財政部辦公廳制定的《財政部專項轉移支付資金管理辦法要素框架》（財辦法〔2019〕54號），規(guī)定了目的和依據(jù)、定性和用途、職責劃分、分配辦法、預算下達程序和時間要求、資金支付、績效管理、結轉結余資金處理、風險控制、實施期限、定期評估和退出機制等十三個方面的必備要素，有利于提高轉移支付管理制度的統(tǒng)一性和規(guī)范性，避免了隨意性。

四是體現(xiàn)了時限性。針對長期以來形成的專項資金固化和部門化、超期不撤等痼疾，財政部下大力氣整治和清理專項轉移支付，強調新設立的轉移支付資金必須有明確的執(zhí)行期限，要進行定期評估，最長不超過5年，并將此要求列入上述“要素框架”。

五是體現(xiàn)了績效性。自2017年黨的十九大提出“全面實施績效管理”以來，績效管理作為財政部門改革重點任務列入議事日程。體現(xiàn)在轉移支付制度方面，就是在新頒發(fā)的資金管理制度中普遍增加了績效管理條款，特別是在前文所述《財政部專項轉移支付資金管理辦法要素框架》中將其作為十三個方面的必備要素之一。比如前文所述《基本公共衛(wèi)生服務等5項補助資金管理辦法》中的《基本公共衛(wèi)生服務補助資金管理辦法》第九條，是專門的績效管理條款，概述了績效目標管理、績效運行監(jiān)控、績效評價、結果應用全過程績效管理要求。除此之外，其他已修訂和新頒發(fā)的轉移支付資金管理辦法中的績效管理條款與此大同小異。

（二）績效管理制度

績效管理制度是對轉移支付的績效目標設定、績效運行監(jiān)控、績效評價、績效結果應用、績效信息公開等活動進行規(guī)范的制度和辦法，以確保轉移支付能以公平、公正、高效、節(jié)約的方式實現(xiàn)其績效目標。與轉移支付資金管理制度類似，績效管理制度也可以劃分為綜合性制度和專門制度兩個子類（見圖6）。

1、綜合性管理制度。綜合性管理制度是不限定資金適用類型或者資金適用類型較為寬泛的、專門針對績效管理全過程或者績效管理某個環(huán)節(jié)的普遍性管理制度。換言之，這類管理制度普遍適用于大部分類型轉移支付資金，具有資金的“普遍性”和績效管理的“專門性”。屬于這類管理制度的有：《中央對地方專項轉移支付績效目標管理暫行辦法》（財預〔2015〕163號）、《項目支出績效評價管理辦法》（財預〔2020〕10號）、《財政部關于委托第三方機構參與預算績效管理的指導意見》（財預〔2021〕6號）、《第三方機構預算績效評價業(yè)務監(jiān)督管理暫行辦法》（財監(jiān)〔2021〕4號）等。

2、專門管理制度。專門管理制度是指針對某一特定類型的資金制定的績效管理制度，具有適用資金的“專門性”和績效管理的“普遍性”。這類專門績效管理制度一般與專門的轉移支付資金管理制度相對應。例如，《農業(yè)相關轉移支付資金績效管理辦法》（財農〔2019〕48號）、《國際金融組織和外國政府貸款贈款項目績效評價管理辦法》②（財國合〔2019〕18號）、《土壤污染防治專項資金績效評價管理暫行辦法》（財資環(huán)〔2020〕11號）、《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》（財預〔2021〕61號）等均屬于專門績效管理制度。截至目前為止，并不是所有類型的專門轉移支付資金均出臺了專門績效管理制度，據(jù)不完全統(tǒng)計，已經出臺的專門績效管理制度有十多個。

三、透視轉移支付績效管理存在的問題

1994年分稅制財政體制確立以來，中央和地方財政關系逐步理順。黨的十九大以來，中央與地方事權和支出責任劃分取得了實質性進展，中央財政轉移支付制度進一步完善，但是在轉移支付體制機制運行過程中，制度建設層面也存在一些不容忽視的問題。

（一）立法層面缺乏全面預算績效管理法律規(guī)范，致使實踐層面法理依據(jù)不足

我國《立法法》列舉了必須制定法律的十個事項，其中第九項為“基本經濟制度以及財政、海關、金融和外貿的基本制度”。因為財政制度是國家治理體系和治理能力建設的重要組成部分，而且財政制度特別是轉移支付制度是決定國民收入再次分配的基本制度，即財政制度是通過國家權力對征收來的部分公有和私有財產（稅收、基金、繳費等）進行處置的制度，因此，必須通過法律對政府財政行為進行規(guī)范和授權。

《預算法》是我國規(guī)范財政行為的基本法律，被稱為“經濟憲法”。2014年修訂的《預算法》中共有5處包含“績效”字眼。從《預算法》對績效管理的表述來看，雖然法律初步貫徹了績效理念，但缺乏系統(tǒng)性、連貫性和全面性。黨的十九大提出全面實施預算績效管理以來，理論和實踐發(fā)展成果豐碩，而《預算法》中關于績效的法律表述顯得有些滯后。主要表現(xiàn)在法律中缺乏預算資金（含轉移支付資金）的全過程、全覆蓋、全方位績效管理、結果應用、績效信息公開、法律責任等方面的規(guī)范。2020年出臺了《預算法實施條例》，屬于國務院行政規(guī)章，是對《預算法》有關條款的解釋和細化，雖然出臺時間較晚，但不能超越法律規(guī)定另出新規(guī)，因此無法彌補法律缺憾。

（二）當前轉移支付分類混淆資金性質，致使核算和統(tǒng)計不能反映其實質性內涵

對轉移支付進行適當分類，能夠準確客觀反映轉移支付關于不同類型的補助對象在時間和空間維度上的分布規(guī)模、結構和規(guī)律，揭示核算方法和統(tǒng)計數(shù)據(jù)背后所隱含的政策取向，從而為轉移支付政策評估和調整提供可靠依據(jù)。對轉移支付進行分類主要通過財政部每年頒布的《政府收支分類科目》得到實現(xiàn)，是預算會計制度的重要內容之一。1994年分稅制財政體制改革之后，中央對地方轉移支付劃分為財力性轉移支付和專項轉移支付兩大類，其實質等同于可由地方自行支配的轉移支付和中央規(guī)定用途的轉移支付。隨后演化為一般性轉移支付和專項轉移支付，但仍維持了“是否能由地方自行支配”的劃分標準。

2019年中央與地方財政事權和支出責任劃分改革之后，雖然名義上仍維持了一般性轉移支付和專項轉移支付兩大類型，但一般性轉移支付中除了財力性轉移支付外，增加了共同財政事權轉移支付。而共同財政事權轉移支付并不能由地方自行支配，這實質上放棄了一直堅持的“是否能由地方自行支配”的類型劃分標準，使劃分標準前后不一致，除非通過人為調整，否則會導致轉移支付分類核算數(shù)據(jù)在時間序列上無法進行比對和評估，對其政策導向和效應無法進行決斷。比如，按照現(xiàn)行分類法，2020年中央對地方一般性轉移支付（含稅收返還）和專項轉移支付占轉移支付總額的比重分別為90%和10%（見表1），而按照傳統(tǒng)分類法，則其占比分別為48%和52%（見圖4），可見不同分類方法所造成的統(tǒng)計差異懸殊。

表1 中央財政對地方轉移支付規(guī)模及結構對比一覽表

（三）轉移支付績效管理制度交叉重疊，致使執(zhí)行難度和成本增加

部分專項轉移支付或共同財政事權轉移支付，既制定了資金管理辦法，也制定了績效管理或績效評價辦法。比較典型的如財政部制定的《水污染防治資金管理辦法》（財資環(huán)〔2019〕10號），在第十三條中提出了績效管理原則性要求。該文件出臺后，財政部、生態(tài)環(huán)境部又制定了《水污染防治資金績效管理辦法》（財資環(huán)〔2020〕114號），對水污染防治資金全過程績效管理提出了較為具體的要求，并附有水污染防治資金績效評價指標體系。類似的既有資金管理辦法又有績效管理或績效評價辦法的，包括扶貧資金、農業(yè)相關資金、水利發(fā)展資金等領域轉移支付。

中共中央、國務院《關于全面實施預算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號）指出：“力爭用3—5年時間，基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現(xiàn)預算和績效管理一體化。”由此可見，預算和績效是一個整體，是“一枚硬幣的兩個面”，無論是制定管理制度，還是在實踐中按照管理制度編制預算，均不能人為將二者割裂開來。換言之，只要提到“預算”，必然要意識到其“績效”，也就是平時所說的“無績效不預算”。涉及轉移支付制度，其資金管理制度中必須包含績效管理的內容和要求，而不宜將資金管理辦法和績效管理辦法分開制定。分開制定的弊端，一是增加了制定制度、執(zhí)行制度和監(jiān)督制度的難度和成本；二是不利于樹立預算和績效整體化觀念；三是不利于實現(xiàn)預算和績效一體化管理。

（四）財力性轉移支付績效管理制度闕如，致使制度和實踐層面存在短板弱項

前文所研究的轉移支付制度，均為規(guī)定用途的轉移支付（含專項轉移支付和共同財政事權轉移支付），而財力性轉移支付（即傳統(tǒng)意義上的“一般性轉移支付”）卻缺乏相關績效管理制度。既沒有綜合性的資金管理辦法，如《中央對地方一般性轉移支付管理辦法》，也沒有綜合性的績效管理辦法，如《中央對地方一般性轉移支付績效管理辦法》。在分項的一般性轉移支付管理辦法中，如財政部制定的《中央對地方均衡性轉移支付辦法》《民族地區(qū)轉移支付辦法》等，均沒有績效管理方面的內容。在實踐層面，也少有針對一般性轉移支付的績效評價。換言之，無論是制度層面還是實踐層面，在一般性轉移支付領域，均與績效管理“全覆蓋”目標存在較大的差距。

四、完善轉移支付績效管理的建議

（一）修訂《預算法》，貫徹中央全面實施預算績效管理精神

自黨的十九大提出“全面實施績效管理”以來，我國各級財政和預算部門全面實施預算績效管理相關制度逐步完善，措施方法和實踐經驗得到了極大豐富；與此相適應，規(guī)范財政管理的根本大法——《預算法》也應與時俱進，適時進行修訂。建議在《預算法》中體現(xiàn)全方位、全覆蓋、全過程預算績效管理理念，使其成為提高財政資金使用效益、改善財政治理體系和治理能力的重要手段。

（二）重新界定轉移支付分類，厘清轉移支付性質和內涵

為了使中央對地方轉移支付分類體現(xiàn)科學性、系統(tǒng)性和連貫性，便于對轉移支付資金進行管理、核算和統(tǒng)計，為進一步完善轉移支付制度奠定堅實基礎，應對轉移支付資金在技術層面重新作出界定。建議中央對地方轉移支付以“是否為規(guī)定用途的資金”為分類標準，將轉移支付劃分為“財力性轉移支付”和“規(guī)定用途的轉移支付”兩大類。財力性轉移支付維持傳統(tǒng)意義上的一般性轉移支付內涵，可由地方自主決定用途；規(guī)定用途的轉移支付包含共同財政事權轉移支付和專項轉移支付，由地方按中央財政規(guī)定的用途安排使用。

（三）修訂轉移支付制度，形成分類規(guī)范、相互銜接、導向明確的制度體系

按照上述分類，重新系統(tǒng)、全面規(guī)劃并逐步制定中央對地方轉移支付制度。建議制定《中央對地方財力性轉移支付辦法》《中央對地方規(guī)定用途轉移支付辦法》《中央對地方財力性轉移支付績效管理辦法》《中央對地方規(guī)定用途轉移支付績效管理辦法》。以上為轉移支付綜合管理辦法和綜合績效管理辦法，也可稱為“通用管理辦法”。在制定分領域轉移支付管理辦法時，不必重復“通用管理辦法”中已有的內容，而應突出分領域轉移支付中需要特別強調的“專用資金管理”內容和“專用績效管理”內容，使轉移支付管理制度體現(xiàn)“通用”和“專用”相結合的“模塊化”格局，提高制定制度、執(zhí)行制度和監(jiān)督制度的效率。

（四）補齊財力性轉移支付績效管理制度短板，切實做到“全覆蓋”

針對當前存在的專項轉移支付績效管理制度“一條腿長”、一般性轉移支付績效管理制度“一條腿短”的現(xiàn)狀，建議適應改革發(fā)展需要，參照前文建議，統(tǒng)籌考慮補齊財力性轉移支付制度短板。

注釋：

①由于計算機自動小數(shù)進位的原因，百分比合計并不精確等于100.0%。

②轉貸給下級政府的國際金融組織、外國政府貸款歸入一般公共預算支出中的“轉移性支出”類級科目下的“債務轉貸支出”款級科目，屬于有特定用途的轉移支付。