改革開放以來我國高校勞動教育政策文本量化分析
——基于政策工具視角

○周 烽 葉曉力 徐培鑫

改革開放以來，我國高校勞動教育政策歷經不斷調整與鞏固的階段，時至今日，已經形成較為完整的政策體系。在新時代國家大力深化勞動教育背景下，我國學界對高校勞動教育的政策研究日趨重視。事實上，盡管我國高校勞動教育政策在國家頂層設計層面受到廣泛重視，然而，目前依然存在政策落實不到位、全面覆蓋性不足、同高校德育邊界模糊等問題。如何調整與優化我國高校勞動教育政策走向，從而更好地為“五育并舉”的教育方針服務，落實立德樹人的根本任務，是值得深入探究的問題。本研究以政策工具作為研究視角，以改革開放以來我國高校勞動教育政策文本為研究對象，通過構建“政策工具—政策內容”二維分析框架，對改革開放以來我國高校勞動教育政策進行了文本量化分析，從而為改進我國高校勞動教育政策提出針對性的建議。

一、研究設計

（一）政策文本選擇

本研究以“勞動”“勞動教育”“勞動教育政策”“高校勞動教育政策”等為主要檢索詞，通過中華人民共和國教育部官網、中央人民政府官網、北大法寶法律數據庫、相關政策資料匯編等渠道廣泛搜索有關我國高校勞動教育相關政策文本，并提取主題內容相關的政策文本。同時依照下列原則排除無關文本。第一，所選政策文本為我國在1978年后頒布的政策文本，不包括改革開放之前的政策文本；第二，所選政策文本的發布部門為中央層面的相關部門，不包括非中央部門發布的政策文本或中央部門針對某地區發布的政策文本；第三，所選政策文本原則上是與高校勞動教育政策直接相關的政策文本，其他教育階段的勞動教育政策文本不在本研究的文本選擇范疇，但包括主題關聯度較高或涉及各級各類學校勞動教育政策的文本；第四，所選政策文本為通知類文本、意見類文本、規定類文本、決定類文本、綱要類文本以及決議類文本，會議紀要、涉及高校勞動教育的黨中央領導人講話、政策制定階段的意見征求稿等均不在本研究的文本選擇范疇。據此，本研究最終確定了38份與我國高校勞動教育密切相關的政策文本。

（二）政策分析框架

本研究以政策工具為研究視角，以政策工具為橫向維度，以改革開放以來我國高校勞動教育政策的內容主題為縱向維度，構建了“政策工具—政策內容”二維分析框架。

1.X維度：政策工具。政策工具即由政府所掌握，為政府所運用，且最終可以達到相應政策制定目標的手段。學界不同學者對于政策工具有著不同的分類標準。其中，國外學者麥克唐納（L.M.Mc Donnell）和埃莫爾（R.F.Elmore）將政策工具分為命令性工具（Mandates）、激勵性工具（Inducements）、能力建設工具（Capacity Building）、系統變革工具（Systemic Changes）以及勸告勸誘工具（Suasion）。麥克唐納和埃莫爾的政策工具分類在教育研究領域的使用相對較廣，且解釋性較強。綜合已有研究分類，本研究在結合我國高校勞動教育政策頒布的政策特征后，最終采納麥克唐納與埃莫爾的政策工具分類。本研究所采用的政策工具能夠較好地覆蓋我國高校勞動教育政策功能。政策工具內涵詳見表1。

表1 政策工具維度分類

2.Y維度：政策內容。通過研讀改革開放以來我國高校勞動教育政策文本內容，本研究以1984年中宣部與教育部聯合頒布的《關于高等學校學生參加生產勞動的若干規定》以及2020年教育部頒布的《大中小學勞動教育指導綱要（試行）》兩份政策文本作為政策框架及其主題內容的范本，據此確定高校勞動教育政策的內容主題維度。這兩份不同時期的政策文本在主題維度上基本覆蓋了我國高校勞動教育政策所具備的主要內容。具體而言，《關于高等學校學生參加生產勞動的若干規定》從教育目標、教育內容、支撐保障等方面對我國高校勞動教育政策內容進行規定；《大中小學勞動教育指導綱要（試行）》（以下簡稱《綱要》）則在此基礎上進一步完善了教育目標的內涵、拓展了教育內容的廣度并夯實了支撐保障的力度。綜上，本研究以教育目標、教育內容、支撐保障三個方面作為我國高校勞動教育政策分析框架的縱向維度，進一步確定了次級內容主題，并對所選取的政策文本逐一進行文本分析，詳見表2。

表2 改革開放以來我國高校勞動教育政策內容主題維度分類

3.“政策工具—政策內容”分析框架。為深入理解政策工具的研究視角是如何作用于高校勞動教育政策的，本研究梳理了政策工具與改革開放以來我國高校勞動教育政策之間的關系。教育目標、教育內容和支撐保障是改革開放以來我國高校勞動教育政策文本內容的三大內容主題；命令性工具、激勵性工具、能力建設工具、系統變革工具和勸告勸誘工具是影響我國高校勞動教育政策各大內容主題的政策工具。如圖1所示，本研究基于橫向的政策工具維度和縱向的高校勞動教育政策內容主題維度，構建出“政策工具—政策內容”二維分析框架。

圖1 “政策工具—政策內容”二維分析框架

（三）文本內容的編碼

首先，本研究將改革開放以來我國高校勞動教育政策文本按照“教育目標”“教育內容”“支撐保障”三個內容主題進行分類，形成政策文本的三個分析單元，并將這三個分析單元進行編號，依次編號為“1”“2”“3”；其次，在每個分析單元按照順序將各政策文本中涉及該分析單元的條款內容編序號；再次，在每個分析單元中按照“高校勞動教育政策的內容主題—政策年份由遠及近的排列順序—條款內容序號”的規則對政策文本進行編碼。例如，在“教育目標”分析單元中按照由低到高的政策年份排序，排在第四位的《關于高等學校學生參加生產勞動的若干規定》中的自編條款內容序號1有關于“教育目標”的內容描述，因此，本研究文本內容編碼為“1-4-1”。再次，本研究對編碼后的政策文本進行內容分析，以此判斷該內容使用了何種維度的政策工具以及更具體的政策工具。最后，本研究形成了包含“編號”“高校勞動教育政策的內容主題”“時間”“政策文本名稱”“文本內容”“內容編碼”“政策工具維度”“具體政策工具”等信息在內的政策文本內容編碼表，如表3所示。

表3 改革開放以來我國高校勞動教育政策文本內容編碼表

二、文本分析

（一）改革開放以來我國高校勞動教育政策的階段特點分析

通覽改革開放以來我國高校勞動教育政策文本，不難發現，政策文本數量從整體上看呈上升趨勢，這顯示了黨和政府對高校勞動教育發展的重視度與日俱增。通過對各個時期頒布實施的高校勞動教育政策的數量與內容進行統計分析，本研究生成了改革開放以來各年份我國高校勞動教育政策文本數量分布折線圖，如圖2所示。基于此，本研究認為，改革開放以來，我國高校勞動教育政策發展大致可以劃分為三個階段：一是恢復調整時期（1978—1988年）。這一時期為糾正“文革”期間近乎與全面育人相割裂的勞動教育方針，國家層面的高校勞動教育政策制定與實施逐漸活躍，但針對高等教育層次的專門勞動教育政策文本還比較少。在這十年間，高校勞動教育政策的制定依然離不開生產實習、生產勞動、勞動教養、畢業見習等相對生硬刻板的勞動教育內容。二是穩定發展時期（1989—2016年）。這一時期我國高校勞動教育政策頒布進入一段穩定階段，數量增長波動極小，高校勞動教育政策文本主要依托德育與思想政治教育進行規劃安排。三是創新深化時期（2017年至今）。黨的十九大召開以來，新時代產生新方位，習近平總書記著眼于世界經濟形勢新變化和國內經濟發展新情況，從全新的國際國內形勢出發，高屋建瓴地在不同場合發表一系列跟勞動有關的深刻講話，使勞動教育對新時代培養全面發展的綜合型人才的重要性上升到國家戰略高度，我國高校勞動教育政策文本數量急劇增多。

圖2 改革開放以來我國高校勞動教育政策文本數量分布折線圖

（二）改革開放以來我國高校勞動教育政策的二維特征分析

1.政策工具X維度分析。本研究對改革開放以來我國高校勞動教育政策中的五大政策工具維度及其具體政策工具使用的頻次進行文本統計，生成了政策文本中政策工具使用頻次表，如表4所示。根據政策工具維度的使用頻次，可以看出，命令性工具在高校勞動教育政策的制定中使用頻率最高，達156次（占比約61%）；其次是能力建設工具，達43次（占比約17%）；另外，勸告勸誘工具達26次（占比約10%），系統變革工具達17次（占比約7%），激勵性工具達12次（占比約5%）。

表4 改革開放以來我國高校勞動教育政策文本中政策工具使用頻次表

從具體政策工具使用頻次上看，改革開放以來，我國高校勞動教育政策文本的政策工具類型中，具體政策工具的使用情況也有顯著差異。在命令性工具維度上，使用頻次最多的具體政策工具是“要求”，達 118次（占比約 76%）；“規定”政策工具使用頻次達25次（占比約16%）；“指示”政策工具使用頻次達13次（占比約8%）。在能力建設工具維度上，“人力資源”政策工具使用頻次最多，達23次（占比約53%）；“軟硬件投入”使用頻次達14次（占比約33%）；“信息提供”政策工具使用頻次達6次（占比約14%）。在勸告勸誘工具維度上，“鼓勵”政策工具使用頻次最多，達14次（占比約54%）；“宣傳”政策工具使用頻次達12次（占比約46%）。在系統變革工具維度上，“機制變革”政策工具使用頻次最多，達9次（占比約53%）；“資源分配”政策工具使用頻次達6次（占比約35%）；“權力重組”使用頻次達2次（占比約12%）。在激勵性工具維度上，“激勵”政策工具使用頻次最多，達7次（占比約58%）；“引導”政策工具使用頻次達3次（占比約25%）；“支持”政策工具使用頻次達2次（占比約17%）。

2.政策內容Y維度分析。根據改革開放以來高校勞動教育政策文本內容主題的縱向分析維度，對改革開放以來的38份高校勞動教育政策文本進行編碼，并統計各個主題出現的頻次，生成了政策文本內容主題出現頻次圖，如圖3所示。可以發現，“教育內容”出現的頻次最多，達111次（占比約44%）；其次是“教育目標”出現的頻次，達86次（占比約33%）；再次是支撐保障出現的頻次，達57次（占比約23%）。可見，教育內容與教育目標在我國高校勞動教育政策文本的制定中被給予的關注較多，勞動知識與技能和勞動教育總體目標的內容更是占據足夠多的關注度，而高校勞動教育的支撐保障受到的關注則相對較少。

圖3 改革開放以來我國高校勞動教育政策文本內容主題頻次圖

3.X、Y維度交叉分析。本研究將橫向的政策工具維度與縱向的政策內容維度進行交叉分析，生成了“政策工具—政策內容”二維統計表，如表5所示。二維統計表進一步顯示了改革開放以來我國高校勞動教育政策各大內容主題的具體政策工具使用情況。我國高校勞動教育政策文本不同內容主題的政策工具類型使用情況各有不同，但在各內容主題維度及其次級主題維度上，命令性工具使用頻次均最多。“教育目標”主題維度在三大主題維度中所占據的命令性工具使用頻次最多，達81次（占比約32%）；“總體目標”次主題維度在各次主題維度中所占據的命令性工具使用頻次最多，達52次（占比約20%）。

表5 “政策工具—政策內容”二維統計表

三、研究結論

（一）政策供給呈現歷時性波動

自改革開放至20世紀90年代，我國高校勞動教育政策開始糾偏與重塑，政策文本增量雖增速不大，但在這十余年間已經初顯活躍。例如，1980年頒布的《關于加強高等學校思想政治工作的意見》雖然在政策重心上并未側重高校勞動教育，但明確了“熱愛勞動”這一培養目標，體現了中央層面重視高校勞動教育的意志。又如，1984年《中共中央宣傳部、教育部關于高等學校學生參加生產勞動的若干規定》明確表示，要總結過去的經驗與教訓，對高校勞動教育做出新的政策闡述與設計。可以看出，這一歷史階段在糾偏與重塑的過程中，嘗試對高校勞動教育政策的宏觀框架進行重構，高校勞動教育政策正逐步轉入中國特色社會主義的正軌。然而，自20世紀90年代至2017年黨的十九大召開之前，高校勞動教育政策雖在不斷調整與完善，但從政策數量與時間分布上來看，政策供給明顯放緩，高校勞動教育政策制定在穩定發展的過程中，無疑又陷入了滯緩期。通過梳理這一時期的政策文本可以發現，政策制定主要依托高等學校德育大綱與大學生思想政治教育，中央層面沒有供給專門的高校勞動教育政策。黨的十九大召開后，受益于習近平總書記的大力倡導及其在人才培養上高屋建瓴的部署安排，高校勞動教育政策制定進入前所未有的深化發展期，政策供給也更加契合新時代發展的需要。從改革開放至中國特色社會主義新時代，我國高校勞動教育政策發展經歷了重塑與深化。事實上，把任何一種政策制定的過程簡單地看作線性或理性化的過程并不可取，而不可否認的是，改革開放以來我國高校勞動教育政策也正是在這種波動性發展歷程中不斷得以深化。

（二）政策工具使用結構性失調

政策制定要綜合使用多種政策工具，針對共同政策目標，才會發揮協調一致的效果。縱觀改革開放以來我國高校勞動教育政策中政策工具的使用情況，命令性工具占據了絕對主導地位，在政策工具類型中占比高達約61%，而能力建設工具、勸告勸誘工具、系統變革工具以及激勵性工具的使用過少。同時，“要求”在命令性工具中的使用占比最大，約占命令性工具使用的76%。由此可知，我國高校勞動教育政策在政策使用工具上的使用頻次不夠均衡合理，組合協調度亦存在問題。政策工具使用的不合理與不協調勢必會影響該政策的整體功能的發揮。命令性工具固然有著資源投入少、易于控制的工具優勢，在政策實踐過程中便于使用，但是一旦使用過溢，容易引起政策執行機構和目標群體選擇性地執行政策，甚至抵制政策，引起政策失真。能力建設工具使用頻次少會使得政策執行主體（高校）難以通過政策引導方式在勞動教育的人力資源和軟硬件投入上產生長期效果。勸告勸誘工具使用不足會導致高校學生對我國勞動教育內涵的認知感悟與價值體認受阻，影響勞動教育的實踐效果。系統變革工具使用較少反映了中央層面目前還較少關注到高校勞動教育實施與推動過程中權利責任的分配問題。激勵性工具在使用中的嚴重不足則難以激發高校開展勞動教育的積極性，使高校勞動教育推進效果受限。事實上，目前“自上而下”的政策推動方式亟須改變，命令性工具，特別是“要求”這一具體政策工具的使用在后續政策供給中應當被合理使用。相對而言，我國高校勞動教育政策迫切需要適切地通過運用能力建設工具、勸告勸誘工具、系統變革工具以及激勵性工具，進一步優化勞動教育政策工具供給，從而完善高校勞動教育政策環境。

（三）政策內容缺乏均衡性考量

高等教育政策在高等教育發展中發揮著導向和調控作用，其內容供給的均衡性事關該政策能否有效對目標群體發揮導向和調控作用。改革開放以來，我國高校勞動教育政策的內容分配并不均衡。具體而言，一方面，中央層面高校勞動教育政策的內容安排上，對“教育內容”中“勞動觀念”這一次級主題的關注不足。勞動觀念包含勞動意識、勞動態度、勞動精神、勞動氣質、勞動情懷、勞動價值觀等內容，是高校勞動教育的價值旨歸。厘清“勞動”的概念，搞清楚什么是勞動，什么不是勞動，勞動的價值到底在哪里，是一件非常重要的事情。另一方面，高校勞動教育的體系化構建離不開強有力的組織領導和科學的分工協同機制，勞動教育支撐保障對高校勞動教育的實施至關重要。“支撐保障”主題可以分為“組織保障”與“條件保障”兩大次主題。“條件保障”次主題又包括師資保障、經費保障、實踐保障、督導評價保障等具體內容，總占比僅16%。“支撐保障”在高校勞動教育政策上的供給不足，反映出政策制定方對高校勞動教育配套支持的關注度不夠。

（四）政策二維交叉匹配性不足

橫向政策工具維度與縱向政策內容維度的二維匹配度會影響我國高校勞動教育政策的整體效應。“教育目標”“教育內容”以及“支撐保障”三大內容主題維度都主要使用命令性工具，這反映出我國高校勞動教育政策主要依靠命令性工具，特別是依靠“要求”來發揮政策效果。然而，命令性工具使用過溢易使政策陷入僵化，勞動教育目標、內容、保障等命令性表述過于生硬，一方面使得高校勞動教育依靠強制性的政策指引，另一方面又極易引發高校勞動教育政策的“空傳”。此外，高校勞動教育政策內容供給缺乏對其他類型政策工具的匹配性使用。舉例而言，在能力建設工具與“教育內容”主題的匹配度上，我國高校勞動教育政策內容需要結合時代發展與時俱進。然而，目前在政策工具與內容供給組合使用中，能力建設工具供給明顯不足，這或將影響我國高校勞動教育發展的長效性。又如，由于激勵性工具在“支撐保障”內容供給中的缺位，導致高校勞動教育的組織與條件建設尚不充分。橫向政策工具維度與縱向政策內容維度的二維匹配度合理性不足，將導致我國高校勞動教育政策實效產生一定的偏移，不利于我國高校勞動教育持續深入推進。

四、政策建議

（一）規范政策有序出臺，保障政策穩健有效

改革開放以來，我國高校勞動教育政策頒布經歷了較不穩定的波動期，在一段時間內并沒有出臺專門的高校勞動教育政策。盡管我國高校勞動教育政策在新時代背景下趨于系統化，但其制定與出臺尚不夠穩健。與教育理想不同，教育政策強調對現實的直接干預。現實瞬息萬變，高校勞動教育政策供給必須緊跟實際的世情、國情、社情而調整具體內容。這就要求高校勞動教育政策的出臺要平穩且與時俱進，特別是我國高等教育邁入普及化階段以后，高等教育結構、規模以及數量的進一步擴展，高等教育內涵式發展的迫切要求，都給高校勞動教育政策提出了新的挑戰。因此，應從國家層面對高校勞動教育政策的內容與規范進行不斷完善與更新，確保新時代高校勞動教育發展過程中免于政策斷裂與政策停擺，使高校勞動教育政策發展行穩致遠、穩中求進、長效持續，最終發揮勞動教育政策整體效應。此外，應加快我國高校勞動教育政策的制定步伐，為高校開展勞動教育奠定堅實的合法性基礎，并進一步擴大高校勞動教育的政策張力，從而不斷形塑國家層面的勞動價值觀念，提升高校勞動教育政策的規范功能。

（二）凝聚政策工具合力，優化政策二維匹配

如何才能追求政策效益的最大化以及確保工具與內容的契合性，是使用政策工具的重點。調整政策工具的結構有利于發揮其協調運作的作用。一方面，我國高校勞動教育政策要突破過度使用某一政策工具的片面性。政策的制定到目標群體的執行絕非簡單的上傳下達，命令性工具容易產生“敵對心理”。因此，高校勞動教育政策不能過于倚重命令性工具，而要做到命令性與激勵性、勸告性相結合，做到能力建設與系統變革相銜接，從而凝聚政策工具的合力。例如，在當前的命令性工具中，應適當加強“規定”與“指示”的使用率，淡化“要求”的權威感，增強高校勞動教育政策的親和力；同時，善于發揮激勵性工具與勸告勸誘工具的功能。在能力建設工具中，充分發揮“人力資源”“軟硬件投入”“信息提供”等具體政策工具的功能，根據高校勞動教育政策目標對象的需求及時匹配資源；同時，重視系統變革工具，發揮其綱舉目張的統合作用。另一方面，政策制定方應充分優化政策工具維度與高校勞動教育政策內容的二維匹配，打造科學合理的高校勞動教育政策體系。例如，要合理增加勸告勸誘工具在“教育目標”內容主題中的使用率，尤其是通過“鼓勵”與“宣傳”等具體政策工具提升高校與大學生對勞動教育的強烈認同感。再如，合理增加“系統變革工具”在“支撐保障”內容主題中的使用率，使“權力重組”“機制變革”“資源分配”等具體政策工具提升各類具體的高校勞動教育支撐保障內容的靈活性與多樣性。

（三）立足政策現實需求，平衡政策內容供給

面向高校現實發展需求，國家要繼續深化高校勞動教育政策內容供給的全面性和科學性，做好高校勞動教育政策頂層設計。統籌完善勞動教育的政策保障，切實提高勞動教育政策實效，真正培養新時代的建設者和接班人。“培養什么樣的人、怎么培養人、為誰培養人”這一根本問題是我國高校勞動教育政策供給的重要方向。在中國社會主義新時代的大背景下，高校勞動教育發生了由淺入深的更迭層遞，高校勞動教育政策不僅要促進大學生的全面發展，更要為新的時代方位和偉大的中國夢建設服務，為“兩個一百年”奮斗目標服務，為中華民族偉大復興服務。因此，高校勞動教育政策必須落到實處。政策內容供給的失衡不利于高校勞動教育的長遠發展，結合實際需要平衡我國高校勞動教育政策各內容主題將是重要的方向。在我國高校勞動教育政策中，“勞動知識與技能”與“總體目標”次級主題的政策供給最多，而“支撐保障”主題中的“組織保障”和“條件保障”所占比重之和僅約22%。這無疑表明，政策內容供給中對高校勞動教育的支持力度不足。由此，建議適當增加“組織保障”和“條件保障”次級主題的政策供給比重，既要在高校勞動教育的組織保障上下功夫，大力建設勞動教育師資隊伍，同時也要加大高校勞動教育的專項經費投入，為高校勞動教育實踐提供實質性支持。