鄉村振興背景下四川丘陵山區閑置宅基地空間特征及其再利用對策研究
——基于南充市李渡鎮的調查

陳 磊，邱茹夢，吳 勇，曾俞森

（西華師范大學管理學院，四川 南充 637002）

【研究意義】改革開發以來，我國城鎮化和鄉村發展轉型促進社會經濟發展水平不斷提升，促使鄉村地域系統演化、鄉村經濟發展結構轉型以及農民生活面貌發生了巨大變化，與此同時，也帶來了農地邊際化、農村家庭結構與村莊治理功能不全等諸多問題［1］，使得農村宅基地利用方式及其形態發生深刻變化［2］。尤其是受城鄉二元政策、農村人口素質與觀念提升以及農村產業滯后等原因影響，造成以青壯年勞動力為主的農業人口不斷流入城市，致使農村“空心化”現象凸顯，出現“人走屋空”的普遍現象，農村宅基地閑置問題日益突出，宅基地的農民居住保障功能逐漸消失。同時，部分農村宅基地已經衍生出經營性功能［3］。把握農村閑置宅基地空間分布特征是宅基地合理利用的重要基礎，對激活農村土地資源要素、助力鄉村振興和城鄉融合發展具有重要的實踐價值。

【前人研究進展】通過文獻梳理分析發現，學者們圍繞農村閑置宅基地開展的研究主要集中在宅基地閑置程度及其時空分布形態［4-5］、形成機制與原因［6］、制度改革與創新［7］、驅動（影響）因素［8］等內容。研究方法大多采用問卷調查、訪談等統計分析與計量經濟模型相結合［9-11］和綜合運用ArcGIS、數理量化模型的集成方法［12］。研究尺度集中在宏觀層面的全國尺度和省級（直轄市）尺度［13-14］、中觀層面的市縣（區）尺度［15］，也有少數學者開展了微觀層面的村域尺度研究［16］。【本研究切入點】已有研究較為全面闡釋了有關農村閑置宅基地的理論體系及其現實基礎，但由于農村閑置宅基地數據獲取難度較大，以行政村為基本空間單元的微觀尺度研究有待進一步加強［9］，這將有利于深入探析農村閑置宅基地的空間分布規律及其形成機制。【擬解決的關鍵問題】本研究選取四川省南充市嘉陵區李渡鎮為實證研究區，通過把握李渡鎮閑置宅基地的空間特征，歸納總結宅基地閑置類型與形成原因，提出閑置宅基地再利用的對策建議，以期為盤活農村閑置宅基地和助力鄉村振興提供參考和依據，進而提高土地資源管理與決策的科學性。

1 理論分析

1.1 宅基地與閑置宅基地的定義

作為農村集體建設用地的重要組成部分，宅基地為村集體農戶提供生活居住場所，具有財產性屬性。學界普遍認為宅基地就是擁有本村集體經濟組織成員身份的農戶依法且無償獲得用于建筑房屋及其他附屬物的土地。諶種華等［17］認為宅基地是指農村村民用于建筑房屋及與居住生活直接有關建筑物和設施的用地。近年來，我國再次嚴格落實“一戶一宅”的規定，宅基地面積不得超過省、自治區、直轄市規定標準，嚴禁城鎮居民購買農村宅基地。但隨著我國城鎮化進程的加快，農業人口轉移導致農村“空心化”問題越來越突出，農村宅基地和房屋閑置現象日益嚴重。目前對閑置宅基地的認知主要從農村閑置房屋和農村“空心化”等概念角度出發［18］。閑置宅基地狹義上是指空置未利用的宅基地，廣義上可進一步向外延伸為由于宅基地及其上建筑物未被有效利用而空置的土地。遵循學界“房地一體”的通識［16］，本研究把農房視作宅基地的一種特殊情形（即“房地一體”），不予單獨界定。因此，閑置宅基地是指地上無房、房屋倒塌（或受損）以及房屋完好但長期無人居住（通常以1 年為分界點，也有地區以2 年為期限）情形下的土地。

1.2 優化農村閑置宅基地是助推全面鄉村振興的重要引擎

農村宅基地是農村集體建設用地中占比最高且具有重要的財產性屬性。如何有效利用農村宅基地，尤其是盤活閑置宅基地是統籌國家城鄉建設用地市場，規范農村土地資源利用的重要內容。十八大以來，從國家層面出發，黨中央、國務院高度重視農村宅基地利用及其制度改革。“十三五”時期以來，我國“中央一號”文件先后明確并逐步深入完善農村閑置宅基地和農房相關政策（表1），主要集中于農村宅基地制度改革試點、宅基地使用權確權頒證、支持引導進城落戶農戶退出宅基地使用權、盤活閑置宅基地和農房方式探索、宅基地“三權分置”等關鍵內容。與此同時，2019 年中央農辦、農業農村部先后出臺《關于進一步加強農村宅基地管理的通知》和《關于積極穩妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》，進一步指出盤活利用閑置宅基地和閑置住宅方式方法及其相關具體規定，且明確指出“要突出服務鄉村振興”和“千方百計增加農民收入”。由此可見，盤活農村閑置宅基地和閑置農房，有利于促進農村土地利用效率水平提升，其根本在于深入挖掘農村新產業新業態，助農增收，以助力城鄉區域融合發展和助推鄉村振興。雖然“十三五”期間宅基地制度改革試點工作取得了一系列成果，但農村宅基地和房屋閑置等農村土地低效利用問題依然十分突出。為此，2020 年10 月中央農辦、農業農村部為新一輪農村宅基地制度改革試點批復了全國104 個縣(市、區) 和3 個設區市。同期，黨的十九屆五中全會提出“要構建國土空間開發保護新格局，推動區域協調發展，推進以人為核心的新型城鎮化”，這為新時期優化農村閑置宅基地提供了整體性治理視角的根本遵循。繼2021 年“中央一號”文件指出研究制定宅基地退出具體辦法和《關于保障和規范農村一二三產業融合發展用地的通知》鼓勵依法登記的宅基地進行復合利用以發展農村產業之后，我國“十四五”規劃在深化農業農村改革方面提出，以農民自愿為前提，可依法把有償收回的閑置宅基地轉為集體經營性建設用地入市。農業農村部在答復政協十三屆四次會議第1832 號（農業水利類300 號）提案時指出，推動宅基地行政執法權下放鄉鎮政府并提升其監管職責能力，且將“宅基地管理”新增并單獨列入《土地管理法實施條例》（2021 修訂）。綜上所述，優化農村閑置宅基地及其監管是深化我國農村宅基地制度改革、助推全面鄉村振興的重要引擎。

表1 “十三五”以來我國“中央一號”文件有關農村宅基地的規定Table 1 China’s“ Central Document No.1” on rural homestead policy since the“ 13th Five-Year Plan”

2 四川丘陵山區李渡鎮閑置宅基地空間特征分析

2.1 研究區概況與數據來源

李渡鎮地處四川省南充市嘉陵區南部，東與石圭鎮相望，南與大埡口和吉安鎮相鄰，西與透前山和吉安鎮相接，北與萬樹山和河西鄉交接，距嘉陵區城區35 km。地勢西北高東南低，整體由西北向東南傾斜。境內主要河道為嘉陵江，總長10 km，流域面積15.8 km2。李渡鎮屬亞熱帶季風氣候，氣候溫和、四季分明。全鎮土地總面積10 415 hm2。2019 年，新場鄉、土門鄉、臨江鄉撤銷并劃歸李渡鎮管轄，現管轄6 個社區、19 個行政村（圖1）。早在1994 年，李渡鎮已被列為四川省100 個小城鎮建設試點鎮之一，2004 年被列為全國重點鎮，2017 年被列入四川省“十三五”特色小城鎮發展規劃。截至 2020 年，李渡鎮總人口為72 079 人。隨著社會經濟不斷發展以及城鎮化、工業化不斷推進，李渡鎮出現大量“有宅無房、有房無人、多宅多房、外實內空”的閑置宅基地，有的甚至已閑置超過20 年，土地資源浪費十分嚴重。本研究所用數據除城鎮化率和城鎮常住人口等基礎數據源于《中國統計年鑒2021》外，其余數據均來自李渡鎮人民政府統計數據和實地調研數據。

圖1 研究區示意圖Fig.1 Schematic diagram of study area

2.2 李渡鎮閑置宅基地空間特征

隨著我國城鎮化進程的加速，城鎮化率每年至少保持1 個百分點的增長。《中國統計年鑒2021》顯示，截至2020 年，我國城鎮化率高達63.89%，城鎮人口為90 220 萬人，其中不乏大量進城務工的農民。對“被城鎮化”的農民而言，農村土地（包括宅基地）是其最終保障。通過調查發現，李渡鎮閑置宅基地的閑置時間跨度大致為2～15 年。其中，閑置5～10 年占比最大，占全鎮的41.32%，共計712 宗；閑置2～5 年占全鎮的18.17%，共計313 宗；閑置10～15 年占全鎮的17.53%，共計302 宗；閑置超過15 年占比14.51%，共計250 宗。此外，尚不了解閑置時間的宅基地占比8.47%，共計146 宗。

分析1 723 處閑置宅基地的調查數據，結果（表2）表明，總體上李渡鎮閑置宅基地面積達30.19 hm2，占全鎮土地面積的0.29%。按2020 年全國和四川省糧食單位面積產量5 734、5 588 kg/hm2計算，若復墾用于糧食耕種，分別可產糧食173 109.46、168 701.72 kg；若按糧食集貿市場均價每50kg122.4元計算，能夠產生40多萬元經濟收益。可見，閑置宅基地具有較大潛在經濟效能。

表2 李渡鎮閑置宅基地現狀Table 2 Status of idle homestead in Lidu town

2.2.1 原鎮鄉區域尺度閑置宅基地空間特征 區域尺度包括原李渡鎮、原臨江鄉、原土門鄉和原新場鄉。由表2 可知，原李渡鎮土地總面積為3 580.79 hm2，閑置宅基地227 宗，閑置面積為3.39 hm2，占土地總面積的0.09%；原臨江鄉土地總面積為2 654 hm2，閑置宅基地338 宗，閑置面積為5.6 hm2，占土地總面積的0.21%；原土門鄉土地總面積為2 029.74 hm2，閑置宅基地476 宗，閑置面積為5.93 hm2，占土地總面積的0.29%；原新場鄉土地總面積為2 150.42 hm2，閑置宅基地632 宗，閑置面積為15.23 hm2，占土地總面積的0.71%。由此可見，區域尺度閑置宅基地具有明顯的空間分布差異（圖2），閑置宅基地面積占比由大到小依次為原新場鄉＞原土門鄉＞原臨江鄉＞原李渡鎮。從空間分布來看，東北地區＞東南地區＞西南地區＞西北地區，以原新場鄉為起始點，呈順時針逐漸減少的變化趨勢；同時，以嘉陵江干流為分界線，干流以東地區閑置宅基地面積大于干流以西地區。這是由于嘉陵江干流以西地區（包括原李渡鎮、原臨江鄉）相對于干流以東地區（包括原新場鄉、原土門鄉），地勢較為平坦，且為鎮區集中區，國道G212 和省道208經過、鐵路貫穿（且境內設有南充南站），交通便利，產業較為集聚。

圖2 李渡鎮原鎮鄉區域尺度閑置宅基地空間分布Fig.2 Spatial distribution of idle homesteads at regional scale in original towns and townships of Lidu Town

2.2.2 村域尺度閑置宅基地空間特征 村域尺度包括現李渡鎮6 個社區和19 個行政村。根據表2、圖3，竹林灣村和經家橋村閑置宅基地超過150宗，分別為153 宗和197 宗，閑置宅基地面積分別為1.74、10.48 hm2，占全鎮土地總面積的0.12%，其中經家橋村閑置宅基地面積為10.48 hm2、占比高達1.87%，是25 個村社閑置面積最多、占比最高的村。閑置宅基地宗數介于100～150 宗的有莫家橋村、秦家寨村、石馬灘村、柏樹灣村4 個村社，占16%，閑置面積共計5.62 hm2，分別占區域和全鎮土地總面積的0.37%、0.05%。閑置宅基地宗數介于50～100 宗的有孫家梁村、閣老村、臨江社區、蔡家壩村、申家嘴村、唐家祠村、馮家壩村、土門石村、長溝村、郭村壩村10 個村社，閑置面積共計9.74 hm2，分別占區域和全鎮土地總面積的0.23%、0.09%，其中臨江社區、唐家祠村、長溝村和郭村壩村閑置宅基地分別為93、91、90、90 宗，在10 個村社中宗數最多，閑置面積共計4.86 hm2，占10 個村社土地總面積的0.11%。閑置宅基地宗數小于50 宗的有羊口村、棗埡寺村、嘉民社區、富民社區、龍頭橋社區、保沙廟村、東方井村、漢唐社區、靈隱寺村9 個村社，閑置面積共計2.61 hm2，分別占區域和全鎮土地總面積的0.07%、0.03%，其中嘉民社區和富民社區無閑置宅基地，這是由于這兩個社區屬李渡鎮城鎮區域。由此可見，村域尺度閑置宅基地宗數情況表現為“50～100 宗”＞“小于50 宗”＞“100～150宗”＞“大于150 宗”；閑置宅基地面積及其占全鎮土地總面積的比重由大到小均表現為“大于150宗”＞“50～100 宗”＞“100～150 宗”＞“小于50 宗”。

圖3 李渡鎮村域尺度閑置宅基地空間分布Fig.3 Spatial distribution of idle homesteads at village scale in Lidu Town

3 李渡鎮閑置宅基地基本類型及形成原因

3.1 閑置宅基地基本類型

李渡鎮閑置宅基地大致可以劃分為外出務工閑置、建新不拆舊閑置、人口進城閑置和繼承閑置4 種類型。其中，外出務工閑置宗數最大，達1 047 宗，占總宗數的60.77%；其次是建新不拆舊閑置（327 宗）占總宗數的18.98%、人口進城閑置（212 宗）占總宗數的12.30%；繼承閑置宗數最少，共計48 宗，占總宗數的2.79%。此外，5.17%的閑置宅基地基本類型不了解，共89 宗。閑置宅基地的基本類型認知及其表征分析如表3所示。

表3 李渡鎮閑置宅基地的基本類型認知及其表征Table 3 Cognition and characterization of basic types of idle homesteads in Lidu Town

3.1.1 外出務工閑置 外出務工閑置是指農民外出從事非農工作造成農房季節性或長期（1 年及以上）空置的閑置情形。隨著我國城鎮化和工業化的快速推進，致使城鄉就業比較效益差距持續拉大，加之研究區傳統農作區二三產業發育相對緩慢，經濟機會局限造就大量農村剩余勞動力外出務工，農村出現“半耕半工”的“候鳥式”經濟行為常態，即農閑外出務工、農忙返鄉務農，年輕外出務工、年長返鄉務農等現象，從而出現宅基地季節性閑置。據相關調查發現，我國30.4%的閑置宅基地源于家庭成員外出務工所致，是宅基地閑置的主要原因［2］，與本研究調查結果一致。同時，由于城鄉二元體制，進城務工的農民難以享受城鎮居民同等社會保障，而且高房價和戶籍制度等因素制約，大多難以在城市扎根，雖然常年（1 年及以上）在外務工，但由于農村宅基地的社會保障功能，使其不愿意放棄宅基地使用權，出現長時間低效利用現象，可歸屬為合理性閑置范疇。

3.1.2 建新不拆舊閑置 建新不拆舊閑置是指另擇新址修建房屋，而舊房尚未拆除，常常出現“一戶多宅”或超標建房的現象。究其原因，主要受地理位置因素和農民主觀臆斷因素的影響。從地理位置因素來看，部分農戶所屬舊宅基地地處陡坡或地基低洼等區位條件較差之地，隨著農村農業經濟發展以及農民生活水平逐年提升，對生活環境和居住條件要求逐漸提高，故向村集體提出申請或在村集體統一安排下搬遷至新宅基地建房，但由于此類舊宅基地回收成本高且再利用難度大，或村集體管理不到位，造成閑置荒廢現象。從農民主觀臆斷因素來看，舊宅基地（或老宅）固有（私有）財產的傳統觀念牢固，雖然老宅利用率較低，但依然作為自有資產予以持有，未及時拆舊退回村集體，造成舊宅基地閑置廢棄增多。這在很大程度上歸因于村集體宅基地管理不到位，是宅基地閑置的關鍵成因之一。

3.1.3 人口進城閑置 人口進城閑置是指農村人口進城購房定居，而農村房屋及宅基地長期閑置的現象。隨著社會經濟快速發展，在更多經濟發展機會、優質教育資源以及完善的基礎設施和公共服務水平等因素驅動下，外出務工或經商能力較強的農村家庭率先進城購房定居，表現為常年居住城鎮、但多數人的戶口仍在農村。據第3 次全國農業普查主要數據公報顯示，截至2016 年末，全國農戶擁有商品房的占8.7%，其中西部地區占8.0%。由于農房住宅屬于私有財產，無故不得拆除，加之定居城鎮而退出農村宅基地的規定尚未形成規范，且農戶既不流轉、也不退出的意愿均造成農房和宅基地長期處于閑置狀態。

3.1.4 繼承閑置 繼承閑置是指子女在父輩過世后繼承房屋而獲得宅基地使用權的閑置情形。在我國，宅基地不僅具有居住屬性，并且賦予了“家庭”概念。早在1995 年，原國家土地管理局《確定土地所有權和使用權的若干規定》（〔1995〕國土［籍］字第26 號）明確指出，“繼承房屋取得的宅基地，可確定集體土地建設用地使用權”。一般來講，農村宅基地實行“地隨房走”的基本原則，宅基地繼承行為發生在父輩過世后。按照《土地管理法》規定，即使子女由農村戶口轉為非農戶口，依然具有繼承房屋完整產權的權利，以此獲取宅基地使用權。子女農轉非定居城鎮后，在很大程度上弱化了農村宅基地居住屬性功能。同時，若子女戶籍仍屬本村集體組織，通過分戶依法獲取新宅基地建房，繼承后的舊宅基地使用屬性同樣減弱，由于農房維護和修繕成本較高，加之無實質性用途，造成舊宅基地及其房屋閑置。這在很大程度上受家庭情感延續和經濟利益的影響。

3.2 閑置宅基地形成原因

根據實地調研發現，李渡鎮閑置宅基地形成原因可歸納為村集體宅基地執法監管機制不健全、閑置宅基地使用權退出機制不完善和閑置宅基地流轉機制不暢通3 個方面。

3.2.1 閑置宅基地執法監管機制不健全 《土地管理法》明確規定“宅基地和自留地、自留山，屬于集體所有”。雖然我國從法律層面明確規定了農村宅基地屬于村集體經濟組織所有，但在實踐層面，宅基地農村集體所有僅停留在法律概念層面。村集體經濟組織雖然具有宅基地分配、利用、處置等法定權利，實際卻存在所有權“虛位”，表現為“有名無實”和“有心無力”的現狀［19］。一方面，雖然法律明確規定宅基地所有權歸屬村集體，村民依法無償獲得宅基地使用權，但由于長期以來“地隨房走”的基本原則促使宅基地繼承后未能充分發揮居住作用。同時，無限期使用的宅基地造成農戶宅基地使用期限固化，農戶出于私利批而不建、不批而建、建新不拆舊等現象普遍存在，客觀上造成農村居民點不斷外延，導致閑置宅基地宗數增大。另一方面，受農村“熟人社會”人情觀念的影響，雖然法律賦予村集體經濟組織具有依法處置閑置宅基地的權利，但實際執行過程中多以“勸解”“提醒”“告誡”等方式表達，無法過于“強制”退回，造成村集體對于閑置宅基地處置“有心無力”，實際執行大多“暫且擱置”，造成閑置宅基地長期空置、“一戶多宅”等現象。

3.2.2 閑置宅基地使用權退出機制不完善 農村宅基地使用權直接主體是依法取得本村集體經濟組織內宅基地使用權的本村村民。由于農村宅基地具有政策福利性，屬農民的財產性用地，加之城鄉社會福利保障差距，造成農民（尤其是外出務工且不具備定居能力的和弱勞動能力的農民）閑置宅基地使用權退出意愿不清，通常處于“觀望”態度。對李渡鎮調查發現，1 723 戶中閑置宅基地退出意愿不清楚（持“觀望”態度）的共計1 101 戶，占總數的63.90%；從有償標準可接受性出發，24.32%的農戶（419 戶）愿意有償退出；11.03%的農戶（190 戶）不愿意退出，這主要受晚年保障思想的影響；0.75%的農戶（13 戶）愿意依法通過新宅基地置換舊宅基地方式退出舊宅基地。究其根本，這是由現行閑置宅基地使用權退出機制不完善造成的。雖然現有政策文件〔如《土地管理法》、《關于進一步加強農村宅基地管理的通知》（中農發［2019］11 號）等〕鼓勵農戶自愿轉讓或退出宅基地使用權，但尚未具體提出實施辦法，缺乏對閑置宅基地使用權退出方式、具體范圍以及補償標準等內容的細化規定，造成實際操作性不強。同時，退出補償分配機制缺失使得農民擔心自身權益受損而寧愿閑置宅基地，因此造成閑置宅基地長期處于低效利用狀況。

3.2.3 閑置宅基地流轉機制不暢通 我國現行法律（如《土地管理法》《物權法》《擔保法》等）明確規定，農村宅基地使用權只能在本村集體經濟組織內部進行流轉，且宅基地使用權無抵押權，但修建在宅基地上的房屋無具體流轉限制。法律法規的不健全以及流轉市場化程度較低，造成現實中閑置宅基地使用權流轉缺乏有效的操作性，流轉渠道不暢，束縛了農民依法處置自有宅基地的基本權利，甚至出現“隱性”閑置宅基地流轉現象（即“私下交易”），致使農戶因信息獲取滯后而蒙受利益損失。同時，由于信息不對稱，農戶對閑置宅基地流轉、利益分配以及對相關法律制度規定認知不足或不到位，使得 其自身的主體意愿不能及時且充分得到表達，導致農戶通常處于弱勢地位，加之受傳統的鄉土情結影響，因此對閑置宅基地流轉意愿不強。

4 鄉村振興背景下李渡鎮閑置宅基地再利用的對策建議

農村宅基地閑置實際是在當下城鄉二元結構體制下，快速城鎮化和工業化進程中，農村人口結構變化與土地資源（宅基地）利用關系失衡的結果，主要受經濟因素、社會因素、政策制度因素等影響（圖4）。目前，我國已取得脫貧攻堅的全面勝利，未來30 年全面實現鄉村振興，從根本上縮小城鄉差距，這需要進一步推進農村農業經濟深度發展，盤活農村閑置資產，解決農村閑置宅基地再利用是助力鄉村振興的重要引擎。因此，基于李渡鎮閑置宅基地空間特征及其形成原因，提出閑置宅基地再利用的對策建議。

4.1 激活宅基地主體參與的內生動力，培育盤活利用主體范疇

對農民而言，是否退出閑置宅基地的關鍵因素在于能否充分享有宅基地財產性權益及其相關聯的社會保障。一是創新閑置宅基地有償退出激勵機制。引入第三方評估機構，依法按規分別開展閑置宅基地使用權及其上空置農房價值評估，依據估值積極引導農戶（尤其是進城落戶/定居的農戶）有序退出閑置宅基地，并給予閑置宅基地使用權和空置農房的一次性經濟補償，實現閑置宅基地使用權及其上空置農房的資產價值。二是建立健全閑置宅基地流轉與利益分配制度。全面總結試點經驗，依托宅基地確權頒證工作成效，進一步探索閑置宅基地流轉區片綜合定價機制，因地制宜地明確流轉工作細則，尤其是流轉時主體利益分配標準以及流轉后增值收益分配標準。三是適當擴大閑置宅基地再利用主體范疇。在保障宅基地本村集體所有不變的基礎上，依托宅基地“三權分置”制度改革探索契機，適當開展以出讓、出租、入股等方式推進閑置宅基地再利用，利用主體除本村村民、政府外，可考慮擴大至本村已有鄉村企業、外鄉或外村承包本村農用地開展農業生產的主體責任人，為激活閑置宅基地提供再利用主體保障。

4.2 健全完善農村宅基地管理制度，強化管理主體權力與義務

加強農村宅基地管理需要從鄉村治理機制及治理能力出發把握問題本質，這是推進鄉村振興關鍵要素。一是明晰鄉鎮政府與村集體管理邊界，強化村集體自我管理能力。從鄉村治理出發，理順鄉鎮政府與村集體權責關系，明確基本管理權能，鄉鎮政府應加大地區規劃管控、空間用途管制等公共利益和公共管理范疇的監管，由村集體統一行使宅基地使用權資格審核、宅基地面積及其位置等要素的核查，最終由鄉鎮政府審批。二是建立健全社群監管機制，充分調動農民參與管理的積極性。加強宅基地管理有關法律法規、實施辦法以及相關政策的宣傳和學習，逐步改變傳統固有思維模式，增強主體參與監管意識，充分發揮農民參與自主管理的主體能動性，實施違規亂建行為的獎懲機制。三是加快推進鄉鎮國土空間規劃編制工作，加強村莊空間用途管制力度。通過鄉鎮國土空間用途管制明確村莊空間基本用途類型，加強片區化、責任化動態巡查機制，從源頭上遏制違規擴建、亂建等造成土地浪費的行為。

4.3 探索閑置宅基地多功能利用方式，助力農村新產業新業態

根據李渡鎮閑置宅基地基本類型，大致分為“合理性閑置”和“不合理性閑置”兩種情況。一方面，“合理性閑置”包括外出務工閑置、人口進城閑置和繼承閑置。合理性農村宅基地閑置范疇內，外出務工閑置可因地制宜地通過挖掘特色農業產業發展（如生態環境資源、交通條件優越之地可開發鄉村民宿、休閑農業等鄉村旅游產業），吸引短期或季節性外出務工農民返鄉創業就業，減少農房閑置現象。同時，探索村集體托管模式，按照自愿有償的方式積極引導繼續外出務工和常年外出務工的農戶簽訂閑置農房托管協議，用于村集體產業發展；積極引導進城落戶定居的農民和以繼承方式獲取宅基地使用權的主體有償退出閑置宅基地使用權，可用于保障村集體公共基礎設施建設用地指標調配。另一方面，“不合理性閑置”包括建新不拆舊閑置。村集體應嚴格按照“一戶一宅”原則進行新增宅基地審批，建新搬遷后及時收回舊宅基地使用權，對于非法亂占亂建行為應做到“出現一起、處理一起”，嚴格規范農村宅基地使用，且有序加大不合理性閑置宅基地恢復工作，將以舊換新后以及非法建設行為造成的舊宅基地復墾為生態用地和耕地，為鄉村振興提供用地保障。