新城鎮(zhèn)化新亮點

蔣飛

7月12日，國家發(fā)改委網(wǎng)站發(fā)布《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實施方案》（下稱“《方案》”），提出40余項推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的措施，包括深化戶籍制度改革、分類推動城市群發(fā)展、完善城市住房體系、有序推進(jìn)城市更新改造、加大內(nèi)澇治理力度等內(nèi)容。

《方案》指出：“總體主要目標(biāo)是，到2025年，全國常住人口城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步提高，戶籍人口城鎮(zhèn)化率明顯提高，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距明顯縮小。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量顯著提升，城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部未落戶常住人口”;《方案》還明確：“到2025年，超大特大城市中心城區(qū)非核心功能有序疏解，大中城市功能品質(zhì)進(jìn)一步提升，小城市發(fā)展活力不斷增強，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)取得重要進(jìn)展”;《方案》要求：“城市可持續(xù)發(fā)展能力明顯增強，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界全面劃定，新增建設(shè)用地規(guī)模控制在2950萬畝以內(nèi)，城市內(nèi)澇治理取得明顯成效，城市燃?xì)獾裙艿览匣赂脑焐钊胪七M(jìn)，能源資源利用效率大幅提升，城市黑臭水體基本消除，地級及以上城市空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比率提高到87.5%，城市建成區(qū)綠化覆蓋率超過43%。系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的城市治理體系基本建立，治理能力明顯增強”。

長城證券表示，總的來說，“十三五”以來，中國新型城鎮(zhèn)化取得重大進(jìn)展，城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量大幅提升，2020年末全國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到63.89%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高到45.4%。《方案》也在具體措施上提出了五大部分，包括：加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化;優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局和形態(tài);推進(jìn)新型城市建設(shè);提升城市治理水平;推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

那么根據(jù)《方案》，在后續(xù)“十四五”的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中有哪些值得關(guān)注的亮點？

《方案》要求“放開放寬除個別超大城市外的落戶限制，試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度。全面取消城區(qū)常住人口300萬以下的城市落戶限制，確保外地與本地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶標(biāo)準(zhǔn)一視同仁。全面放寬城區(qū)常住人口300萬至500萬的I型大城市落戶條件。完善城區(qū)常住人口500萬以上的超大特大城市積分落戶政策，精簡積分項目，確保社會保險繳納年限和居住年限分?jǐn)?shù)占主要比例，鼓勵取消年度落戶名額限制”。

可以說，深化戶籍制度改革是中國經(jīng)濟社會發(fā)展的大勢所趨，“十四五”規(guī)劃曾明確提出“放開放寬除個別超大城市外的落戶限制，試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度”，如今《方案》對此進(jìn)一步明確，尤其是在落戶限制的城市規(guī)模上，又取消常住人口300萬以下的限制，以此加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，且加強完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化配套政策，在深化戶籍制度改革上又邁出重要一步。

另外，在落戶制度中，還要“完善全國公開統(tǒng)一的戶籍管理政務(wù)服務(wù)平臺，提高戶籍登記和遷移便利度。依法保障進(jìn)城落戶農(nóng)民的農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，健全農(nóng)戶‘三權(quán)’市場化退出機制和配套政策”。這些措施可以保障農(nóng)民進(jìn)城落戶中的利益銜接問題，免除農(nóng)民進(jìn)城落戶的“后顧之憂”。

都市圈、城市群發(fā)展戰(zhàn)略是中國一直以來的城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑，而促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展是本次《方案》的不一樣之處，其不僅延續(xù)了大城市的優(yōu)先發(fā)展基調(diào)，又兼顧中小城市甚至縣域的發(fā)展態(tài)勢，可謂對“城鎮(zhèn)化”的概念有了一個整體解釋。

首先，《方案》強調(diào)了要“分類推動城市群發(fā)展，增強城市群人口經(jīng)濟承載能力，建立健全多層次常態(tài)化協(xié)調(diào)推進(jìn)機制，打造高質(zhì)量發(fā)展的動力源和增長極”，提出“有序培育現(xiàn)代化都市圈，依托超大特大城市及輻射帶動能力強的I型大城市，以促進(jìn)中心城市與周邊城市（鎮(zhèn)）同城化發(fā)展為導(dǎo)向，以1小時通勤圈為基本范圍，培育發(fā)展都市圈”;且將兩項舉措融合，“健全城市群和都市圈協(xié)同發(fā)展機制”。

其次，要“提升大中城市功能品質(zhì)”，“增強小城市發(fā)展活力”。《方案》指出這兩者都須以產(chǎn)業(yè)帶動發(fā)展模式，依托資源稟賦和區(qū)位條件，培育發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)項目。

5月6日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》，該意見明確了以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)和具體任務(wù)，并指出，縣城是中國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，而《方案》的落地再次明確了縣城城鎮(zhèn)化的重要性。

據(jù)統(tǒng)計，全國目前共有1800多個縣城，還有縣級市的城區(qū)，截至2021年底，中國城鎮(zhèn)常住人口為9.1億人，縣城人口總計為1.6億，縣城人口占城鎮(zhèn)人口比重達(dá)到17.6%，另外，截至2021年，中國縣級市的城區(qū)常住人口為0.9億人左右，如果也加上這部分，那么縣城人口和縣級市區(qū)人口合并占城鎮(zhèn)總?cè)丝谝堰_(dá)到27.5%。

以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)就是要“順應(yīng)縣城人口流動趨勢，選擇一批條件好的縣城重點發(fā)展，因地制宜補齊短板弱項，增強綜合承載能力，滿足農(nóng)民到縣城就業(yè)安家需要”;并“推進(jìn)縣城產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施提質(zhì)增效，完善產(chǎn)業(yè)平臺、商貿(mào)流通、消費平臺等配套設(shè)施。推進(jìn)市政公用設(shè)施提檔升級，健全市政交通、市政管網(wǎng)、防洪排澇、防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施，加強數(shù)字化改造，實施老舊小區(qū)改造。推進(jìn)公共服務(wù)設(shè)施提標(biāo)擴面，健全醫(yī)療衛(wèi)生、教育、養(yǎng)老托育、文化體育、社會福利設(shè)施。推進(jìn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施提級擴能，建設(shè)垃圾、污水收集處理設(shè)施，加強低碳化改造，打造藍(lán)綠公共空間”;另外，《方案》還強調(diào)，在建設(shè)中要更好發(fā)揮財政性資金作用，引導(dǎo)金融機構(gòu)和央企等大型企業(yè)加大投入力度。高質(zhì)量完成120個縣城建設(shè)示范地區(qū)示范任務(wù)。

過去中央一直聚焦沿海發(fā)達(dá)地區(qū)城市發(fā)展，著力凝聚一、二線城市城市群、都市圈戰(zhàn)略（譬如長三角城市群，粵港澳大灣區(qū)），而《方案》中對縣城城鎮(zhèn)化的舉措補齊了中央在全國城鎮(zhèn)化布局中的短板，從觀念上引導(dǎo)社會的發(fā)展眼光不只盯著大城市，進(jìn)一步明確了縣城的重要作用，從而在公共政策上或引導(dǎo)更多的優(yōu)質(zhì)資源落腳到縣城。

《方案》指出，健全投融資機制，需要“夯實企業(yè)投資主體地位，放寬放活社會投資”，需要“發(fā)揮政府投資引導(dǎo)作用和放大效應(yīng)”，且“引導(dǎo)社會資金參與城市開發(fā)建設(shè)運營，規(guī)范推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，穩(wěn)妥推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點”。

可以看到，通過盤活存量資產(chǎn)和有效擴大投資是2022年繼國常會等多次中央重要會議提及后，再次在《方案》中給與強調(diào)。當(dāng)前財政收入處于“收少支多”的局面，一方面受疫情的影響較大;另一方面受減稅退費制約。短期財政缺口問題可用結(jié)余資金、專項債、政策性金融工具等財政增量工具解決，但長期來看需要另找財政“水源”，而新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)離不開財政尤其是地方政府財政的大力支持，因此，需要通過PPP和REITs等模式來“放寬放活社會投資”。

“十四五”定調(diào)的新型城鎮(zhèn)化不僅需要繼續(xù)發(fā)展“城市城鎮(zhèn)化”，提升“縣域、鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化”還需要兼顧城市和鄉(xiāng)村融合發(fā)展。

《方案》指出，在“穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革”中需要“穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革，加快推進(jìn)房地一體的宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置有效實現(xiàn)形式”;在“引導(dǎo)城市人才入鄉(xiāng)發(fā)展”中要“推行科技特派員制度，推動規(guī)劃設(shè)計師、建筑師、工程師‘三師入鄉(xiāng)’，建立科研人員入鄉(xiāng)兼職兼薪和離崗創(chuàng)業(yè)制度，為鄉(xiāng)村建設(shè)行動提供技術(shù)支撐”;在“推進(jìn)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施向鄉(xiāng)村延伸”中要“統(tǒng)籌規(guī)劃各類市政公用設(shè)施，推動供水供氣供熱管網(wǎng)向城郊鄉(xiāng)村和規(guī)模較大中心鎮(zhèn)延伸，到2025年農(nóng)村自來水普及率提高到88%，在有條件地區(qū)推進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化”。

這次《方案》可以說是與之前中央頒布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》相對應(yīng)的文件，是綱要下關(guān)于中國城鎮(zhèn)化領(lǐng)域的細(xì)化措施。另外，早在2014年，中央曾印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，因此，《方案》也是規(guī)劃的再延續(xù)，為后續(xù)指導(dǎo)中國城鎮(zhèn)化起到了提綱攜領(lǐng)的作用，也或?qū)⑹侵袊擎?zhèn)化進(jìn)程中里程碑式的文件。