日本農業共濟保險制度及對我國農業保險的啟示※

○李文闊

赤峰學院經濟與管理學院 內蒙古赤峰 024000

引言

保險是現代經濟的重要產業和風險管理的基本手段，是社會文明水平、經濟發達程度、社會治理能力的重要標志。2022年中央一號文件明確指出，“加大政策保障和體制機制創新力度……積極發展農業保險和再保險”。農業保險作為國際公認的扶貧良方，是金融支農的重要內容，是現代農業可持續發展的關鍵因素，其具備的分散農業風險、保障農業生產安全、穩定農戶收入等功能，使得農業保險成為國家農業發展政策的重要組成部分。因此，我國確立了“政府引導、市場運作、自主自愿和協同推進”的農業保險實施原則，大力推動農業保險發展。2020年，我國農業保險保費達到814.93億元，保費規模超過美國，成為全球最大農業保險市場。我國農業保險規模飛速增長與農業保險制度建設滯后的矛盾逐漸凸顯，需要在政府職能及法律法規建設、供給側結構性改革、保險產品創新、業務流程等方面持續加以完善。

日本農業保險經過近百年的探索，已經建立起一套成熟的由政府引導、共濟團體獨立運營的政策性農業共濟保險體系。正是由于農業共濟保險的支持，二戰后日本僅用30年時間在完成城市化、工業化建設的同時，也實現了農業現代化建設，農戶收入水平得到了巨大的提高，1975年農戶戶均收入已達到341.4萬日元，較城市人口戶均收入高出約18%，農戶的消費支出也較城市家庭高出7.1%。

日本農業共濟保險為日本農業的維持和發展發揮了重要作用，推動了日本農業的高質量發展進程。從近年日本農業共濟保險實施現狀看，2020年日本農業總產出額約為9萬億日元，其中，農業共濟保險的保險對象產出額約占農業總產出額的60%，其中，農作物共濟保險、家畜共濟保險、果樹共濟保險、旱田作物共濟保險的保險對象產出額分別約占日本農業總產出額的26%、19%、9%和5%。根據保險對象的不同，農業保險的全國加入率呈現極高、較高、偏低的差異，主要的農作物和牲畜農業共濟保險的加入率極高，其中麥子和水稻兩種主要農作物的農業共濟保險加入率分別達到97%和83%，乳牛和肉牛的農業共濟保險加入率都達到了92%。此外，旱田作物共濟保險和園藝設施共濟保險加入率分別達到了64%和66%。僅有果樹共濟保險的加入率相對較低，為22%，主要原因在于大部分果樹經營農戶的栽培技術和經營方式已經趨于成熟，具備抵御一般自然災害的能力，而大型災害有國家的大災保險，因此，栽培技術和經營方式成熟的農戶基于一般自然災害的應對能力及共濟保險費用的綜合考慮，往往選擇不加入農業共濟保險。

我國與日本的農業均為易遭受自然風險和市場風險的薄弱產業，且在農業資源稟賦、轉變財政支農方式、農業經營方式、農產品結構等方面有諸多相似之處，加之兩國均以“政府引導”為重要的實施原則，借鑒日本較為成熟的農業共濟保險實施經驗，對我國優化農業保險制度，推動農業高質量發展，實現農業現代化具有重要的借鑒意義。

一、日本農業共濟保險的發展歷程及現狀

（一）農業共濟保險發展歷程

共濟即互幫互助，共濟制度是同一總體的會員共同出資抵御風險的互助制保障制度。共濟制度與保險的主要區別在于共濟制度的加入者須為共濟組合成員及其家庭成員，不以營利為目的。日本有四大綜合性共濟保險，分別是依據《農業協同組合法》成立的JA（農業協同組合）共濟保險、依據《消費生活協同組合法》成立的CO·OP（生活協同組合）共濟保險和全勞聯（全國勞動總聯會）共濟保險、依據《水產業協同組合法》成立的JF（水產業協同組合）共濟保險。除上述綜合性共濟保險外，日本設置了專門負責農業生產的農業保險，稱為“農業共濟保險”。

日本農業保險最早由家畜事業起步，經過多次的府縣家畜共濟事業調查，1926年商工省成立“損害保險制度調查委員會”，正式著手制定家畜保險實施方案。1929年，日本政府頒布《家畜保險法》和《家畜再保險特別會計法》，并在農林水產省畜產局設立家畜保險科，正式開始實施家畜共濟保險。在家畜共濟保險運營經驗的基礎上，《農業保險法》和《農業再保險特別會計法》相繼推出和實施，將水稻和麥子等農作物加入農業保險范圍內，建立包含村鎮農業協會、市級農業共濟組合、道府縣農業共濟組合聯合會、政府再保險機構的四層次農業共濟保險運營模式，分別負責協會共濟、農業共濟組合保險、聯合會再保險、政府再保險業務。1943年，農業保險組合聯合會中央機構的農業保險協會改名為農業家畜保險協會，將農作物共濟保險和家畜共濟保險合并，同時將農作物共濟保險作為強制險要求農戶加入。1947年，日本政府頒布《農業災害補償法》，增加財政支持農業共濟保險力度，共濟費補助由原來的15%增加到50%，同時將四層次農業共濟保險制度調整為市町村農業共濟組合共濟、都道府縣聯合會保險、政府再保險的三層次農業共濟保險運營模式。1949—1979年，日本政府先后增設建筑物、農機具、果樹、旱田、園藝設施等五種農業共濟保險。2010年，日本政府再次整合農業共濟組合和聯合會，確定了一縣一組合的基本方針，逐步推動都道府縣農業共濟組合共濟、政府保險的兩層次農業共濟保險運營模式。2017年，隨著農業收入保險的討論深化，農作物共濟保險由強制加入轉變為任意加入。2018年《修訂農業災害補償法》實施，同時改名為《農業保險法》，形成了現行的日本農業共濟保險制度體系。

（二）現階段日本農業共濟保險的運營機制

現階段日本農業共濟保險為1947年確立的三層次農業共濟保險運營模式和2010年基于一縣一組合方針確立的兩層次農業共濟保險運營模式并存的雙重運營機制（如圖1所示）。

三層次農業共濟保險運營模式下，農業共濟組合作為農業共濟保險實施主體，主要承擔共濟業務，負責與管轄內的農戶簽訂共濟契約、征收共濟費，以及向受災農戶支付保險賠償款。1955年農業共濟組合共10979個，隨著市町村合并及農業從事者減少，1965年農業共濟組合數量銳減至2835個，2022年減少至49個。在實施過程中，各村落選出一個共濟部長負責共濟組合加入申請匯總、收繳共濟費用、發票返還等業務，平均每15名農業共濟組合會員中選出一名共濟部長，全國共約17萬名。單個農業共濟組合難以抵御自然風險，因此，農業共濟組合與都道府縣聯合會簽訂保險合同，由聯合會對農業共濟組合及共濟會員提供保險和運營保障服務。聯合會再與政府食料安定專項部門簽訂再保險合同，由政府提供農業再保險服務。

進入21世紀，由于日本農戶數量持續減少、農業共濟組合和聯合會運營經費過高、營商環境持續優化，以及對承保、定損、賠償等農業保險業務全流程日漸成熟等因素，日本農林水產省自2010年開始對三層保障機制的農業共濟保險進行改革，將同一都道府縣內的農業共濟組合合并，發起“一縣一組合”的基層農業共濟保險優化運動，即合并后的農業共濟組合承擔共濟業務，取消聯合會，由政府食料安定專項部門直接為農業共濟組合提供保險服務。截至2022年4月，除茨城縣依舊保持三層次農業共濟保險運營模式外，其余46都道府縣已形成一縣一組合的兩層次農業共濟保險運營模式。

二、日本農業共濟保險的實施內容

（一）農業共濟保險的類別及保險責任

農業共濟保險按照設立順序的先后劃分為：家畜共濟保險、農作物共濟保險、果樹共濟保險、旱田作物共濟保險、園藝設施共濟保險等五種政府財政支持的農業共濟保險（見表1），以及由政府備案、農業共濟組合和聯合會收支自負的任意共濟保險。

表1 農業共濟保險概況及2020—2021年度執行情況

日本政府根據不同的共濟保險對象設置了不同的承保方式。家畜共濟保險對象為牛、馬、豬三種家畜，主要包含家畜的死亡、廢棄、疾病、受傷等保險事故，設置了死亡廢用共濟和疾病受傷共濟兩種承保方式。家畜共濟保險可用年度養殖計劃總量加入保險，稱為“包括共濟”，牛、馬也可按照1頭或1匹承保，稱為“個別共濟”。2020—2021年度，加入家畜共濟保險的農戶占日本養殖家畜戶數的92%，其中死廢共濟出險45.7萬頭，賠付441.9億日元；病傷共濟出險235.9萬件，賠付279.3億日元。

園藝設施共濟保險對象為玻璃體溫室、蔬菜大棚、大棚關聯設施、大棚中的農作物及特定園藝設施。保險事故認定為洪水、冰雹、暴雪、地震、火山噴發等氣象災害，火災、病蟲、鳥獸等自然災害，飛機、車輛及其承載物的碰撞等人文災害。設置了損失超1萬日元、3萬日元、10萬日元、20萬日元起賠的差異性承保方式。2020—2021年度，園藝設施共濟保險參保14.9萬件，共63.1萬棟，占日本園藝設施總數的66%，其中出險3.1萬棟，共賠付39.8億日元。

農作物共濟保險對象包括水稻、陸稻和麥子等三類農產品，保險事故為暴風、洪水、干旱、冷凍、暴雪、地震、火山噴發等氣象災害，以及火災、病蟲害、鳥獸等自然災害造成的作物產量減少。果樹共濟保險對象為蘋果、葡萄等市場常見的14種水果、樹木，以及特定權限的17種水果、樹木。保險事故認定分為兩個方面：果實收獲方面，與農作物共濟保險的保險事故認定相同；果樹方面，是由于氣象災害等原因造成的樹木枯死、損傷等保險事故。旱田作物共濟保險對象為大豆和馬鈴薯等14種農作物，保險事故認定與農作物共濟保險相同。農作物共濟、果樹共濟、旱田作物共濟三種農業共濟保險設置了相同的承保方式，包括：總產量核定方式、受災耕地減產量核定方式、指定地域總產量核定方式、總金額核定方式和單塊耕地減產量核定方式等。上述核定方式均無償搭配了“單塊耕地全損”的保障方式，即如果單塊耕地接近顆粒無收，無論總產量是否構成賠付條件，都將會就此塊耕地對農戶賠付至少70%的損失。在無償搭配“單塊耕地全損”的基礎上，農戶可以選擇有償附加“單塊耕地半損”的保障方式，即如果單塊耕地減產超過或者接近50%，無論總產量是否構成賠付條件，都將會就此塊耕地對農戶賠付一定的損失。以三重縣為例，2021年每畝水稻“單塊耕地全損”和“單塊耕地半損”共濟賠付標準分別約為4.67萬日元和1.33萬日元。2020—2021年度農作物共濟保險中，水稻和麥子的承保率分別達到全國種植總面積的83%和97%，共賠付110億日元，其中水稻占總賠付額的75%；果樹共濟保險承保2.4萬公頃，加入比例為22%，共賠付33.8億日元；旱田作物共濟保險共承保25.4萬公頃，占全國旱田作物面積的64%，共出險1.6萬戶，賠付59.3億日元。

（二）共濟費核算

共濟費是參加共濟組合的農戶向農業共濟組合支付的共濟費用，是共濟保險對象的最高保障限額與共濟費率的乘積。其中，共濟費率根據農業共濟保險的不同種類，采取不同的計算方式，如農作物共濟保險是根據共濟保險對象前5年中收獲量位于中間三年的平均值算出災害指數，制定共濟費率；家畜共濟保險根據前三年的平均賠付率計算共濟費率。共濟費根據選擇的共濟保險種類、承保方式、保障比例、耕地的危險劃分區域、是否選擇附加“單塊耕地半損”等不同。以2021年三重縣的農作物共濟保險為例，水稻總產量核定方式中，農戶平均每畝實繳共濟費約為195日元，水稻指定地域總產量核定方式中，農戶平均每畝實繳共濟費約為87日元，均不足1kg日本國產大米的平均市場價格。

三層次運營模式下，農業共濟組合將收取共濟費的70%—80%交到聯合會，由聯合會提供保險服務。由于聯合會的保障能力有限，聯合會扣除基礎責任保險保費，將農業共濟組合上繳的約95%共濟費上交到政府食料安定專項部門，由政府提供再保險服務。兩層次運營模式下，農業共濟組合將收取的共濟費約95%上交到政府食料安定專項部門，由政府提供保險服務。

《農業保險法》中設有共濟費“無事返還”政策，即當前保險期間的第前三年獲得的賠償金額加上當前保險期間前兩年無事返還金額，如低于第前三年度農戶實繳共濟費的二分之一，則由協會返還給農戶第前三年度農戶實繳共濟費的二分之一。以2021年為保險期間，則2018年農戶獲得的賠償金額加上2019年和2020年由組合“返還”的共濟費，如低于2018年度農戶實繳共濟費的二分之一，則由協會返還給農戶2018年度實繳共濟費的二分之一。

（三）定損及賠付流程

日本農業共濟保險在定損環節具有較強的內生性，除家畜共濟保險定損需要到指定家畜診療所外，其他共濟保險根據不同的共濟方式，設置了現場調研、統計數據、出貨材料、稅收材料等定損方式，定損過程由定損員與共濟組合職員共同完成。定損員全部來自共濟組合中的農戶，其中約5成以上由共濟部長兼任，隨著技術成熟和農戶的減少，定損員也在持續減少，由1980年的約20萬人減少至2021年的12.5萬人。

家畜共濟保險由農業共濟團體的獸醫出具診斷證明和發票，經組合職員核實后完成定損。農業共濟團體中的家畜診療所具有獨立結算體系。農業共濟團體的家畜診療所共有257所，其中，共濟組合經營196所、聯合會經營58所、市町村經營3所。全國認定獸醫數量約4300名，其中，農業共濟團體擁有的認定獸醫約占全國總量的42%。

日本政府確定了嚴謹的保險賠付流程（如圖2所示）。當災害等保險事故發生時，農戶要及時向共濟組合匯報，共濟組合組織定損員與職員到保險事故現場或者根據統計資料等進行災害情況核實，對受災情況進行評測后形成受災額度報告，提交給聯合會。聯合會根據受災面積和數量進行隨機抽樣，到現場實地調查，根據抽樣調查結果和共濟組合提交的報告，整理形成聯合會調查的受災額度報告，再提交給政府部門。政府根據聯合會提交的報告和統計資料，簽署受災額度認定書，并逐級下發。受災額度認定結束后，由組合向聯合會提出保險賠付請求，聯合會根據再保險情況向政府提出再保險賠付請求。政府向聯合會支付再保險賠付款后，聯合會向組合支付賠付款，最后由組合將賠付款下撥到農戶。

三、日本農業共濟保險的特點

日本政府引導的農業共濟保險的持續貫徹實施顯現出了極強的制度剛性，特別是日本政府對農業共濟保險的制度建設、供給結構、產品創新、業務流程等層面的不斷創新和優化，使日本農業共濟保險實施至今，仍然持續高效地在農業領域發揮著極其重要的作用。

（一）政府引導職能得到充分發揮，法律法規完善

1.政府引導職能得到充分發揮，確立了日本農業保險由政府引導、農業共濟組織獨立經營的農業共濟保險制度。一方面，在中央政府層面，1929年日本農業共濟保險實施之初便確立了基于政府引導并全程參與的農業共濟保險體系，由中央政府設置家畜保險科，隨著農業共濟保險業務的不斷擴張，政府合并家畜保險科等部門，成立了食料安定專項部門。政府食料安定專項部門負責提供農業政策引導和業務實施的管理監督，對農業共濟保險的政策引導主要體現在財政、法律、再保險，以及設立全國統一的保險產品等方面。另一方面，政府組織都道府縣和市町村層面分別設立農業共濟組合聯合會與農業共濟組合。農業共濟組合、聯合會是農戶互助組織，在接受政府的政策引導與管理監督的基礎上具有獨立的農業共濟保險經營權，負責農業共濟保險業務的具體實施。

2.法律法規先行。日本最早實施的農業共濟保險為1929年的家畜共濟保險，在家畜共濟保險實施前，政府出臺和實施了《家畜保險法》和《家畜再保險特別會計法》。1939年出臺《農業保險法》和《農業再保險特別會計法》后，實施了農作物共濟保險。農業共濟保險逐步成熟后，日本政府整合了相關法律，出臺了農業保險的統一法律，即《農業災害補償法》（后改名《農業保險法》）。日本農業保險法包含農業共濟保險制度及其組織實施架構、農業共濟保險的種類及實施細則、農業共濟保險實施過程的監督、政府的再保險事業、與其他農業保險機構的關系、補充條款及懲罰規則等內容。在農業共濟保險種類及實施細則中，規定了各種農業共濟保險的保險責任、承保農作物種類、保險產品、共濟費率、共濟費和再保險費補貼等內容?，F在日本農業保險已經建立起一套相對完善的法律體系：經過多種法律法規合并而成的《農業保險法》確定了面臨小規模災害時的災害補償保險制度；《日本國憲法》和《激甚災害法》確定了面臨大規模自然災害和市場動蕩時的災害補償制度；基于《天災融資法》及其他法律法規制定了金融救濟措施和稅收減免措施。

（二）堅持政策性與互助結合的農業共濟保險供給制度，持續推動供給結構優化

1.堅定不移地貫徹發展政策性農業共濟保險制度。日本農業共濟保險自1929年家畜共濟開始全面實施時，就已經確立了政府政策引導下的政策性農業共濟保險制度，即使持續增加了農作物共濟、旱田作物、果樹共濟、園藝設施共濟等保險項目，使得財政支出大幅度增加，依舊堅定不移地走政策性農業共濟保險道路。日本政府強有力的財政補貼政策奠定了農業共濟保險實施的基礎，其財政補貼包括保費補貼、辦公經費補貼、政府再保險補貼、為農戶提供政策無息貸款等，其中，保費補貼由最初的15%上升為現在的不低于50%，政府再保險保障也提升至90%以上。此外，政府設置了共濟費“無事返還”政策，即使未出險的農戶也不用擔心過多損失共濟費，進一步提高了農戶加入農業共濟保險的積極性。

2.持續推動供給結構的優化。在政府政策的引導下，日本農作物共濟保險實施時確立了村鎮農業協會共濟、市級農業共濟組合保險、道府縣聯合會再保險、政府再保險的四層次性農業共濟保險運營模式。四層次農業共濟保險制度不斷成熟后，于1947年將基層的村鎮農業協會合并，確立了市町村農業共濟組合共濟、都道府縣聯合會保險、政府再保險的三層次農業共濟保險運營模式。隨著農業人口的持續減少，日本政府于2010年再一次將組織結構進行優化，逐步推動“一縣一組合”方案，由三層次農業共濟保險運營模式向都道府縣農業共濟組合共濟、政府保險的兩層次農業共濟保險運營模式發展。截至2022年4月，除茨城縣依舊保持三層次農業共濟保險運營模式外，其余46都道府縣均已形成一縣一組合的兩層次農業共濟保險運營模式。

（三）農業共濟產品體系健全，保障幅度較高

1.農業共濟產品體系較為健全。日本農業共濟保險為水陸稻和麥子等主要農作物、包括地域特色產品在內的32種果樹果實、牛馬豬等占市場份額較大的家畜、農業大棚及附帶設施等提供保險服務。其中，家畜共濟保險設置了牛、馬、豬的“包括共濟”和“個別共濟”，包括死亡廢用共濟和疾病受傷共濟兩種承保方式；園藝設施共濟保險對象為農業大棚、大棚關聯設施和大棚中的農產品，設置了損失超1萬日元、3萬日元、10萬日元、20萬日元起賠的多層次承保方式；農作物共濟包含了日本生產的主要農作物和經濟作物，設有總產量、減產量、總金額等承保方式。

2.產品保障幅度高。一方面，日本農業共濟保險都上升到了“產量保險”和“收入保險”，部分保險產品添加了“全損”和可供選擇的“半損”保障，形成了復合型農業保險產品，相較于“成本保險”具有更高的保障幅度。另一方面，除了園藝設施共濟保險設置了起賠標準外，其他共濟產品均設置了最高90%的賠付率，2021年廢止“單塊耕地減產量共濟”承保方式后，農作物共濟保險的最低保障率達到了單位產量的60%以上。

（四）確立農業風險事前防范機制，突出保險業務的內生運行機制

1.農業風險事前防范機制形成。農業共濟組合和聯合會除了具備農業風險共攤的機能外，還具備多種減輕農業風險和服務地方社會的職能。一是定期對農戶進行生產技能指導和培訓，提供生產公共設施，引導農戶進行科學生產，提高農業生產效率；二是向地區提供資源環境、土壤水情、災害預警等地理氣象信息，為地方優化種養殖結構、產品結構提供科學建議，促進農業生產回報率的提升；三是定期選派協會和農業共濟組合職員深入農村一線學習和了解農戶的生產生活，推動農業保險工作者的工作水平提升。通過以上的組織活動，為地區優化農業結構、農戶增產增收、農業保險規模擴大、業務員素質提升等創造了良好條件，進一步推動了農業保險的普及、深化，以及農業保險效率的提升。

2.突出農業保險業務運行機制的內生性。農業共濟保險中，機構運營、保費收取、定損等業務實施過程均以農戶為主要參與主體。特別在比較繁瑣且監管難度高的定損環節，日本采取了內生性農業保險定損機制，即定損員全部由農戶和共濟組合職員擔任。農戶定損員既是投保人也是保險人，保險人和投保人間的監督與被監督的關系演化成為農業共濟保險內部的相互監督機制，加上組合職員會同定損員一同勘察定損，結合上級部門和政府的審核及抽樣核查機制，充分解決了投保人和保險人之間信息不對稱的問題，可以有效地控制欺詐騙保等違法違規行為。

四、我國農業保險存在的問題

我國農業保險自1934年開始試驗以來，經歷了興起、停滯、恢復、萎縮、發展等階段后，隨著2013年《農業保險條例》的頒布實施，進入了高速度和高質量協同發展階段。2020年我國農業保險保費規模超過美國，成為全球最大的農業保險市場，同時，農業保險規模飛速增長與農業保險制度滯后的矛盾逐漸顯現，特別是我國農業保險制度和供給結構的定位相對模糊、產品結構不合理和創新驅動不足、業務執行能力欠佳等問題較為突出。

（一）農業保險制度及法律法規有待完善

1.農業保險管理機構分散，管理制度有待進一步統一。一方面，我國尚未建立明確的農業保險統一指揮機構，仍由包括國務院財政、農業、林業、發改委、稅務、民政等多個部門共同管理，對于各項農業保險政策的統一執行，保證政策性農業保險效率等重要維度，已經呈現出管理不協調等問題。另一方面，全國缺乏統一有效的協調機制，各省出臺本省的農業保險實施條例，使得農業保險公司跨省業務難以保持高度一致性，對保險機構實施農業保險業務無形中施加了壓力。

2.法律法規有待進一步健全完善。一是我國現行與農業保險直接相關的法律法規是基于《中華人民共和國保險法》《中華人民共和國農業法》，以及基于上述兩部法律制定的《農業保險條例》，農業保險條例更多是從宏觀上引導農業保險發展方向，具體實施細節仍有待完善，特別是加強建立健全農業保險的市場準入、市場競爭、費用管理、市場退出等實施細則方面有待完善。二是治理農業保險市場亂象、維護投保農戶權益、提升農業保險經營效率等監管規則缺乏，有待補充制定。三是我國農業保險的大災風險分散和防范機制的法律法規有待進一步完善。

（二）農業保險的供給側結構性改革有待進一步加強

1.商業性農業保險難以完全保障我國“三農”政策的順利實施。第一產業是保證我國基本安全的重要基礎，但相較于二三產業屬于低收入行業。農業保險的系統性風險、道德風險、逆向選擇和高運營成本等因素，決定了商業性農業保險市場具有門檻高、保障程度低、農戶參保積極性差、規?；\行難等問題，以利潤最大化為經營目標的商業經營機構作為農業保險供給主體，難以保障我國“三農”政策的高效實施。

2.政策性農業保險中的政府引導不明確，尚未完全建立有效的運行機制。我國農業保險條例總則第三條明確了農業保險實行政府引導、市場運作、自主自愿和協同推進的原則。而我國政策性保險有待加以完善，政府引導的具體措施、路徑和運行機制尚未完全確立。雖然農業政策性保險已經部分嵌入到商業保險機構的產品中，但政策性保險品類較少且大都停留在保費補貼層面，對農戶的直接保障與對保險公司的再保險服務等方面仍有較大的改善空間。

（三）農業保險產品結構仍需進一步完善

1.成本保險保障幅度低，產量保險種類欠缺，收入保險進度緩慢。我國農業保險產品結構仍然以成本保險為主，雖然完全成本保險的覆蓋面在逐步增加，但保障程度仍然相對較低。農業收入是諸多農戶的唯一經濟來源，一旦農業生產遭遇全面損失，許多農戶將無法獲得超額經濟收入，即使成本保險保障了農業投入成本，但農戶的生活問題依然面臨嚴峻考驗，農戶種植積極性也必然受到影響。收入保險受到農產品市場價格波動影響的同時，與農作物產量密不可分，而我國目前衡量耕地農作物產量的制度尚未建立，收入保險試點發展和整體鋪開過程中必然受到一定的負面影響。

2.產品布局地域差異明顯。一是創新型農業保險產品的購買意愿存在區域差異，由于農戶對農產品價格波動敏感程度差異、對創新型農業保險產品的功能了解不足等原因，相較于東部省份，中西部省份對缺乏保費補貼的收入保險和氣象指數保險的購買意愿低下。二是市場化操作的農業保險產品區域和供給主體差異明顯，如“保險+期貨”主要推動者和保費補貼的主角仍然是大連、上海、鄭州三大商品交易所和地方政府，經濟落后地區、中小型農業保險機構的“保險+期貨”等業務推進明顯滯后。

（四）農業事前防范機制尚未建立，保險業務執行精準度欠佳

1.農業保險的事前防范機制尚未建立。商業性農業保險與政策性農業保險均由商業保險機構直接負責和間接代位辦理業務，保險機構著眼于保險合同的簽訂到完成賠付的整個過程，由于業務范圍、專業能力等限制，往往選擇忽略事前防范措施，在提供農業公共基礎設施、科學的種養殖結構、資源環境災害預警等地理氣象信息、農牧產品市場分析等方面存在空白。同時，保險機構在選派公司職員深入農村一線學習和了解農村生產生活，推動農業保險工作者的工作水平提升等方面有待加強。

2.信息不對稱導致農業保險業務執行精準度欠佳。一是保險公司無法精準掌握農戶耕地數量，出現農戶在投保時“虛報”耕地數量等問題。二是除少數發達地區外，農業保險的勘察、定損、測算等主要業務仍然由保險機構員工與保險機構聘請的“農業專家”單方面進行人工核定，定損抽取的樣本過低、農業專業性欠缺，出現定損模糊等問題，導致保險公司“惜賠”“協議賠付”等現象時有發生。

五、日本農業共濟保險對我國農業保險的啟示

對大多數國家而言，農業保險是一種具有正外部性的準公共產品。農業風險具有風險單位大、發生頻率高、損失規模大、區域效應明顯等特點，加上農業保險的系統性風險、道德風險、逆向選擇和高運營成本等因素，決定了農業保險市場的資源配置作用難以持續有效發揮，需要政府“有形的手”加以引導。日本政府運用財政資金進行保費補貼、機構運營經費補貼、保險或再保險保障的直接引導，以及提供無息或低息貸款、稅收減免政策等輔助策略的間接引導，確立了由政府引導、農業共濟組織獨立經營的農業共濟保險制度。結合日本農業共濟保險特點及我國農業保險存在的問題，我國可以在農業保險的制度建設、供給結構、產品創新、業務流程等層面加以優化，不斷完善我國農業保險制度，確保我國農業保險持續高效發展。

（一）統籌政府職能，加快完善農業保險法律法規

1.明確統籌業務主管部門，建立健全農業保險信息的共享機制。統籌農業農村部、財政部、銀保監會等部門的農業保險業務，指定部委下設專門的農業保險主管部門，各省市成立相應的機構，結束“各管一攤”的現狀，將財政資金直接下撥到主管部門，由主管部門統一施策、統籌協調，其他部門嚴格執行主管部門政策，確保政策的統一性和可行性。同時，加快建立健全財政、保險監督管理、國土資源、農業、林業、氣象等部門農業保險相關信息的共享機制，向中央、省級政府及農業保險公司實時推送相關信息，確保農戶能夠及時避災、農業保險機構能夠及時理賠。

2.完善農業保險法律法規建設，細化農業保險實施細則。統籌各省的農業保險實施條例，結合保險機構現行的農業保險實施細則，進一步完善《農業保險條例》。一是進一步明確農業保險制度及組織實施架構、農業保險實施過程的監督、政府的再保險事業、與其他農業保險機構的關系、補充條款及懲罰規則。二是制定農業保險種類及實施細則，明確各種農業保險下的保險責任、承保農作物種類、保險產品、保險費率、保費補貼和再保費補貼等內容。三是統籌實施細化的《農業保險條例》，同時，允許農業生產環境相似的多個省區或個別省區在遵循條例的基礎上，根據實際情況完善和細化符合當地的農業保險實施條例。

（二）積極推動以需求為導向的農業保險供給側結構性改革

1.基于農業保險市場競爭機制推動商業保險機構改革。在“政府引導、市場運作”的原則下，堅持社會主義市場經濟改革方向，堅持“放管服”改革，持續優化營商環境，完善農業保險市場的準入、運營、退出機制。在建立“大災保證金”的基礎上，允許規模以上企業進入農業保險市場，特別要推動銀行、證券等金融機構參與農業保險市場競爭，解除經營地域和品類限制，完善農業保險市場運行機制，充分發揮市場在農業保險資源配置中的作用。

2.完善政府引導作用，加快完善政策性農業保險。政策性農業保險和農業再保險是典型的政府引導型農業保險模式，具有經濟補償作用。中央和各級政府的各項扶持舉措推動我國農業保險高效快速發展，有效減少了農業保險經營機構的各項投入，提高了農業保險業整體的運作效率。堅持在“政府引導、市場運作”的原則下，將政策性農業保險置于引導位置，適度調整財政直接支農惠農政策向農業保險的間接農業政策傾斜。提升中國農業再保險公司參與農業保險的速度和力度，通過有效分散風險，穩定原保險人承?？冃?，促進農業保險的普遍可得性，擴大農業保險的覆蓋面，逐步提高保障水平，并進一步完善農業保險大災風險分散機制與農業再保險體系。

3.建立多種形式的農業保險供給結構，推動農村合作社互助農業保險的建立健全。在我國政策性和商業性農業保險難以滿足農業保險需求的情況下，農業合作保險的加入使得農民可以獲得更多的保險服務。我國有超過220萬農業合作社，在中央和地方政府的制度和財政保證下，通過對合作社的統籌管理，建立階段性農業合作社統籌管理機構，規范農業合作社經營模式，大力發展農業互助保險。農業互助保險需要“再保險”保障，中國農業再保險公司的成立與運營為農業互助保險提供了條件支撐，建立政府或再保險機構與農業合作社的再保險業務，為農業互助保險提供風險保障。

（三）加強農業保險產品創新，優化農業保險產品結構

1.推動農業保險產品創新，豐富農業保險產品結構。一是在廣泛實施完全成本保險的基礎上，重點探索實施產量保險，制定農作物產量核定制度，當產量保險成熟后，再根據實施情況，對市場價格波動幅度較大的農畜產品開展收入保險。為了防止小規模的嚴重災害，可以在產量保險和收入保險中有償或無償附加“半損”或“全損”等“基本險+附加險”復合型產品，豐富農業保險產品體系。最終形成成本保險、產量保險、收入保險等三種保險產品并存且可供農戶選擇的產品體系。二是建立農產品和金融產品互聯互通、高效共享機制，進一步鼓勵扶持“保險+期貨”“保險+信貸”“保險+科技”等農業保險復合產品實現更大覆蓋面、更高數量級的發展，進一步探索市場對沖農牧業風險的有效銜接機制。三是要將試點鋪大，加強產品論證，提高農業保險產品的持續性，加快全面實施進程。

2.拓展農業保險的保障范圍，推動農業保險向產業化、現代化延伸。一是將種植業養殖業保險擴展到農林牧漁業保險。二是發展農產品加工、物流、倉儲、營銷鏈式等與第一產業密切相關的產業融合全鏈條保險。三是將休閑農業、鄉村旅游等新產業、新業態納入農業保險范疇，發展現代化、多元化、規范化的農業保險。同時，明確商業性農業保險與政策性農業保險界限，由政策保險負責涉及國家戰略安全及方向的農林牧副漁等農產品保險，商業保險負責其它農產品及其延伸的產業鏈保險。建立以糧食安全保障率、生態環境貢獻率為主要標準的新型財政補貼機制，突出中央財政補貼的戰略安全導向、生態導向和質量導向，并由單一保費補貼向保費補貼、經營費用補貼、再保險費補貼等“三項補貼”轉變。

（四）持續優化農業保險的業務實施流程

1.建立科技與傳統相結合的定損機制。一是基于數字農業農村數據采集體系、天空地一體化觀測網絡、農業農村基礎數據資源體系、農業農村云平臺的建立與完善，大力推廣5G網絡、3S技術、智能感知、智慧氣象等高新信息觀測技術在農業領域的應用，實現農業保險的規?；〒p。二是不斷完善農村協保員體系，建立“村長+合作社組員+農戶+保險公司職員”組成的固定比例抽查機制，實現精準定損。同時，將科技規?；〒p與固定比例抽查精準定損相結合，形成高效、精準的農業保險定損機制。

2.提高保障幅度，優化理賠機制。一是要提高保險保障程度，政策性農業保險產品的保障程度需不低于完全成本，保障農戶在農牧業生產中不低于成本運行。商業性農業保險產品實施多層次且不低于70%的保障程度，滿足不同農戶的農業保險需求，全面保障農戶的基本收入。二是政府協調農戶—村委會—保險機構—再保險機構的關系，優化理賠機制，確保保險賠付款能夠及時落實到農戶。特別是保險事故發生后，要特事特辦，及時為農戶和保險公司提供金融貸款，協助農戶和保險公司雙方完成從保險事故發生到完成理賠的整個過程。

3.建立農業保險的事前防范機制。一是持續加強農村基礎設施建設，提升農村生產生活硬件服務水平，加快農業高新產品、先進生產技術投入農村，定期對農戶進行生產技能指導培訓，提高農業生產效率。二是由政府或保險公司聯合氣象、商務等部門，為農村、農戶提供氣象信息和農產品市場信息，引導優化農戶科學種植養殖結構，提升農業生產回報率。三是培養農業保險專業人才，定期選派農業保險職員深入農村學習和了解農村生產生活，提升農業保險工作人員的專業水平。四是將農業保險宣傳滲透到以上三項工作中，使農戶在提高農業生產效率的同時了解農業保險，同時，通過政府官方媒體加強宣傳，增強農戶對農業保險的認可度，引導農業保險進一步普及與發展。