城鄉客運一體化建設的問題與對策

耿力偉

河北省承德市交通運輸綜合行政執法支隊 河北省承德市 067000

改善農村地區的出行條件，為當地人群提供便捷、高效的客運服務，是打破城鄉二元結構，縮小城鄉發展差距的有效手段。現階段，我國農村公路的建設進程逐漸加快，提高了農村公路等級的同時，把農村公路建設作為建設社會主義新農村、推進城鄉一體化、為民辦實事的具體行動。但對于滿足群眾綠色出行需求，促進新型城鎮化、統籌城鄉發展、服務鄉村振興來看，這種發展模式仍然是存在一定局限性的，無法滿足農村客運的需求。若是將農村客運當成一個獨立系統進行解決，那么必然會導致農村客運與城市公交之間的協調發展受到影響，因此，必須要打破傳統的發展思維，將城鄉客運以整體系統進行統一規劃、實施與發展，真正實現推進城市公交、城鄉公交、鎮村公交、旅游公交無縫銜接和融合發展，實現城鄉公共交通服務均等化。

1 城鄉客運一體化建設的必要性

城鄉客運一體化建設指的就是根據旅客運輸發展的實質要求，適應城鄉社會經濟一體化而采取的重要措施，確保城市中的公交、出租、客運與周邊農村地區的客運實現協調發展，通過各種科學有效的調控手段，進一步完善旅客運輸工作組織，構建合理的客運系統模式。就承德地區而言，到2021年底，全市縣城30 公里范圍內農村客運班線公交化運行率達到90%以上，全市55%以上的鄉鎮基本完成農村客運班線公交化改造，其中平泉市已率先實現縣域內公交全覆蓋。因此，從宏觀角度來看，城鄉客運一體化建設將農村與城市旅客運輸的發展作為一個系統進行整體考慮，加強了城鄉客運的協調發展，避免了城鄉客運的分割與制約。隨著機場、高鐵的逐步開通，對客運班線造成沖擊和影響是巨大的，運輸企業只有加大客運班線改造力度，才能滿足人們日益增多的交通出行需求，公交化改造勢在必行。在我看來，推進城鄉客運一體化建設的必要性主要可以分為以下幾點：

首先，城鄉客運一體化建設是推進城鄉統籌發展的必然要求。為了能夠縮小城鄉差距，就必須要通過各種措施來講城鄉二元結構分割問題，從而實現城鄉統籌發展、一體化建設的宏偉目標。而作為推進城鄉一體化建設過程中的重要環節，實現城鄉客運一體化建設能夠有效改善城鄉客運二元化分割的現象，將城鄉客運之間的差距縮到最短，同時這也是促進主城區各種運輸方式協調發展的有效手段。

其次，城鄉客運一體化建設是我國城市化建設腳步逐漸加快而導致的必然結果。若是在城市化發展過程中沒有將城市公交與農村客運發展進行統籌規劃，那么就很容易造成長期利益與現時利益無法相統一的問題。具體來講，若是沒有注重以農村地區為主的次支道路客運，那么很多地區群眾的交通問題則無法得到有效解決，群眾的生活質量難以得到質的飛躍，而僅僅只是針對農村地區的客運問題進行解決，沒有重視城市化建設，那么發展運力就很有可能阻礙城市未來的公交客運體系。真正實現城鄉客運一體化建設，則能夠提高各種道路客運方式的銜接性，尤其是對于農村地區群眾來說，可以更加方便的出行與中轉換乘，為城市向周邊郊區的轉移提供便利條件，緩解城市壓力的同時也能夠有效整合與利用道路客運資源，確保供需之間發展平衡，從根本上避免出現無意義的浪費與競爭。

最后，積極推進城鄉客運一體化建設，有利于更加方便的管理城鄉客運行業，實現宏觀調控能力的有效增強，實現協調發展的同時也能夠防止城市公交與農村客運之間的無序競爭。

2 城鄉客運一體化建設存在的問題

2.1 基礎設施建設滯后

現階段，農村地區公路建設等級低、通達深度不足、客運站點建設少以及城鄉地區發展不均衡的問題越來越突出。城鄉公交樞紐站場建設滯后，絕大多數鄉鎮無公交樞紐站。城鄉公交經營成本支出高、效益收入差、安全管理難。目前可以在農村客運中使用的客車，基本都是普通中巴，使農民感到出行非常不便，為城鄉客運一體化建設增加了較大難度。除此之外，當前各地政府對農村客運車輛僅有燃油方面的補貼，對于其他沒有明確的稅費減免政策，這就導致具有一定公益性的農村客運企業無法按照高質量的標準服務經營。對于農村公路建設的資金投入力度相對較低，有些地區的“村村通”公路建設完成后，但是沒有達到開行客運線路的安全條件，導致客運車輛無法通行。

2.2 管理體制問題突出

由于城鄉公交與農村客運管理體制二元分割，這種二元分割的管理局面必然會導致城鄉客運之間的聯系被割斷，同時也會出現非常多的問題，如權責脫節、多重執法以及機構重建等，各個管理部門之間的職能交叉，各自為政，尤其是重復設置審批職能，將會在一定程度上增加客運能力總量控制的難度，嚴重制約了客運事業與城鄉經濟的發展。一是城鄉客運享受的政策不同，經營成本相差懸殊，核定的載客人數方式也不一樣，不能形成公平競爭；二是城鄉公交和短途客運經營者因利益沖突而引發的罷運、集體上訪等事件時有發生，影響了社會穩定；三是城鄉公交不能形成統一規劃，使群眾增加換乘次數，沒能從根本上解決城鄉居民出行難的問題。

2.3 市場規模程度散弱

由于城鄉客運企業弱小、市場分散、服務水平低、客運能力弱以及綜合效益差等問題，農村客運市場往往在經營機制上采用掛靠或承包的經營方式，這不僅無法滿足城市化建設的實質要求，而且也難以滿足消費者在服務質量方面的需求，不利于城鄉客運市場除弊端揚與自身發展壯大，阻礙了自身整體功能的有效發揮。

2.4 規劃發展缺乏統一

現階段，我國對于城鄉客運發展主要形成了兩種方式，一個是以城市公交為主的方式，另一個是以農村客運為主的方式，這兩種方式明確劃分了自身的運輸范圍，形成獨特體系，同時與之相配套的規劃也出現了一定的分割。正是由于兩種發展規劃之間缺乏必要的統一與協調，導致城市公交與農村客運之間的銜接程度不高。

2.5 組織形式無法適應

農村客運具有一定的流向分散、客流量小等特點，因此這種定線運營的方式無法滿足農村群眾的交通出行需求，同時也無法支撐自身的客運經營。同時農村客運出行量有著不穩定性，高峰期出行量較大，而平時的出行量相對較少，而這種定線經營的模式由于各線路車輛固定，導致出現“高峰人找車、平時車找人”的運營局面，對自身的發展造成了嚴重影響。而農村客運通常又以縣為單位進行解決，僅僅只能在本縣的范圍之內營運，不能跨縣營運，但農村群眾的出行往往不是依靠行政區域劃定的，而是以經濟區域進行劃定，尤其是毗鄰縣間的各個鄉鎮，兩個地區之間的聯系非常緊密，存在著互相“趕場”的問題，這就需要農村運力的相互流動與協作，但是當前以行政區域為單位的線路規劃明顯無法達到這種出行需求，為農村群眾的出行造成不便。

3 城鄉客運一體化建設的對策

3.1 加大投資力度，完善農村基礎設施

“工欲善其事，必先利其器”。農村地區客運交通設施建設一直存在發展緩慢、投資少等情況，為了能夠加快推進城鄉客運一體化建設，首要做的便是加強農村客運基礎設施建設力度，提高基礎交通設施的的建設水平，通過市場融資、社會集資或國家投資等方式，確保農村道路、客運場站以及客運設施能夠得到逐步完善，具體可以體現在以下幾點：（1）大力修建和改造農村公路的等級水平，加強鄉村公路管養，以此來提高農村公路通客運車能力。同時，也要盡可能做到公路村村通，始發與終點都有站場，建立三級公交區域網絡線路，做好城鄉公交資源共享、互相連接，真正實現零距離換乘，建立系統完善、布局合理、方便快捷的城鄉道路客運網絡。（2）強化農村客運場站的建設。分析農村客運的市場布局，綜合考慮農村客運、出租客運與公交客運的銜接問題，在公路建設和改建的設計時，把港灣式停靠站建設納入總體設計中，同步設計、同步施工、同步建成、同步驗收，以確保公路開通后，能夠及時投入車輛運行。根據路況、交通流量、行政村布局等情況設置沿途招呼站或簡易公交站。對于主城區城鄉公交始發銜接站點的設置，由當地政府納入城市道路的統一規劃。例如，平泉市自2017年入選城鄉交通運輸一體化示范縣第一批創建縣后，就扎實開展城鄉交通基礎設施建設，對農村客運班線采取收購、入股等多種方式，實行公交化改造，持續提升公交服務水平，形成了全域一體、功能完善、公共服務水平較高的現代化城鄉交通運輸網絡體系。現開通運營城鄉線路25條、公交車56 輛，運營網絡覆蓋5 個鄉鎮和70 多個村，受惠群眾11 萬人，年客運量達到200 多萬人次，實現了大密度發班、智能化調度、階梯低票價計費、刷卡乘車無人售票、城鄉與城市公交一卡通用。目前，以城區為中心的城鄉客運一體化的格局已初步形成。（3）進一步拓展融投資渠道，保證農村道路交通基礎設施的資金投入。各級政府要將推進城鄉客運一體化建設與創建 “四好農村路”有機結合，爭取資金支持，按照各發展階段，圍繞路、站（亭）、運一體化協調發展的思路，形成以城市為中心，以鄉鎮為節點，輻射行政村的公交服務體系。（4）出臺統一的政策傾斜優惠政策。根據各地情況出臺有關城鄉公交優惠政策，給予公交企業專項資金補貼，降低公交企業的經營成本，大力支持原有客運班線車輛的收購補償計劃，并給予政策和資金的雙傾斜，提高公交企業經營城鄉公交線路（特別是村鎮公交線路）的積極性。與此同時，公交企業應與縣級人民政府有關部門做好溝通協調工作，積極爭取省級財政補助和資金，促進公交企業更好地為廣大人民群眾服務。

3.2 調整經營主體，建立統一的市場體系

組建客運公司必須要按照規模化、集約化的要求，積極創新與改造城鄉客運經營機制，確保其能夠成為利益明確、產權清晰、自主經營的市場主體。同時也要推行線路公司化，實行“一線一公司”，加強各企業之間的互動與協調，強化運輸分工與協作，確保城鄉客運能夠向著規模化、現代化以及規范化的方向發展。此外，對城鄉客運實行站點、票價、車型與服務的統一，實行定車、定線與定時的公交運作模式。同時各管理部門要加強城鄉道路客運運營企業的監督管理，定期評估客運線路的運營效率、服務水平與管理的規范性，若是沒有達到運營資質要求或在經營過程中存在違法行為的運輸經營者，要責令其退出客運市場，將相關道路客運經營證件予以沒收，建立優勝劣汰的市場體制。

3.3 統一政策環境，加強城鄉客運協調管理

城市公交奉行的是“公益性”原則，而農村客運具有一定的“盈利性”特點，因此為了促進城鄉客運一體化建設，首先要做的便是實現城鄉客運同等待遇與統一管理。具體來講，可以在農村客運車輛稅收上給予一定的優惠，通過統一參保、減免稅收和建立農村客運發展基金等措施，保證農村客運享受的政策向著城市公交享受的政策靠攏，保證燃油補貼退坡資金的專項使用，確保農村客運的營運成本能夠得到降低，從而將普遍服務徹底落實。打破城鄉客運管理的“二元制”結構，將城鄉客運視為一個整體進行系統思考，真正實現統一規劃、統一管理與統一實施，構建城鄉客運一體化網絡，從根本上解決城鄉客運發展缺乏統一的協調規劃問題。

3.4 實施集約經營，完善城鄉客運運力組織

為了能夠滿足城鄉客運一體化的建設要求，應重點推進城鄉客運經營一體化，具體就是指由1-2 家同時具備城市公交與農村客運經營資質的公司，通過招投標的方式確定城鄉客運市場的區域性或線路性專營。平泉市公交通過國有化的運行模式，政府累計投資10121.93 萬元，為配齊完善公共交通要素提供了強大的保障。線路布局更加合理，在原有3 條公交線路的基礎上，注重做好線路延伸擴面工作，運營里程由原來的28 公里增加到90 余公里，運營網絡覆蓋縣城和周邊4個鄉鎮、20 多個行政村的400 余個網點，為城鄉客運一體化發展打下了堅實的基礎。基礎設施建設逐步完善，先后籌措資金800 多萬元，建設了公交1 路首末站和6 路停車場，公交修理廠、加氣站和車輛售后服務站，建設了12 處高標準公交候車亭，淘汰了原有23臺公交黃標車，更新購置50 輛LNG 天燃氣公交車、7 輛燃油公交車，車輛運力和安全性能大幅度提升，強有力地保障了居民乘坐公交出行的需求。平泉公交國有化改革運行4年以來，全縣公交線路、公交車數量、鄉鎮覆蓋數、站點數、綜合運力等各項指標始終保持領先，該縣還在全市率先開通了具有國內領先水平的智能調度、刷卡計費、燃氣改造等各項工作，車輛運營管理水平基本達到國內一線城市標準。

4 結語

總而言之，隨著社會經濟不斷發展，廣大人民群眾多樣化出行需求的不斷增多，城鄉道路客運一體化將是未來的必然趨勢，同時也是一個相對較為復雜的工程。城鄉客運一體化表面看就是鄉村通了公交車，但更深層次的影響將隨著時間推移日益顯現。為此，要著力打破城鄉二元結構，大力推進城鄉公交一體化，這就需要相關人員科學分析、認真研究，按照科學發展的思路探索城鄉客運一體化建設的方法，打通生產生活的各個環節，與全市基礎設施、觀光旅游、生態保護、產業投資、村鎮建設等全域性經濟、社會活動有機連接起來，加強城鄉經濟、社會與民生工程的互動聯系，這不僅有利于促進鄉村振興，也必將翻開城市化進程新的篇章。