合肥市加快推進全域美麗鄉村建設路徑研究

徐小滿

（安徽省社會科學院，安徽 合肥 230051）

習近平總書記強調：“中國要強，農業必須強；中國要美，農業必須美；中國要富，農民必須富”。建設美麗中國，必須建設好美麗鄉村。美麗鄉村建設是鄉村振興戰略的重要手段，是促進農業農村全面發展和繁榮的關鍵。合肥市農業資源豐富，區位條件優越，農業和農村經濟發展積累了豐富的經驗。近年來，合肥市通過推進美麗鄉村建設、農村環境“三大革命”，補齊基礎設施、基本服務“短板”，推動合肥城鄉一體化走在全省前列，與長三角發達城市接軌，已順利完成“到2020年，規劃布點中心村全部達到美麗鄉村建設要求”的既定目標，農村人居環境有了一定改善，為合肥市加快推進全域美麗鄉村建設奠定了較為堅實的基礎。

一、合肥市加快推進全域美麗鄉村建設的政策背景

推進美麗鄉村建設，既是促進農村經濟社會發展的重要舉措，又是改善農村人居環境，實現鄉村振興戰略的重要內容。黨的十八大報告中指出要“努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展”，第一次提出了“美麗中國”的概念，明確了包括生態文明建設在內的“五位一體”社會主義建設總布局。2018年中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》又提出“把鄉村建設成為幸福美麗新家園”的要求。安徽省自啟動美麗鄉村建設工作以來，將“生態宜居村莊美、興業富民生活美、文明和諧鄉風美”定為建設目標，明確提出“到2020年，力爭全省80%以上的中心村達到美麗鄉村建設要求”。合肥市在制定實施意見時，將目標確定為“到2020年，力爭全市所有中心村達到美麗鄉村建設要求”。自美麗鄉村創建工作開展以來，合肥市堅持城鄉一體化協調發展，并把美麗鄉村建設置于“大湖名城、創新高地”建設全局，作為新時期統籌城鄉一體發展和生態文明建設的重要載體和抓手，系統謀劃，全力推動，圍繞美麗鄉村“三美三宜”的建設目標，大力推進美麗鄉鎮、美麗鄉村中心村建設,全域環境整治和美麗鄉村示范區創建，按照“由點到面”的原則，分層分類推進，不斷提升農村基礎設施建設和基本公共服務水平。2022年發布的《安徽省“十四五”美麗鄉村建設規劃》中提出“按照全省各縣（市、區）國民經濟和社會發展水平、人均國民生產總值和農村人均可支配收入、‘十四五’鄉村發展重點等綜合因素，同時銜接鄉村振興分類要求，將美麗鄉村建設分為全域推進類、串點成帶類、示范帶動類等3個模式，統籌推進美麗鄉村建設。”其中合肥市屬于全域推進類，即全域推進美麗鄉村建設，集聚提升類村莊、特色保護類村莊和暫不納入城市建設規劃的城郊融合類村莊，要實現美麗鄉村建設全覆蓋，率先形成徽風皖韻美麗鄉村示范區。新時代對合肥市美麗鄉村建設提出了新的要求，特別是安徽省全域納入長三角一體化發展戰略之后，在推動合肥市城鄉一體化走在全省前列的同時，與長三角發達城市接軌已成為迫切需要。

表1 “十四五”期間合肥市美麗鄉村建設類別及數量

二、合肥市美麗鄉村建設現狀

合肥市深入學習貫徹習近平總書記關于改善農村人居環境系列重要指示精神，始終把美麗鄉村建設作為“三農”工作的重要抓手、統籌城鄉發展的有效路徑、推進生態文明建設的重要舉措。“十三五”期間，全市上下對標“生態宜居村莊美、興業富民生活美、文明和諧鄉風美”的建設要求，著眼中心村“10項整治建設任務”，積極借鑒浙江“千萬工程”經驗做法，以農村環境“三大革命”“三大行動”為重點，動員各方力量，整合各種資源，科學統籌謀劃，嚴密組織實施，加快補齊農村人居環境突出短板。截至2021年底，全市已建成美麗鄉村中心村606個。美麗鄉村建設取得了“點上有特色、線上有亮點、面上成規模、整體大提升”的初步成效。

（一）環境優化生態美

近年來，合肥市全面推進農村環境“三大革命”“三大行動”，從農民群眾最關心、最直接、最現實的問題入手，大力推進美麗鄉村中心村建設，積極開展自然村環境整治，扎實推進“三線三邊”環境治理。一是農村廁所革命穩步推進。全市累計已完成各類改廁36萬戶，全市農村常住農戶無害化衛生廁所普及率提高到94.8%，在全省率先基本實現農村常住農戶戶用廁所無害化改造，廁所糞污基本得到處理或資源化利用。二是農村生活污水處理率明顯提高。85個鄉鎮政府駐地全部建成污水處理廠（或接入城市管網），鄉鎮政府駐地、中心村分別實現污水處理廠（接入城市管網）建設全覆蓋、污水處理全覆蓋，污水治理率分別達60%、80%以上。三是農村生活垃圾治理體系基本建立。納入農村生活垃圾治理范圍的87個鄉鎮已經實現了全域市場化，農村專職保潔員達1.75萬人，農村生活垃圾靠風刮、環境衛生靠突擊已經成為歷史，全市1.8萬個村莊實現常態化保潔。農村生活垃圾分類有序推進，試點村達806個，巢湖市、長豐縣和包河區、廬陽區分別納入國家級和省級農村生活垃圾分類試點。農業生產廢棄物基本得到有效處理，農藥廢棄包裝物回收處理體系基本建立，建成鎮村回收網點725個。

（二）民生改善生活美

合肥市美麗鄉村建設以提高農村宜居環境和農民生活滿意度為突破口，進一步加強村莊道路、飲水安全、垃圾污水處理等基礎設施建設，加快推進城鄉公共服務均等化水平，完善基礎設施管護機制，提升公共服務能力，讓農民群眾有了更多的幸福感和獲得感。一是農村基礎設施逐步完善。63個鄉鎮政府駐地建成區完成了“兩治理一加強”（治臟、治亂，加強基礎設施建設和公共服務）集中治理，落后的集鎮面貌得到有效改善。全市20戶以上的較大自然村均通達四級以上水泥（瀝青）路且具備雙車通行條件，村民出行道路泥濘問題得到初步解決。中心村和較大的自然村實現了村莊公共照明。所有行政村全部實現千兆光纖覆蓋和4G無線網絡覆蓋，20戶以上自然村光纖覆蓋率達98.26%。二是公共服務水平不斷提升。新建改建標準化小學、村級衛生室、村級便民服務中心、新時代文明實踐站、村民健身場所、文化活動場所等，村民就學、就醫、居住、娛樂條件得到明顯改善，城鄉居民公共服務均等化程度進一步提升。三是長效管護機制初步建立。農村環衛實現了城鄉一體化，鄉鎮政府駐地及較大的中心村農村生活污水市場化管護機制初步建立。建立縣鄉財政補助、村集體補貼、住戶適量付費和社會資助相結合等切實可行的經費分擔機制，做到有制度、有資金、有人員，實現垃圾、污水、綠化、衛生保潔、公共設施等長效治理和管護。“一站兩體系”建后管護機制成為全省樣板。

（三）產業發展農民美

產業發展是美麗鄉村建設的基礎和前提。只有將產業發展同步融入美麗鄉村建設規劃，美麗鄉村建設才能有前景、有后勁。合肥市根據不同鄉村的自然條件、資源稟賦，推進農業供給側結構性改革，大力發展特色優勢產業，不斷提升農業質量效益。農業產業化經營水平顯著提高，農村居民人均可支配收入不斷提升。

一是農業綠色發展扎實推進。大力推廣測土配方施肥、病蟲害綠色防控、綠肥種植以及休耕輪作等技術與模式，主要農作物測土配方施肥技術覆蓋率、病蟲害統防統治覆蓋率分別達90%以上、100%。全市“三品一標”總數達738個，其中無公害農產品354個、綠色食品227個、有機農產品145個、實施農業農村部農產品地理標志登記12個。二是特色優勢產業蓬勃發展。“肥西老鄉雞”“長豐草莓”“巢湖銀魚”“合肥龍蝦”等一批具有家鄉濃郁色彩的“農”字號品牌叫響全省乃至全國。加強傳統村落保護和特色景觀旅游名鎮名村培育，大力發展城郊休閑度假、生態農業觀光、民俗風情體驗等不同類型鄉村旅游，涌現出三瓜公社、崔崗藝術村等游客追捧的“網紅村”，成為合肥鄉村旅游帶動美麗鄉村建設的新亮點。截至目前，全市共創建2個中國美麗休閑鄉村、5個國家級休閑農業與鄉村旅游示范點、3個省級休閑農業和鄉村旅游示范縣，16個省級休閑農業與鄉村旅游示范點，106個市級休閑農業示范點。巢湖市半湯街道湯山村、長豐縣楊廟鎮馬郢社區、肥東縣長臨河鎮四頂社區、廬江縣萬山鎮長沖村上榜全國鄉村旅游重點村。

（四）社會和諧鄉風美

在美麗鄉村建設中，充分發揮農民群眾的主體作用以及先進典型的示范引領作用，引導廣大農民群眾學習先進，爭當先進，主動參與鄉村治理、環境整治、設施維護。一是增強群眾文明素養。開展移風易俗、弘揚時代新風，引導農民群眾積極踐行社會主義核心價值觀。建好用好新時代文明實踐中心，建立完善“一約四會”（村規民約，道德評議會、紅白理事會、村民議事會和禁毒禁賭會）并充分發揮作用，引導廣大農民群眾崇尚科學、反對迷信，有效遏制大操大辦、厚葬薄養、人情攀比等陳規陋習，及時化解農民群眾的矛盾糾紛，弘揚新風正氣，培育文明鄉風。通過宣傳政策、舉辦文化活動等，提升農民群眾的整體文明意識，敬老愛親、鄰里互助、團結友善、保護生態等社會文明行為成為常態。積極開展文明村鎮、五好家庭、最美家庭、最美庭院、“好兒女”“好媳婦”“好公婆”等創建評選活動，以正面典型擴大社會影響，增強農民群眾參與美麗鄉村建設的主動性和積極性。廣泛開展農民普法教育，積極“送法下鄉”，中心村治安狀況較好。二是傳承優秀傳統文化。保護和傳承歷史文化遺產是美麗鄉村建設的應有之義。合肥市在美麗鄉村建設中注重歷史文化、紅色文化、山水文化、家風文化、農耕文化的挖掘展示和傳承保護，加強傳統村落和歷史文化名鎮名村保護，保留和突出傳統村落原有的特色資源，并積極融入現代元素，顯著提升了美麗鄉村建設的內涵和品質。

三、合肥市推進全域美麗鄉村建設面臨的困境

盡管從當前實踐來看，合肥市美麗鄉村建設已取得重大成績，積累了豐富經驗，但將美麗鄉村建設由中心村向自然村延伸覆蓋也面臨諸多困境。

（一）村莊規劃引領不夠

村莊規劃滯后于建設需要，自然村分類尚未全面推進，部分建設方案缺乏鄉村特色，地域文化特色挖掘不夠，建設質量與標準不能滿足群眾要求。目前合肥市已完成“多規合一”村莊規劃編制的行政村僅有45個，僅占全市集聚提升類、城郊融合類、特色保護類行政村總數的5%。不少鄉村在美麗鄉村建設中缺乏統一規劃，有的鄉村編制規劃也是臨時拼湊，對排水、排污、綠化、垃圾處理等實際問題考慮不周，導致規劃實施后，鄉村環境衛生難以根本改觀。

（二）建設基礎仍較薄弱

目前合肥市已整治、正在整治的村莊只占全市規劃保留村莊（全市約16780個自然村，其中規劃保留自然村9680個）的21.4%，建設基礎仍較薄弱。比如，全市20戶以上的較大自然村均通達四級以上水泥（瀝青）路且具備雙車通行條件，但仍有很多自然村公路網絡化水平、硬化率比較低，部分路段、橋梁甚至嚴重破損，存在安全隱患。

（三）管護機制仍需完善

只有實現長效管護規范化、制度化、專業化，才能使農村環境由“一時美”向“時時美”轉變。但是目前部分地區長效管護機制仍不健全，重建設輕管護的現象仍然存在。管護措施“粗枝大葉”，缺乏專業的管護團隊，管護主體、管護權責不明晰，鄉村建設管理機制有待完善。比如，在“廁所革命”中，由于改廁基數大、早期改廁標準低、部分廁所使用年限長，廁所進入故障和維修高峰期。

（四）建設投入稍顯不足

美麗鄉村建設中一個最大的難題就是建設資金問題。從合肥市美麗鄉村建設現狀來看，多數地區在建設過程中，還是習慣和依賴政府的投資和專項資金，沒有充分發揮市場的作用，社會資本參與不足。美麗鄉村建設需要大量的資金支持，僅僅依靠有限的各級財政資金補助無法滿足基礎設施建設、設備維護管養等各方面需求。再加上資金項目分散，多部門管理，短時間內難以集中投入使用。

（五）主體作用發揮不強

美麗鄉村建設的主體是農民，農民應主動積極參與，成為美麗家園的建設者、共享者。但是美麗鄉村建設過程中，一些鄉村干部和農民群眾依然存在等、靠、要的思想。目前來看，調動廣大農民發揮主人翁作用，積極、主動參與其中的辦法和措施不多，農民的主體性作用沒有得到有效發揮[1]87。

四、合肥市推進全域美麗鄉村建設的路徑

雖然合肥市美麗鄉村建設已初見成效，但如何由“點”向“面”，加快推進合肥市全域美麗鄉村建設，仍是當前需要關注的重要課題。在長三角一體化發展背景下，合肥市除了要借鑒長三角其他地區的好經驗、好做法，還要結合自身實際，按照因村制宜、各展所長的原則，梯次推動美麗鄉村建設的全域謀劃，推進資本開發新模式，以社會資本帶動投資建設，繼續把改善農村生態環境和人居環境作為美麗鄉村建設的突破口和主攻點，并建立有制度、有標準、有隊伍、有經費、有監督的長效管護機制，鞏固拓展農村人居環境整治三年行動成果，持續提升農村人居環境品質，加快建設具有合肥特色的生態宜居美麗鄉村，打造全域美麗鄉村建設的“合肥樣本”。

（一）完善村莊規劃指導

科學、實用的美麗鄉村建設規劃是美麗鄉村創建工作的前提。只有在規劃的引導下，才能更好地統籌協調各方資源和力量，解決美麗鄉村建設中面臨的各種問題。全面落實“先規劃后建設，不規劃不建設”的要求，強化村莊分類指導。啟動“多規合一”的實用性村莊規劃編制工作，科學編制美麗鄉村建設規劃，細化區域內生產、生活、服務等各區塊的功能定位，明確污水處理、改廁等各類項目建設的時序和要求。規劃編制人員要深入基層，摸清實情，廣泛征求農民群眾的意見。組織和引導廣大農民以主人翁的意識和態度參與村莊規劃編制。規劃成果報批前，要在村莊進行公示，確保農民群眾看得見、看得懂[2]。開展“干部規劃家鄉”行動，鼓勵在職在編公職人員回家鄉參與鄉村規劃編制，全面提升全市鄉村規劃水平。引導投資鄉村建設的企業積極參與村莊規劃工作，探索規劃、建設、運營一體化機制。

（二）提升村莊建設能力

美麗鄉村建設不僅僅是生態環境的優化，更是農業整體實力的提升和農民生活條件的改善。只有提升村莊建設能力，才能為美麗鄉村建設提供源源不斷的內在動能[3]。增強產業支撐。以促進產業發展為總抓手，以一二三產業融合發展為路徑，依托美麗鄉村建設，因地制宜發展旅游、觀光、養老、健康等新興業態，形成“一村一品”“村村有特色”，使農業功能更加拓展、產業業態更加豐富，打造鄉村振興精品線路和品牌，努力形成農業提質增效、農民就業增收和農村繁榮美麗的良好局面。增強科技支撐。加大農村、農業環保技術的創新研發，充分利用在肥高等院校、科研院所、科技企業的技術資源，研發無害化、節能、節水、節地等先進適用技術，為美麗鄉村建設提供技術支撐。

（三）健全長效管護機制

堅持“建管并重”，把“管”放到更加突出的位置。明確市、縣（市、區）政府、職責部門和運維單位責任，建立健全有制度、有標準、有隊伍、有經費、有監督的農村人居環境長效管護機制。利用好公益性崗位，合理設置農村人居環境整治管護隊伍，優先聘用符合條件的農村低收入人員。明確農村人居環境基礎設施產權歸屬，探索推廣“農村社區物業管理”，以市場化方式推動農村廁所、生活污水處理、垃圾處理、村莊保潔等統一規劃、統一建設、統一運行、統一管護[4]。積極依法探索建立農村垃圾污水處理付費制度，合理確定繳費水平和標準。落實管護責任人，開展定期和不定期的督察巡查，建立長效管護獎懲制度。

（四）強化政策資金支持

要加大財政投入力度，將農村基礎設施建設、農村人居環境改善等納入全市大建設計劃，統籌考慮，優先安排，把來自中央、省和市、縣不同層級、不同部門的美麗鄉村建設資金納入統一資金池，統一設計方案、統一資金撥付、統一組織實施、統一考核驗收，提高美麗鄉村建設的資金使用效益和資金安全度。探索建立政府引導、社會參與、農民支持相結合的多元化投入機制[5]175。鼓勵通過政府購買服務等方式，支持村級組織、農民專業合作社、農村集體經濟組織和鄉村能人等承擔美麗鄉村建設項目，支持和鼓勵金融機構優化提升對美麗鄉村建設的信貸服務。開展村企共建，引導社會力量參與美麗鄉村建設。落實黨中央、國務院鼓勵發展民營經濟的各項政策和激勵措施，將美麗鄉村建設項目納入招商引資目錄，吸引民營企業家和城市社會資本到鄉村投資。

（五）發揮群眾主體作用

要堅持農民主體地位，尊重農民意愿，充分調動農民積極性。充分發揮基層黨組織戰斗堡壘作用以及村民理事會、鄉賢參事會的自治作用，發動群眾、依靠群眾，鼓勵村民自覺自愿投智、投資、投勞美麗鄉村建設，變“要我建設”為“我要建設”。根據村民需求合理確定整治先后順序和標準，建立政府、村集體、農民等各方共謀、共建、共管、共評、共享機制。組織開展農民喜聞樂見的各項活動如“最美家庭”“最美庭院”等評選，弘揚榜樣的力量，激勵農民自主參與鄉風文明建設。將村莊環境衛生等內容納入村規民約，深入開展環境衛生紅黑榜、積分兌換等活動，提高農民維護村莊環境衛生的主人翁意識。鼓勵返鄉創業人才、新型職業農民、農民企業家、技術能手等鄉村能人積極參與農村基礎設施的建設、管護等工作。謀劃、實施“能人回歸工程”，從退出領導崗位的黨員干部等能人中，選派一批有意愿去農村干事創業的到村擔任“名譽書記”，帶領農民一起建設美麗鄉村。