數字經濟助力雙循環新發展格局的現實困境與創新路徑※

○張靜

珠海城市職業技術學院 廣東珠海 519090

引言

新冠肺炎疫情沖擊與國際局部逆全球化趨勢影響下，我國經濟進入提質增效、結構調整的關鍵期。是以，形成雙循環新發展格局成為推動中國經濟可持續發展的重點內容。2020年4月，習近平總書記在中央財經委員會第七次會議上強調，要構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。2021年3月，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出，要加速構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環互促的新發展格局。2022年4月10日，《關于加快建設全國統一大市場的意見》公布，其中指出要以加快建設全國統一大市場為抓手，推進雙循環新發展格局構建。

伴隨全球步入數字化時代，數字經濟憑借高滲透性、邊際效應遞增性等優勢，打通生產、消費、分配及流通幾大環節，在激發國內經濟增長潛能的同時，有效提升對外開放水平。2021年中央經濟工作會議強調，要加快雙循環新發展格局構建，特別是通過大數據、云計算和區塊鏈等技術應用，暢通國民經濟循環。可以說，數字經濟已成為助推雙循環新發展格局的重要支撐力量。目前，我國數字經濟發展仍處于初級階段，對雙循環新發展格局形成的助力作用有待激發。因此，如何發揮數字經濟效能，加速推進雙循環新發展格局構建，成為當前各界關注的重點內容，也是本文研究的核心所在。

一、雙循環新發展格局的緣起與內涵特征

（一）雙循環新發展格局緣起

雙循環新發展格局已成為廣受熱議的經濟話題之一。部分學者以新中國成立以來國家經濟格局的多次重要調整為基礎，將雙循環新發展格局的演進歷程劃分為五個階段（董志勇、李成明，2020）。也有學者以改革開放為起點，將雙循環新發展格局發展歷程分為兩個階段，即以“內循環為主”轉向“外循環和內循環互動”（彭小兵、韋冬萍，2020）。結合前人研究與我國經濟發展實際情況，本文將雙循環新發展格局的緣起劃分為四個階段：

1.工業化發展階段（1949—1978年）。新中國成立之初，為了在國際站穩腳跟、化解積貧積弱困局、鞏固國防，我國決定集中力量優先發展重工業。第一個五年計劃時期，中國計劃確立156項重點工程，其中涉及諸多戰略性國防工業及重工業骨干項目，這為工業技術形成和社會主義工業化推進提供了初步基礎條件，使我國步入重工業優先發展道路。此后，隨著“大躍進”和人民公社化運動的持續推進，我國重工業發展規模持續擴大。據國家統計局數據顯示，1949—1978年，我國工業產業在GDP中的占比由13%上升至37%，其中重工業占比由不足37%上升至約57%。此階段，我國已建成較為完整的工業體系，并在第26屆聯合國大會上恢復聯合國合法席位，有效突破西方經濟封鎖局面，暢通國內經濟循環發展。當然，這一階段也暴露出一些問題，由于過度偏向重工業發展，投資分配嚴重擠壓農業和輕工業發展空間，導致國內產業經濟結構嚴重失衡，因此，后期各界開始關注經濟結構平衡問題。

2.外向型經濟發展階段（1978—2006年）。在經歷以重工業為主的工業化發展階段后，為優化產業經濟結構、解放生產力，1978年鄧小平在全國科學大會提出“對外開放”，這為我國外向型經濟發展奠定了重要基礎。隨后，1979年我國頒布《中華人民共和國中外合資經營企業法》，使得外商投資企業成為國內經濟建設不可或缺的重要力量。伴隨著對外貿易的深入推進，至加入世界貿易組織后，我國外向型經濟發展格局全面形成，并躍居為全球最大出口國和直接投資國。據外經貿業務統計和國家海關公布數據顯示，1978—2006年間，我國出口額由206.4億美元上升至17606.9億美元，外貿依存度由9.7%上升至64%，外貿在全球的排名由第32位一躍至第3位。綜合來看，這一時期我國多層次、全方位開放的經濟發展格局已經形成。但由于經濟對外依賴較為嚴重，此階段國際收支長期順差，“兩頭在外、大進大出”的經濟發展格局弊端日漸顯著，如產業鏈抗風險能力和報價能力“雙低”，再加上國內經濟產生結構性變革、人口老齡化嚴重，后期外向型經濟發展格局逐漸難以為繼。

3.外向型經濟調整階段（2006—2020年）。在外向型經濟主導下，我國不僅成為西方跨國公司的廉價生產基地，而且諸多產業處于全球價值鏈低端。為此，“十一五”規劃明確提出，將消費需求作為重要立足點，通過擴大國內需求推動經濟發展，促使經濟增長由主要依賴投資和出口向內需外需協同拉動方向轉變。就此，我國步入外向型經濟調整階段。2008年全球金融危機爆發后，為了應對經濟周期性波動，國家先后采取了積極財政政策、穩健貨幣政策和政府投資政策等一系列宏觀調控措施。這使得我國外貿依存度逐漸下降，居民消費占GDP的比重不斷上升，經濟發展模式也開始由外向型經濟為主轉向內循環經濟為主。據國家統計局數據顯示，2008年至2020年初，我國外貿依存度由60.2%下降至31.8%，居民消費占比由35.3%上升至57.8%。為了破解由經濟內循環帶來的擴大內需長效機制相關衍生問題，如產能過剩、債務高企、主要經濟指標聯動背離、企業利潤與投資下降等，進而保證內循環經濟的平穩運行，近幾年我國加速推進供給側結構性改革。例如，原中央財經領導小組于2015年研究經濟結構性改革工作，2016年研究供給側結構性改革方案；2017年十九大報告指出要深化供給側結構性改革。總體而言，在此階段，我國經濟發展格局先后調整，逐漸從以外循環為主轉為以內循環為主。

4.雙循環新發展格局確立階段（2020年至今）。隨著經濟總量增大和發展水平提升，我國在國際大循環中面臨的挑戰和壓力逐漸增大。再加上新冠肺炎疫情的影響，國際市場需求大幅下降，使得我國產品出口受阻。而我國借力數字經濟有效釋放了國內需求，挖掘了國內經濟發展優勢與潛力，為應對新時期國際挑戰提供了有利條件。為此，2020年“兩會”期間，習近平總書記指出構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環互促的新發展格局。十九屆五中全會上，習近平總書記再次提出，構建雙循環新發展格局是依據我國國情、環境等變動作出的戰略決策，可推動經濟向高質量發展邁進。同時，中共中央、國務院印發《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，明確了要素市場制度建設的方向及重點改革任務。上述政策文件是我國中長期經濟政策指導的重要思路和方向，為全力打造雙循環新發展格局提供戰略支撐，且這些文件的落地標志著我國雙循環新發展格局正式確立。據國家統計局數據顯示，2021年我國內需市場對GDP的貢獻率達79.1%，初步形成以國內市場為內生動力、國際市場為補充的雙循環新發展格局。

（二）雙循環新發展格局的內涵與特征

1.雙循環新發展格局的內涵。理論而言，雙循環新發展格局是以國內國外兩個范圍為切入點，以實現內外經濟循環暢通運行為目標的經濟格局，主要包含兩方面內容。第一，以國內大循環為主體。為實現國內供給結構平衡、保證國民經濟可持續發展，中國主動轉變國內經濟發展方式、不斷優化經濟結構、充分釋放消費市場潛力，以拓展國內大市場發展規模和暢通國內大循環為主要手段，持續推進經濟向高質量方向轉型。第二，推動國內外雙向循環。在以國內大循環為主體的基礎上，我國持續擴大對外開放水平，利用國內外資源打通國內國際兩大市場，促進國內國外資源及經濟雙向循環流動，為國內國外經濟穩定運行提供保障。從本質上來講，雙循環新發展格局就是國內和國外經濟體系構建各自小循環系統，進一步形成內外循環雙向互促的大循環系統，最終構成大循環與小循環相互推動發展的經濟發展戰略布局。

2.雙循環新發展格局的特征。一是國內經濟主體化。雙循環新發展格局并不是單一注重國內經濟循環運轉，或是僅依靠對外經貿合作的發展模式，而是以國內經濟大循環為主體，形成國內國外雙向互促的經濟格局。面對全球經濟下行壓力日漸增大，國內多種生產、分配環節的正常運行受到阻滯，為了使國內經濟順暢運行，我國不僅需要解決各環節的堵點問題，還需要發揮國內和國外經濟循環體系的相互帶動效應，以此打通經濟發展路徑。二是內外經濟一體化。從國際形勢來看，世界經濟面臨下行壓力，全球產業供需體系的正常運行受到嚴重沖擊，這使得中國外循環的發展模式受阻，但同時，在其他產業領域存在諸多發展機遇，故雙循環新發展格局成為推動內外經濟一體化的重要戰略選擇。從國內形勢來看，新時代背景下，中國經濟發展戰略的逐步調整與重新定位，意味著新矛盾和新任務的產生。因此，中國仍舊將供給側結構性改革作為經濟發展的長期任務，并推動生產、分配以及消費等多個環節實現國內與國外雙向循環流通，進而加速實現內外經濟一體化發展。三是合作方式多元化。雙循環新發展格局是經濟發展新階段的時代產物，即以推進多領域合作促動內外經濟穩步發展。隨著中國經濟的迅猛發展，盡管面臨以美國為首的部分發達國家對中國經濟、技術等多個領域的干預和施壓，但持續推進多領域合作發展進程、推動合作方式多元化，仍是我國經濟實現高質量發展的必由之路。

二、數字經濟助力雙循環新發展格局的核心機理

數字經濟時代背景下，推動數字技術在各個領域的創新應用，發揮數字經濟助力雙循環新發展格局的重要力量是我國經濟高質量、可持續發展的必然選擇。伴隨著云計算、大數據、5G等現代數字技術的持續進步，數字經濟將現代數字技術融合至生產、流通等多個環節，重塑傳統供給方式和發展形式，助力雙循環新發展格局構建。

（一）打通供給與需求端精準對接渠道

雙循環新發展格局構建的戰略目的在于，減少我國對部分關鍵高技術產品的進口依賴度，減輕國內經濟可持續發展的外需依賴性，促進經濟平穩快速發展。而數字經濟以擴大國內需求及提振消費的方式不斷優化國內供給結構，打通供給與需求端精準對接渠道，促使供給端與需求端實現高水平對接，這有利于推動以國內大循環為主的雙循環新發展格局構建。一方面，數字經濟以人工智能、大數據及物聯網等數字技術為核心，在暢通供給與需求渠道的同時，促進高質量供給動態平衡。對于供給端而言，生產者通過大數據平臺能更快速、清晰地了解消費者需求，制定有針對性的生產經營策略；對于需求端而言，消費者在大數據技術的推送下，可快速精準地找到所需商品。例如，在近幾年的“6·18”和“雙11”期間，商家會根據天貓、京東等電商平臺的消費歷史數據，進行產品預售，一旦商品在銷售端反饋良好，商家就會調動供給端，按照市場需求快速進行貨物補給，由此提高生產與銷售效率。據《生活商報》公布數據顯示，2021年“雙11”預售期間，當貝投影全網預售額超1億元，超過2020年“雙11”活動期間的全部銷售總和。另一方面，數字經濟依托數字技術，通過打通線上線下消費渠道，減少供給與需求端的信息不對稱現象，加速實現國內供給和需求端的精準匹配。尤其是2020年以來，受新冠肺炎疫情影響，居民消費行為發生重大轉變，線下實體零售消費需求下降，而依托數字經濟發展的網絡直播、在線醫療、社區團購等新線上消費需求被充分釋放。例如，李寧、百雀羚、三只松鼠、海爾等國產品牌，以及個體服裝、食品等零售商，均在淘寶、抖音等平臺開設網絡直播間，甚至地方商場、免稅店等大型購物中心也開啟了網絡直播模式，通過線上線下聯動供應渠道，為消費者匹配所需服務。據《2021年度中國社區團購市場數據報告》顯示，2021年全年，我國社區團購交易額超過1205億元，較上年增長60.4%。可以說，數字經濟加速推進供需模式的轉變，使線下服務逐漸向線上轉移，實現了供給端與需求端的精準匹配，有利于暢通國內國外經濟雙循環。

（二）推動虛擬與實體產業深度融合發展

實體產業是一國經濟高質量發展的重要根基。數字經濟作為一種新型經濟形態，以數字技術為抓手，可通過促進虛擬產業與實體產業深度融合，驅動內需潛力釋放、促進內外貿同步發展，進而實現國內國際雙循環互促。故推進虛擬與實體產業融合成為助力雙循環新發展格局構建的重要動力。詳細而言，數字經濟時代，人工智能、工業互聯網等數字技術在傳統產業的深度融合應用，可提升工業企業生產流程的效率，為創新產品和提高服務質量提供核心技術支撐，進而有效振興實體產業。在此過程中，以數字技術為支撐的虛擬產業發揮豐富應用場景和海量數據優勢，可快速推進傳統實體產業實現數字化轉型。例如，工商銀行聚焦民生保障領域，與全國29個省（區）市開展政務合作，大力打造以數字技術為支撐的智慧社保、智慧政務等服務場景。2021年四大行年報公布數據顯示，截至2021年底，工商銀行共落地政務合作場景300多個，實現各項事務“一網通辦”，大幅提升實體產業金融服務效率。而虛擬產業與實體產業深度融合，是進一步釋放數字化紅利和構建現代化經濟體系的主要抓手，有利于活躍國內外市場經濟，推進內外雙循環發展。由圖1可知，2014—2021年間，我國產業數字化增加值規模整體呈上升趨勢，預計2022年這一規模將達41.52萬億元。從上述數據可以看出，以應用數字技術為傳統產業賦能的“產業數字化”，對經濟發展貢獻的力量正在日益增大。為此，2022年1月印發的《“十四五”數字經濟發展規劃》中提出，大力推進產業數字化轉型、加快推動數字產業化等八方面重點任務，強調以數字技術與實體經濟深度融合為主線發展數字經濟，助力雙循環新發展格局形成。可以看出，數字經濟發展推動了虛擬與實體產業深度融合，進一步刺激了國內國際雙循環發展。

（三）加速內貿與外貿經濟循環暢通運作

雙循環新發展格局要求以構建國內大循環為主線，打通國內國際兩個經濟市場，加速培育我國參與國際經貿合作的新優勢。而數字技術利用其及時性和智能性特點，可以暢通內貿與外貿經濟循環，為國內國外雙循環新發展格局形成提供有效助力。從信息流通角度而言，數字技術通過提升信息透明度和信息傳遞效率，可以推進資源快速有效流動，打通各環節、各鏈條間堵點，進而促進國內國外產業鏈、供應鏈與服務鏈相互銜接。同時，數字經濟發展可有效解決內貿與外貿經濟運行過程中的信息不對稱問題，通過提升資源配置效率，加速資金、資源、產品等的流動，進而提升國內外經濟貿易系統韌性，提高內外經濟銜接有效性。如在數字技術支持下，工商銀行巴拿馬分行2021年正式開業，目前該行境外數據網絡已覆蓋29個國家和地區，并向重點外貿外資企業累計發放本外幣融資超過1萬億元，一定程度上實現了穩外貿穩外資，有助于提高外循環經濟發展韌性。從行業發展角度而言，數字經濟借助數字技術在制造業與服務業的應用，加速國內外貿易合作有效對接。在制造業領域，區塊鏈、人工智能等數字技術使制造業供應鏈向數智化方向轉變，這有利于提高內貿行業治理效率，提升資源全球化應用便捷性。在服務貿易領域，數字經濟已經成為服務貿易實現數字化轉型的核心，多種服務實現數字化轉型，包括遠程診療、遠程教育及遠程辦公等均早已實現了跨國合作。例如，截至2021年，國內著名醫療機構盛諾一家已與美國MD安德森癌癥中心、日本癌研有明醫院、英國皇家馬斯登癌癥中心等多家國際醫療中心建立了合作關系，通過鏈接國外頂級醫生資源，積極打通“互聯網+醫療”內外循環通路，推進遠程醫療發展。綜合上述考察可見，各產業、各環節的數字化轉型可以打破國家空間限制，將國內和國際兩個貿易市場更為緊密地聯系在一起，通過內外貿雙市場同步發展推進雙循環新發展格局形成。

三、數字經濟助力雙循環新發展格局的現實困境

（一）新型基礎設施建設水平偏低

新型基礎設施是數字經濟發展的底座和基礎。當前我國新型基礎設施建設水平仍然偏低，阻礙了數字新基建在數字經濟中基礎動能作用的發揮，不利于數字經濟穩步發展，進而抑制了雙循環新發展格局構建。分析新型基礎設施建設的現實情況，不難發現，資金投入、技術支持與需求場景不足是造成新基建水平偏低的主要原因。

1.新基建資金投入不足。一是財政支持受限。與傳統基建相似，新基建資金主要源自財政，而各地政府財政實力大多較為有限，且會隨著政策和環境的變化發生改變，致使數字新基建項目資金要求無法得到有效滿足。新冠肺炎疫情出現以來，政府財政收入壓力持續增大，限制了政府對新基建項目的增量投資。據財政部官網公布數據顯示，2022年國家為一般公共預算支出撥款共計46.5萬億元，同比下降27.88%。財政支出收緊表明國家財政收入壓力加大，而一般公共預算支出的減少會影響政府對新基建項目投資行為。二是社會資本投入不足。新基建的數據中心、工業互聯網等設施前期資金需求大，資金回報速度慢，且區塊鏈、人工智能等數字技術迭代周期短，投資不確定性風險較高。這在一定程度為社會資本進入新型基礎設施建設帶來較大壓力，致使社會在新基建領域的資金投入積極性不高。證監會原主席肖鋼在2021“清華五道口全球金融論壇”上表示，當前新基建存在建設資金缺口較大，但社會資本投入不足，同時也尚未形成“政府引導、企業為主、市場運作”協同化投融資格局。

2.新基建技術支持不足。盡管我國在數字經濟和網信事業方面已取得極大成就，且數字技術應用水平走在全球前列，但國內依然面臨基礎科學研究領域的技術短板突出、重大原創性成果缺乏等現實問題。這使得國內新基建領域應用的數字核心技術與發達國家存在較大差距，創新技術仍面臨“卡脖子”問題。據工信部官網相關內容顯示，當前我國數字生產市場以工業傳感器以及控制產品等低端供應鏈為主，涉及控制系統開發及數據采集工具等技術性專利多為外圍應用類，核心專利匱乏，高端芯片、基本算法等300余項關鍵技術依舊被國外壟斷，導致大部分新基建領域的核心技術主要依賴進口。以芯片為例，據海關總署統計數據顯示，2021年我國芯片進口規模為4326億美元，進口量為6354.8億個，同比分別增長23.6%和16.9%。核心技術過于依賴進口，極易導致我國新基建陷入嚴重“卡脖子”風險，甚至危及產業安全和國家安全。并且，由于核心關鍵技術基礎薄弱，新基建創新突破與應用較為緩慢，我國相關企業難以在國際市場掌握話語權。據Techcet發布數據顯示，2021年全球半導體總收入達5559億美元，其中美國前十大半導體巨頭共占據超過50%的份額，這成為美國打壓中國技術創新發展的工具。

3.新基建需求場景不足。新基建的需求場景與數字經濟發展緊密相關，豐富多元的需求場景可以倒逼數字經濟發展。但當前新基建項目需求場景仍然不多，不利于數字經濟對雙循環新發展格局助力作用的發揮。具體而言，現階段，我國部分新基建產業受地理位置、資金等方面的制約，運營信息化水平偏低，且在新基建與產業融合過程中時常出現數據共享范圍覆蓋不全面、共享效率偏低等問題，導致“信息孤島”現象日益凸顯。據網易新聞報道，預計在5G技術大規模應用支持下，我國到2022年末才勉強可以實現約50%的企業數據共享。尤其對于中小微企業而言，作為我國經濟建設的主力軍，其長期存在的技術及人才資源短缺問題，限制了信息有效對接與資源高效整合，難以搭建更為豐富、便捷、有創造力的新基建需求場景。此外，盡管當前港口、礦山、鋼鐵等傳統勞動密集型行業已融入部分5G技術，但已有案例大多處于初步試行階段，實際上傳統勞動密集型行業并未形成與5G、物聯網、AR、VR、全息投影等相適配的多樣化應用場景，導致新基建消費場景需求尚未被充分釋放。

（二）數字消費環境有待優化

隨著數字經濟發展與數字技術的深入應用，新型數字消費模式隨之產生，數字消費環境也日趨復雜。而消費市場規模是經濟發展的主要推動力，新型數字消費環境不佳會制約消費市場規模的持續擴大，不利于數字經濟穩步快速發展，進而影響雙循環新發展格局的形成。

1.數字消費市場監管缺位。隨著數字經濟快速發展，基于人工智能、5G技術等數字技術的移動互聯網、手機終端等多種新型數字產品大范圍普及應用，直接催生出移動視聽、網絡直播等多種新業態。但當前數字消費市場監管缺位，已有監管手段滯后，難以與超前發展的新業態相匹配。一是網絡直播監管不力。由于現階段各類網絡直播平臺仍處于發展初期，相關監管方向和措施尚未明確，致使一些“網紅”產生違法行為，擾亂數字消費市場環境。如2021年11月以來，“網紅”雪梨、林珊珊、黃薇、平絨等均被爆出在網絡直播中偷稅漏稅，其中主播黃薇通過虛構業務轉換收入性質虛假申報、隱匿個人收入等方式，分別偷逃和少繳6.43億元、0.6億元的稅款。二是網購監管不足。網絡購物模式為消費者與商家帶來了極大便利，但當前對交易雙方的第三方監管仍較為缺乏，在信息不對稱情形下極易使交易雙方產生糾紛。如2021年天貓某水果旗艦店誤將臍橙產品銷售數據設置成“26元4500斤”，導致消費者大量下單，店鋪為降低損失并未發貨，進而引起消費者舉報投訴，最終該店鋪被迫關停。而在這一事件中，并未出現第三方監管機構對商家定價與消費者惡意下單行為進行管控，致使交易雙方均承擔了較大的損失。

2.數字消費模式運作規則不健全。一方面，電商付款規則復雜，交易隱含陷阱。從近年各類電商舉辦的“雙11”“6·18”等促銷節情況來看，電商產業已由傳統的線上購物向形式多樣、渠道豐富的促銷“大戰”轉變，并且進一步衍生出直播帶貨、小視頻帶貨等購物形式。并且，為了進一步激發消費者需求，各類電商企業開始創新多樣化購物方式，由此衍生出如“預售”“尾款”等新型數字消費模式。而隨著電子商務與數字經濟的融合，復雜、嵌套的電商付款規則使消費者難以明確消費實情，隨時會陷入諸多消費陷阱，如電商促銷期間的“預售”模式、誘導性尾款規則、不正規平臺隱藏的支付安全、直播帶貨的價格陷阱等。另一方面，數字消費計費機制不統一，市場定價混亂。當前，由于相關部門尚未針對網絡廣告設置統一規范的計費機制，市場定價處于混亂無序狀態，導致冒用廣告及虛假廣告等事件頻發，合法經營者和消費者的權益受損。例如，一些不法分子在網頁中加入非法鏈接，或惡意添加跳轉網頁及廣告等內容，以此誤導消費者產生錯誤支付行為。還有部分企業會利用非法軟件及黑客軟件，篡改用戶正常網頁瀏覽路徑，破壞網絡交易秩序，由此損害合法網絡經營者的基本利益。

（三）數據安全保障體系亟須完善

數字經濟時代，數據是各方搶奪的核心要素資源，故保護數據安全是數字經濟發展的關鍵內容。然而，由于數據安全保障體系不完善，近幾年國內互聯網市場頻繁出現數據販賣、數據壟斷、數據竊取和數據泄露等問題，使得數據安全風險外延不斷擴展。頻發的數據安全問題致使數字經濟發展并不穩健，也制約著雙循環新發展格局構建。

1.數據安全保障法律制度有待完善。一是數據保護官制度缺乏強制性。當前我國已有的《個人信息保護法》《數據安全法》，以及2021年頒布的《深圳經濟特區數據條例（征求意見稿）》中，關于設置數據保護官的法定條件較為有限，且在措辭上都以“應當明確”“應當制定”為主，缺乏強制性。由于沒有設立數據保護官的企業機構或政府部門，現有法律中尚未形成相應的問責機制，使得數據保護官的設立存在惰性，難以充分發揮其數據監管處理、數據安全審計職能。二是數據存儲安全制度缺乏實用性。作為產業鏈中游的關鍵環節，數據存儲安全是數據安全的底層保障。隨著中國數據存儲行業水平的逐漸提升，國內企業存儲技術也取得新的突破，但同時也存在數據存儲安全制度與數據安全保障需求不匹配的問題。如在多類數據訪問需求下，實現政府數據、商業數據及消費者隱私數據存儲的安全變得極為重要，但目前數據安全保障制度中并未出現相關標準和保密性條款，導致數據存儲安全保障制度缺乏實用性。三是數據傳輸安全保護法律法規不健全。我國《數據安全法》《網絡安全法》中雖有部分條款明確針對數據要素跨境問題進行規范，如跨境數據相關內容需要通過安全評估。但上述法律中并未形成對數據應用范圍和跨境流動數據的安全保護細則，大多數規定囿于部分原則性、框架性的表述，這在一定程度上縱容了諸多隱私數據泄露行為，為數據出境業務埋下了風險隱患。

2.數據安全風險評估機制有待完善。當前我國雖已形成數據安全風險評估框架，但風險評估大部分內容仍較為宏觀，尚未針對各類數據風險形成詳細且明晰的評估機制。一是分級分類數據安全風險評估機制欠缺。個人信息數據保護方面，目前相關部門尚未針對各類型各等級數據的竊取、篡改、刪除等行為形成有效風險評估方案，導致諸多個人敏感信息外泄事件頻發，甚至出現網絡詐騙等網絡安全問題。據中國互聯網絡信息中心統計數據顯示，截至2021年6月，我國網民規模高達10.32億，其中22.8%的網民遭遇過個人信息泄露，17.2%的網民遭遇過網絡詐騙，且相較于2020年底，網民遭遇各類網絡安全問題的比例均有所上升（如圖2所示）。公共數據安全方面，2021年以來，雖然國家和各地區政府先后發布《國家突發公共事件總體應急預案》《江西省公共數據管理辦法》《寧波市公共數據安全管理暫行規定》等政策文件，行業組織與權威專家也共同編制了《數據安全治理之數據安全風險評估白皮書》，對數據安全風險評估問題進行一定規定，但現階段數據運營者在供應鏈開發、運維等環節的分級分類數據安全風險評估機制仍不完善，導致系統“帶病上線”、工作人員行為不端，致使公共數據信息遭竊。此方面典型的案例包括：某地方“婦幼信息某管理系統”中50多萬條新生嬰兒和預產孕婦信息遭竊；某美容整形醫院全部客戶數據信息遭竊；某知名酒店集團5億條數據遭泄。

3.數據安全風險防御體系亟待完善。相較于傳統要素資源而言，虛擬化的數據要素作為數字經濟時代的核心生產要素，在流動過程中極易泄露，故保障數據不被非法篡改、復制，成為數據風險防御系統重點內容。然而，當前我國數據安全風險防御體系仍不完善。第一，數據安全風險防御手段單一。近幾年，隨著新型數字技術在各領域的深入應用，數據攻擊手段與路徑也越發復雜。而傳統較為單一且被動的安全監測和防御手段難以識別和應對新型數據攻擊，致使數據安全風險防御水平難以與數據共享需求相匹配，造成數據要素流動危險系數激增。據知道創宇安全智腦數據顯示，截至2021年底，該公司遭遇高危漏洞阿帕奇組件漏洞攻擊共506萬次，其中美國運用超過16萬樣本對我國8000多個業務系統發起的攻擊高達200萬次，極大增加了教育與科研、金融、醫療等行業數據要素流動風險。第二，數據安全風險防御職責分散。當前我國數據安全風險防御治理的參與主體較多，包括政府部門、社會組織、企業、個人等，各主體職責分散，尚未形成協同管理機制，導致數據安全風險防御治理效率偏低。而根據社會學“責任分散理論”，當不同個體需要協同處理某一問題時，群體中的“匿名效應”將稀釋參與個體的責任感，使得個體依賴于他人行為，怠于承擔自己的職責。就數據安全風險防御治理問題而言，多元治理主體在一定程度上造成防御治理責任分散，導致數據安全風險防御工作繁瑣，難以快速有效落實。

（四）生產性服務業數字化轉型不敷

近年來，我國生產性服務業發展規模增長迅速，產業增加值占GDP的比重不斷提高，但其內部產業結構尚不合理，信息服務、科技服務、商務服務等生產性服務業規模較小，數字化轉型不足。數據顯示，與交通運輸、倉儲、金融、批發零售業相比，2020年我國研發設計、技術服務、信息服務等行業占生產性服務業比重不足35%，而發達國家這一比重約為70%。我國生產性服務業內部產業結構不平衡、數字化轉型不足，致使數字經濟對雙循環新發展格局的助力作用發揮受限。

1.高端化生產性服務業競爭力較弱。一是關鍵性服務業領域市場占有率較低。2021年公布的《國家創新指數報告》數據顯示，中國國家創新指數在40個參評國家中排名為14位，相較上一年提升一位。但就現實情況而言，由于研發設計、科技金融服務等領域發展水平落后，我國國家創新指數與市場發展情況不對等，尤其是部分關鍵性服務業領域市場占有率較低。二是生產性服務業中高端專業技術與管理人才較少。高端化生產性服務業發展的基礎是知識與信息技術，因此其對中高級人才資源的依賴較高。但中高端專業技術與管理人才培養無法一蹴而就，需要較長時間和較多因素的合力推進。而我國高端化生產性服務業發展起步較晚，相關配套人才培訓體系尚不完善，致使當前高級技術與管理人才較為短缺，無法助力高端化生產性服務業快速發展。總體上看，當前我國生產性服務業在高端領域和環節發展的競爭力較弱，難以充分發揮支撐產業結構調整和產業數字化轉型的功能。

2.專業化生產性服務業發展受阻。一是專業化生產性服務業內循環運行不暢。由于行業市場準入門檻過高、地區間的地方保護主義問題嚴重等諸多因素影響，我國生產制造領域的內循環機制無法穩步運行，導致整體資本邊際收益率和社會投資渠道被嚴重擠壓，專業化生產性服務業規模效應無法被有效激活。在此背景下，下游生產制造企業難以獲取專業化生產性服務業的有力支撐，進一步阻礙了國內大循環的穩步運行。二是生產性服務業與其他服務業融合不足。當前，市場一體化尤其是要素市場一體化程度相對較低，我國生產性服務業與制造業、農業領域的關聯度偏低。據孟輝、白雪潔（2021）測算，我國生產性服務業與制造業融合率為0.669，遠低于德國的3.338、美國的2.862及日本的1.679。生產性服務業與其他服務業融合不足，導致生產性服務業的專業化服務水平無法大幅提升。

四、數字經濟助力雙循環新發展格局的創新路徑

（一）全面加強新型基礎設施建設，穩固雙循環新格局底部基座

1.強化新基建基礎技術支持。一是強化關鍵數字技術支持。區塊鏈、大數據、虛擬現實、人工智能、云計算等核心技術在新型基礎設施建設方面發揮著重要支撐作用。因此，行業企業層面應將多種新型數字技術與自身實際發展相融合，構建創新型技術框架，搭建數字技術公共服務平臺，為加速推進新型基礎設施項目建設提供系統化的技術支撐。二是加速推進技術創新人才培養。相關技術研發企業應加大專業型和復合型人才培養力度，尤其需要注重區塊鏈技術和行業應用場景的中高端技術與管理人才培養。高校應積極與科研機構和社會企業合作，共同推進技術與管理人才培養。例如，可讓高校學生參與各類型數字技術的基礎理論研究與技術研發項目，了解并掌握數字技術在新基建項目中的應用路徑，提升專業知識與實操能力，通過技術創新人才培養為新基建技術研發提供高端人力支持。

2.豐富新基建應用場景。政府應聯合企業，通過宣傳演講、海報等形式，或借助便利性較高的微信、抖音、快手等新媒體平臺，向相關人員宣傳普及新基建發展與應用知識，使社會公眾全面深入認識新基建用途，擴寬項目建設人員的新基建應用場景思路。在此基礎上，企業應與地方政府部門合作，結合居民在醫療、教育、農業等方面的新基建使用需求，共同延展多領域新基建應用場景。醫療方面，醫療機構可基于5G技術，利用數據信息采集系統、醫療云平臺等數字化工具，與院內院外醫生辦公室、醫療專家進行雙向會診與對接，為智慧醫療轉型提供新型應用場景。教育方面，高校可結合當下學生的沉浸式學習需求，利用VR以及人工智能等現代化技術，創設感知化、智能化、泛在化的新型教育場景。農業方面，各地農業局應加大物聯網技術、云計算等數字技術應用力度，從組織、管理方面系統整合當前農業基礎設施，為推進“三農”產業數字化、智能化和集約化發展打造良好的實踐和應用場景。

3.搭建多元新基建融資體系。針對新基建資金不足問題，地方政府可聯合銀行、保險公司、企業等市場主體，擴大新基建投融資參與主體隊伍，通過多元融資體系推進新基建項目建設。政府方面，中央政府應充分發揮上級指導作用，充分依據“資金跟著項目走”原則，指導地方籌備新基建項目前期投資資金。地方政府部門應根據中央政府指示，并結合本地新基建資金需求實情，實施恰當的財政政策或發放功能性財政補助，如適當上調赤字率，以及專項債發行規模，為新基建項目建設提供基礎資金；還可通過充分利用擔保基金以及產業引導基金的方式，提升市場資本主動參與新基建項目的積極性。金融機構方面，銀行應根據數字新基建項目實施周期長、投資風險大的特點，設立專項投資基金，并從單一項目著手，提供長期債權資金。保險機構可通過購買股票、債券，以及發行基礎設施債權計劃等方式，為新基建項目實施提供后續資金保障，保證新基建項目穩步推進。通過政府部門和金融機構的政策與資金保障，提高企業資本參與新基建項目建設和投資的安全感、信心與積極性，從而發揮企業在新基建投資方面的主體作用，真正實現新基建項目落地。

（二）持續優化數字消費環境，暢通雙循環新格局連接通道

1.強化數字消費市場監管。持續優化數字消費環境的決定性力量在于法治力量、監管力量。政府方面，應通過立法強化監管職能，構筑法治防護網、防火墻。具體可通過不斷完善《數據安全法》和《個人信息保護法》等相關數據立法，提升數據監管可實施性，從根本上規范互聯網商業行為；根據《電子商務法》《數據安全法》《反不正當競爭法》《關于促進平臺經濟規范健康發展的指導意見》等相關法律法規，健全關于數據安全的行業標準。監管部門可聯合行業協會等監管主體，通過物聯網、大數據、云計算等數字化工具，主動參與數據安全風險監管與治理過程，維護數字消費市場環境。市場主體方面，可發揮市場自身監督職能，利用“產品碼鏈”等數字化工具對所購商品進行信息嵌入，以此倒逼生產者提高自我管理水平、監管部門強化監督管理職能，從而提升數字消費市場監管的有效性與及時性。

2.重構數字消費新生態。作為促進國內外雙循環新發展格局的重要內容，利用數字技術重構數字消費新生態，成為當前數字消費環境優化的首要內容，可通過門店數字化、商圈智能化、供應鏈優化，打造虛擬與實體聯動的數字消費生態。第一，實體企業應組合運用多樣化數字技術，實現門店數字化。具體可通過搭建數字平臺方式，為前端供應和末端消費提供數據和資源支撐，以此提高消費者滿意度、刺激居民增加數字消費。第二，政府部門應聯合市場企業發揮各自優勢，推進商圈智能化。政府部門應結合城市發展布局規劃，以及消費者日常消費習慣與場景，指導市場主體開展商圈智能化建設。地方龍頭企業應緊跟政府規劃，加速推進所在商圈數字化門店全覆蓋，在引領帶動商圈內部智能化發展的同時，不斷完善自身商業數字化版圖。第三，打造完整的生產—流通—消費循環鏈，實現供應鏈優化。企業可發揮門店數字化、商圈智能化效應，精準獲取消費者畫像，打通商品生產供應、庫存和會員服務通道，以此暢通生產、流通及消費環節，實現數字消費生態供應鏈優化升級。

3.升級數字消費新模式。企業可借鑒百聯集團的數字化轉型經驗，打通線上線下邊界，打造云店購物的數字消費新模式。實體企業方面，大型實體零售企業可借助數字化平臺，如微信小程序、網絡官方店鋪，為消費者提供云逛店、云購物服務，并通過各城市、各商圈店鋪的資源整合，為云購物消費者提供就近調貨、門店轉送等實體消費服務紅利，刺激居民加大數字消費。電商平臺方面，美團、拼多多、京東等大型電商平臺應不斷拓展社區消費場景，與居民區中小零售商合作，聯合菜鳥驛站、大潤發商超，加緊打造線上線下相結合的百貨商超、居民百貨店，定時推出并不斷完善驛站團購服務，促進居民消費。政府方面，地方政府可通過出臺優惠稅收、財政政策方式，鼓勵傳統線下店鋪利用大數據、物聯網技術向線上轉移，升級數字消費新模式，使其有效應對復雜社會經濟環境對零售業的沖擊。

（三）加緊穩固數據安全保障體系，牢筑雙循環新格局安全屏障

1.健全數據安全保障制度。一方面，完善數據保護官法律制度體系。相關立法部門可在遵循兩條原則基礎上，立法保障數據保護官的獨立履職權：一是個人信息保護負責人受聘于企業這一事實不得影響數據保護官獨立地位；二是數據保護官履行職權時不受企業高層管理人員的立場或利益關系左右。同時，相關部門應當對數據保護官的法定條件進行完善，例如，可在現有處理個人信息數據規模數量的條件上，增加個人信息數據類別或級別的條件規定；可對除法院以外公共機構的數據控制、處理與監管行為進行詳細規定。另一方面，統籌完善數據安全存儲制度。相關部門應立足推動數字經濟健康發展大局，充分認識數據安全存儲重要性，深挖數據存儲行業發展規律，明確數據安全存儲的基礎保障地位，統籌規劃數據存儲設施，促進數據存儲安全產業快速發展。同時，相關監管部門應從建立完善的數據安全技術體系、落實各方數據安全保護責任、推動政務數據開放共享等方面出發，持續提升數據存儲安全保障能力。

2.完善數據安全風險評估機制。針對當前數據風險防御不當問題，相關主體應從以下兩方面展開具體工作，不斷完善數據安全風險評估機制。一方面，健全數據跨境流動安全風險評估機制。監管機構應基于中央政府“1+1+N”推進思路，制定相關數據跨境流動風險評估規章制度與具體操作方案。在此過程中需依照《網絡安全法》《數據安全法》《個人信息保護法》，整合形成N個領域的正面清單，確保數據跨境流動風險在各個領域可管可控。另一方面，建立分級分類數據風險評估機制。監管部門可基于行業的重要數據保護需求，結合數據特點，將數據劃分為核心數據、重要數據和一般數據，針對性地開展數據安全風險評估工作，并據此提前制定數據安全風險防范措施，盡可能降低數據安全風險的危害。

3.強化數據安全防護體系。數據安全防護是數字經濟時代數據治理的重要內容，可以切實防御數據安全風險、保障數據安全，因此我國應從多方面不斷強化數據安全防護系統。政府部門應在數據安全保障領域加大資金和技術投入，加強數據安全防護基礎設施建設；加快建立集數據安全態勢發展、應急處理、風險溯源等能力于一體的數據安全應急事件預警機制，通過多領域數據安全信息共享，打造數據安全保障雙重“防護網”。數據監管部門應加強多個重要行業的數據安全監督與管理，加大對電子通信、交通運輸、能源等重點基礎設施行業的數據安全防護，幫助相關行業企業針對數據安全風險漏洞制定應急解決方案。安全防護工作人員及企業等社會組織應積極配合政府部門的工作，強化重要資產防護、重要數據和敏感字段保護、專項技術排查、數據安全審批管理與保密合同管理，助力數據安全保護實踐工作穩步高效開展。

（四）有序升級生產性服務業產業結構，掃除雙循環新格局物理障礙

1.構建開放式創新現代產業體系。開放式創新現代產業體系能夠從創新基礎建設、創新內容供給、制度環境優化和人才培養四方面為生產性服務業提供有力支撐，因此應著力構建開放式創新現代產業體系。首先，政府部門應當鼓勵生產性服務業推進技術創新，為物聯網、大數據等新一代信息技術在生產性服務業的應用提供更多應用場景，促使其向高端化生產性服務業方向發展。其次，技術研發企業應以體制改革為突破口，持續推進技術轉移、研究開發、知識產權、創業孵化等科技型服務業轉型升級，推動創新鏈與產業鏈精準對接，持續推進關鍵核心技術攻關與科技成果轉化。最后，高校及教育組織應積極從教育和人才培養基礎工作入手，加強設計、文化創意等領域的教育與人才培養，加大技能型、應用型人才培養，彌合人才供給與產業需求偏差，為高端化生產性服務業發展提供人才支撐。

2.創設生產性服務業數字發展平臺。相關企業應基于現代產業發展的共性服務需求，創設集聚策略詢問、管理升級、解決手段創新功能于一體的綜合性服務平臺，為各產業主體開展協同研發、資源共享和成果推廣等工作提供專業化數字化交流平臺。借助數字平臺突破生產性服務業市場的時空邊界限制，刺激市場主體走專業化發展道路，鍛造市場競爭力，推動生產性服務業良性競爭發展。在數字發展平臺建成后，企業應利用系統化思維，持續完善數字發展平臺，提高生產性服務業供給端與需求端信息透明度，進而提升上下游企業及產業間的系統集成能力，推進專業化生產性服務業發展。

3.深化生產性服務業供給側結構性改革。一方面，生產性服務企業應利用大數據技術，精準分析和識別制造業、服務業和農業的具體服務需求，深入各產業內部，實施產業差異化和需求精準化服務供給，引導多種生產要素的合理配置，優化生產性服務業產品的供給結構。另一方面，監管部門應積極引導技術、人力資本等生產要素向生產性服務業發展薄弱環節甚至是空白領域聚集，可充分利用區塊鏈、人工智能等數字技術，優化綠色制造的工藝和流程等環節，使生產性服務業成為各產業融合發展的黏合劑，推進生產性服務業供給側結構性改革，助力雙循環新發展格局形成。