保險業支持中國糧食安全戰略實施創新研究

○唐金成 張 偉

廣西大學經濟學院 廣西南寧 530004

引言

糧食安全是國家安全的核心，保險是風險管理的最佳手段。自2012年糧食安全戰略實施以來，我國糧食安全的國內外形勢日益復雜。學者呂新業和冀縣卿（2013）建立了糧食安全評價體系，對糧食安全面臨的威脅進行了分析。立足于新冠肺炎疫情防控常態化、國際形勢不斷緊張、國際糧價屢創新高、自然災害頻發的復雜背景，糧食安全狀況發生了顯著變化，如何應對糧食安全風險，尋求保障長期糧食安全的破局之道時不我待。高鳴和魏佳朔（2021）通過分析我國糧食安全現狀，結合我國糧食安全政策目標，對保障糧食安全的關鍵問題進行了研究，并提出了保障糧食安全的戰略選擇。

就糧食安全戰略中風險暴露和保險保障問題，葉明華和朱俊生（2017）對安徽省574個糧食種植戶的收入風險、保險意識和農業保險效用進行實證研究，表明農戶收入結構單一對收入風險增加具有顯著影響，保險意識比收入風險對農戶保險微觀效用的影響更為顯著。我國農業保險的政策性很強，一般由中央和地方多級財政進行補貼。周堅等（2018）通過對中國糧食主產區農業保險補貼政策進行梳理，發現農業保險對糧食生產的保障水平整體偏低，并提出改革現有農業保險補貼制度的政策建議。農業保險對抵御農戶風險，保障農戶生產穩定，穩定糧食生產具有重要意義。江生忠和朱文沖（2021）通過實證分析，證實農業保險對保障國家糧食安全的促進作用，并提出持續提高糧食作物保障水平，實現農業保險產品升級換代的政策建議。

自2012年以來，糧食安全戰略研究領域產生了不少成果，包括農業保險支持糧食安全戰略的保障機制、傳導路徑、保障效果，以及保費補貼效率和安排等研究，但對保險業整體服務糧食安全戰略的研究仍有學術空白。本文基于中國糧食安全現狀和存在的問題，從保險業與糧食安全戰略的嵌合路徑著手，提出了保險業支持中國糧食安全戰略實施的政策建議。

一、中國糧食安全現狀及其存在問題

（一）中國糧食安全現狀分析

1.糧食產量與結構現狀。從中國糧食生產總量來看，自2003年首次建立支持保護糧食生產的政策體系以來，糧食總產量發展分為兩個階段：一是2003—2015年緩速增長階段，糧食總產量12年間保持緩速增長，從4.31億噸增長到6.61億噸，年均增長率約為3.7%。二是2016—2020年高位穩定階段，糧食總產量維持在6.60億噸左右，波動范圍很小。在糧食單產方面，2012年單產為5353公斤/公頃，2020年為5734公斤/公頃，年均增長率約為0.9%。在糧食產能穩定方面，糧食產量和單位面積產量始終保持高位穩定，產能保持穩定。經過2012—2015年的持續增長，我國糧食總產量連續六年超過6.5億噸，尤其是2020年總產量達到6.69億噸的高位水平，糧食綜合生產能力通過了新冠肺炎疫情、自然災害、國際貿易摩擦的嚴峻考驗。2021年我國糧食總產量達到6.82億萬噸，同比增長2%，緩沖了2021年國際糧價上漲趨勢帶來的負面沖擊①數據來源：國家統計局官網。。

從糧食生產結構來看，2012年以來，隨著農業供給側結構性改革的推進，我國糧食生產品種結構基本穩定，持續優化。小麥、水稻生產規模穩定，玉米播種面積有所下降但產量基本穩定，大豆種植規模和產量增長較快。以小麥、稻谷為例，在2012—2021年，小麥播種面積呈弱下降趨勢，從2012年的3.68億萬畝下降到2021年的3.54億萬畝；水稻播種面積穩定在4.50億萬畝水平，波動很小。從播種面積和實收產量來看，2012—2021年，兩大主糧作物播種面積在糧食總播種面積中占45%以上，在全年農作物總播種面積中占30%以上，其產量在全年糧食總產量中占51%以上。2021年，小麥和水稻的總產量分別達到13695萬噸和21285萬噸，合計占全年糧食總產量的51.23%?？梢?，小麥、水稻播種面積和產量總體平穩，成為了保障糧食生產穩定的壓艙石。

2.糧食價格與貿易現狀。中國糧食安全包括糧食供給穩定和價格安全，因此既要在糧食供給層面穩住生產端和進口端，又要在糧食價格安全層面防范因糧價波動帶來的市場風險。2012年以來，食品價格市場化改革步伐加快，小麥、稻谷價格稍有上漲，玉米價格出現下跌。2012—2014年，在最低收購價政策和臨時收儲政策的背景下，政府不斷提高糧食支持價格，導致糧食市場價格上漲。小麥、玉米和大豆的市場價格持續上漲，接近歷史高位。2015—2019年，玉米、大豆市場價格回落，小麥、大米市場價格穩中有降，玉米市場價格前期下降幅度較大，后期有所上升，總體呈現下降趨勢。2019年，小麥市場價為2.57元/公斤，比2012年上漲9.8%；秈米與粳米市場價不斷上漲，較2012年上漲10%；玉米市場價格約為2.01元/公斤，比2012年下降15.9%。2020年小麥、大米市場價格保持穩定，而玉米、大豆價格有所上升。糧食價格市場化改革過程中，小麥、大米和大豆價格上漲10%左右，糧食價格安全存在一定風險②數據來源：國家統計局官網。。

從糧食進出口貿易情況來看，我國糧食進口數量從2016年的11468萬噸提升至2021年的16454萬噸，年均增長8.70%；糧食進口金額從2016年的415.08億美元增長到2021年的748.09億美元，年均增長16.05%（如圖1所示）。糧食進口量和進口金額上漲幅度的差異，體現了近年來國際糧價大幅度上漲的趨勢。尤其在2021年，受新冠肺炎疫情、自然災害及各國糧食戰略儲備量增加等因素的綜合影響，主要糧食國際價格大幅上漲。2020年7月至2021年2月，國際糧食價格持續上漲，屢創新高。同期，谷物國際價格也持續上漲，其中高粱價格同比上漲82.1%，玉米價格上漲45.5%，小麥價格上漲19.8%。中國作為最大糧食進口國，俄羅斯、烏克蘭作為第二、三大糧食出口國，俄烏沖突加劇預計可能對我國糧食進口造成較大沖擊，對糧食安全造成一定影響。我國作為世界最大糧食進口國短時間不會改變，仍將長期處于糧食凈進口地位，國際糧食價格的波動對我國糧食安全造成了一定影響③數據來源：聯合國糧農組織官網。。

3.糧食流通與倉儲現狀。2020年《中國的糧食安全》白皮書（以下簡稱《白皮書》）中指出，我國的物流能力大幅提升。全國2017年糧食物流總量高達4.8億噸，其中省際物流量達到2.3億噸。“北糧南運”“東糧西運”流通格局下，糧食物流關鍵交通節點全部打通，公路、鐵路、水路多式聯運模式基本實現，原糧的散裝運輸和成品糧的集裝運輸比例大幅提高，糧食物流效率逐漸提高。目前國內糧食流動有三大方向：一是東北的玉米、稻谷和大豆流向東南部省份及北部地區（主要為北京、天津），二是黃淮海地區的小麥流向東南和西南省區，三是長江中下游平原的稻谷流向東南部省份，即糧食主產區向糧食主銷區進行糧食調配。

我國的糧食倉儲能力顯著提升?！栋灼分赋?018年全國標準糧食倉房倉容達到6.7億噸，簡易倉儲容量達到2.4億噸，有效倉容總量比1996年增長了31.9%。現代化新型糧倉建設和舊式糧倉改造取得很大進展，糧食倉儲能力進一步增加，倉儲配套設施不斷完善，糧食儲存的安全性不斷增強，總體達到世界先進水平。2021年發布的《政府儲備糧食倉儲管理辦法》對糧食中央倉儲的損耗率作出最新要求，原糧方面，儲存期在6個月以內的，損耗率不超過0.1%；儲存期在6個月至12個月以內的，不超過0.15%；儲存期在12個月以上的，期間內總損耗率不超過0.2%。

我國逐步建立了糧食儲備和應急制度。各級政府的應急糧食儲備數量、品質、倉儲條件良好，糧食供給風險不大。大中城市和價格敏感地區，建立了短期的應急成品糧儲備，以應對糧食價格風險。糧食應急儲備、加工和配送機制基本建立，應急供應網點遍布城鄉街道社區，以應對地震、暴雨、暴雪、臺風等重大災害和突發事件。

（二）糧食安全存在問題分析

1.“藏糧于地”背景下土地資源配置問題突出。“藏糧于地”是保障我國糧食安全的關鍵，即將糧食安全戰略中糧食生產環節依托于土地的嚴格保護、多元利用、科學改造及合理分配。根據《第三次全國國土調查主要數據公報》顯示，2021年我國耕地總面積為19.18億畝，處于18億畝安全紅線之上，人均耕地面積為1.3畝，較1996年第一次土地調查數據下降了0.26畝,其中從事糧食生產的耕地總面積達到17.64億畝，占比91.97%。

基于糧食安全的短期耕地需求和遠期耕地保護目標，2022年中央一號文件再次指示，要求嚴格遵守耕地保護制度，堅決遏制土地“非農化”和耕地“非糧化”問題，務必守住18億畝耕地紅線。上述耕地保護的舉措取得了一定成效，但隨著經濟社會發展及人民生活需要的變化，土地農業化用途與非農用途矛盾凸顯，基于社會經濟發展的城鎮建設必將占用部分農業用地，城鎮用地逐漸擠占農村用地，土地資源配置矛盾越發激烈。同時，工業用地與城鎮建設用地可能對地區生態造成嚴重破壞。盡管我國糧食供給總量穩定，但始終面臨耕地資源和生產要素緊張雙重威脅，糧食供需環節長期處于緊平衡狀態?！安丶Z于地”背景下現有農業用地資源保護，保障農戶種糧用地，遏制土地由農業生產轉向其他產業成為保障糧食安全的關鍵。

2.制種技術“卡脖子”風險嚴重?！安丶Z于技”是糧食安全戰略全局中對科技重要地位的總括，科技是保障中國糧食安全的技術關鍵，也是糧食生產的重要依托。在耕地數量緊張的背景下，農業科技的創新與推廣是提高糧食產量品質的關鍵，也是推動農業生產走向現代化的重要抓手。

農業現代化，制種是基礎。鄧巖和陳燕娟（2022）研究表明，農作物制種流程包括育種、生產、加工等環節，而制種業技術“卡脖子”問題主要“卡”在育種、生產兩個環節。21世紀以來，我國在制種技術上取得了“汕優63”和“方裕麥66”等大量優質成果，并進行了成果轉化。但對比發達國家，我國在制種業前端仍存在企業規模較小、研發能力較弱、知識產權保護較差、市場同質化嚴重和國際競爭力較低的情況。世界制種企業在競爭中逐漸形成寡頭壟斷局面，2020年德國的拜耳和科迪華兩家種企的市場份額就占全球的60%，全球制種業壟斷程度不斷加深導致我國制種技術“卡脖子”風險顯著提高。在制種業生產端口，種子的田間生產環節與包裝分銷環節之間的時間差，對制種業造成了大量經營風險。同時，種子的田間繁育環節面臨自然風險和技術風險雙重威脅。種子在田間繁育過程中可能遭受臺風、暴雨和冰雹等自然風險，同時在人工授粉、親本純度測試等技術操作過程中，面臨操作失誤和技術缺陷等技術風險。

3.糧食主產區“高產窮縣”難題顯現?！肮任锘咀越o、口糧絕對安全”，是黨中央對保障口糧安全的最高指示，因此國家對主糧作物生產提供了種糧補貼、最低收購價政策和農業保險補貼等政策支持。2022年中央一號文件指出，要適當提高稻谷小麥最低收購價格，實現產糧大縣三大糧食作物完全成本保險和收入保險全覆蓋。

糧食主產區農戶進行糧食生產的直接物化成本和放棄進行其他行業生產的機會成本較高，導致現有的種糧財政補貼機制補償效果較差。糧食產量越高、經濟效益越差的“高產窮縣”難題顯現。基于城鎮經濟發展的成熟經驗和規模效應，二三產業的經濟效益遠高于農業，糧食生產規模越大、產量越高，地方財政收入反而降低。面對大規模糧食生產帶來的高額種糧補貼和農險保費補貼等轉移支付，糧食主產區地方政府長期面臨巨大財政壓力，直接導致基礎設施建設不足，經濟發展緩慢等問題。經濟發展緩慢又導致對資金投資和優秀人才的吸引力較差，最終導致糧食主產區的經濟狀況進一步惡化。

盡管我國支持糧食生產的頂層制度設計不斷完善，但由于各產糧地區經濟水平差異、組織架構扁平及配套機制缺陷等問題，政府的財政補貼政策“上傳下達”受阻。以我國西南部地區為例，由于地方財政水平較差，一些種糧大縣存在種糧補貼發放不及時、農業保險財政補貼拖欠等情況，損害了種糧主體、保險企業、政府部門的利益。糧食生產利潤取得周期長、穩定性不足，糧食生產風險對農戶家庭收入造成威脅，農戶可能從糧食種植轉向入城務工等收入來源較為穩定的工作，導致糧食生產規模削減，對“口糧絕對安全”造成較大威脅。

4.“雙循環”格局下國內糧食供求結構矛盾凸顯。隨著糧食消費結構持續升級，消費需求也從糧食總量穩定向質量提升轉變，糧食生產各環節相對獨立向全產業鏈協調發展轉變，糧食安全保障主體向多元化新型經營體系發展。糧食消費結構升級的趨勢：一是隨著居民收入水平和物質需求提高，居民食物消費結構轉型升級，由主糧消費為主的“吃得飽”，向膳食均衡、營養搭配的“吃得好”轉變；二是居民對主糧品質要求提高，導致對優質大米、小麥的需求迅速增長；三是國民收入不斷提高，促使糧食消費向優質肉類、有機蔬菜水果等高端特色產品轉變。

在立足國內、聯通國際的經濟“雙循環”背景下，糧食生產消費也要著重國內糧食生產流通消費，輔以國際糧食進口及品種調配。國內糧食安全包括數量安全和質量安全。糧食產量十三連增證明了我國糧食生產基本盤穩定，數量安全得到充分保障。但隨著糧食消費升級的推進，糧食供給結構性矛盾逐漸顯現，糧食安全中的質量安全不可忽視。一是糧食消費比例變化問題，表現為稻谷和小麥等主糧消費比例下降，水果、蔬菜和優質蛋白產品消費比例上升；二是糧食品質優化問題，由于國內優質主糧市場發展較晚、規模較小，導致優質主糧供給不足，主要由進口大米（如泰國香米）和小麥（如美國硬紅冬麥）滿足品種調劑；三是糧食特色品種培育問題，隨著經濟水平和生活品質的提升，大量特色農產品占據糧食消費市場總額的比重逐漸提升，在此進程中，高質量肉類、蔬菜瓜果等糧食消費對外依賴程度過高。

二、保險業支持糧食安全戰略的嵌合路徑

保險業通過提供種植保險、制種保險、專利保險、農業收入保險和特色農業保險等保險產品，有效參與糧食安全風險管理，成為支持糧食安全戰略的有效途徑（如圖2所示）。

（一）完善“三農”保險體系，緩解土地資源配置矛盾

土地“非農化”和耕地“非糧化”等土地資源配置矛盾，根本上是城鄉發展不均衡、農業發展不充分的矛盾，實現鄉村振興才能保障糧食安全。因此，妥善處理糧食生產與經濟效益的關系，是破解土地資源配置難題的關鍵。第三次農業普查數據顯示，全國共有2.3億戶農戶，其中小農戶占98%以上。散戶經營未形成農業生產規模經濟，也不利于農業風險集中管理，其生產具有較高脆弱性。因此，涉及小農戶的“三農”問題始終是國家的重要議題，是穩定糧食供給、實現鄉村振興的關鍵。

發展保險、保障農業生產經濟效益，涉及農業生產、農民生活和農村發展，涉及農業資產保護、農戶養老及醫療保障和農業生產融資等問題。在財產保障方面，首要任務是發展多層次的農業保險。農業生產遭受自然風險和市場風險的雙重威脅，實現農業保險全覆蓋可以利用保險的風險分散機制，保障農戶農業收入從而加強農業生產穩定性。農業保險發展的重點是，發展高保障的農作物收入和完全成本保險，依據地方特色農業開展特色農業保險。提高農業保險的深度和廣度，積極助力鄉村振興，切實保障糧食安全。

在養老保障方面，需要有針對性地開發和推廣普惠性的社會保險和針對性的商業保險相結合的農村養老保險產品組合。一是完善農村社會養老保險制度，二是加快農村商業養老保險布局，從而形成高保障廣覆蓋的農村養老保險格局。作為保障“三農”發展的重要手段之一，農村養老保險是在城鎮化推進中，務農人員流失加劇背景下有效維護農村社會和諧穩定、支持農業生產的必然選擇。

在醫療保障方面，基于農村家庭經濟脆弱性，為了解決“因病致貧”“因病返貧”的現實難題，需要著力完善農村醫療保險保障體系。一是逐步提高農村醫療保險的報銷比例和額度上限，解決“看病貴”問題；二是政府適當補貼，逐步推廣保險公司主辦的小額重疾保險產品。有別于針對中高收入人群制定的高保額、高保費重疾險，農村重疾險應適當下調保額，在保費經濟可行的前提下切實保障農村居民大病風險，預防“因病致貧”而影響糧食生產。

在農業融資方面，發展農村小額信貸保險能夠有效解決農業生產資金短缺、融資擔保資產不足等問題。具有金融公信力的保險企業加入小額信貸融資鏈條，充當借貸農戶的貸款保證人，能夠有效降低農業借貸難度，破解農業生產融資難題，擴大糧食生產規模，保障糧食生產穩定。

（二）完善制種保險和專利保險，打通制種全流程

2020年中央經濟工作會議提出，要開展種源“卡脖子”技術攻關，立志打一場種業翻身仗。種子作為一種特殊農業商品，遭受供給過熱、價格下跌的市場風險突出，且由于其研發周期長，遭受資金鏈斷裂風險較高，生產周期中受種子田間培植的天氣條件影響大，自然風險極高。制種保險可以通過承保種子繁育和田間培植等環節的自然風險，對氣象災害、病蟲害及其他生產風險引致的產量或質量損失進行補償。類似于小額信貸保險，保險企業可以充當投保制種保險種企的貸款保證人，為其提供融資擔保，引導金融資本流入制種行業，降低其融資難度和成本，促進種企擴大制種規模，提高集約化制種水平。中國制種保險起步晚，仍處于探索階段，主要在海南、四川等地由中國人保等公司進行承保試點。制種業保險政策性很強，國家財政政策補貼有利于完善制種業保險體系，實現對制種全流程的風險管理與痛點疏通。

技術是種子發展的關鍵。針對知識產權竊取對種企造成的核心利益損失，農業農村部曾指出，加強種業知識產權保護是維護制種技術創新利益的核心保障、增強種子質量市場競爭力的中堅力量，是解決種源“卡脖子”問題的關鍵，也是打好種業翻身仗的后勤保障。針對制種業前端知識產權保護較差的發展痛點，完善制種業專利保險，可以有效保障種企的技術研發成本及合理收益。國家知識產權局聯合中國人保等險企在全國27個重點地區進行保險試點，在21個地區出臺專利保險試點指導意見和保費補貼政策。進一步將專利保險推廣至制種行業，形成制種專利保險制度，有效補償因假冒套牌、仿冒仿制等行為造成種企的損失，從而規范種業市場發展，維護制種技術創新，支撐制種技術突破“卡脖子”限制。

（三）推廣完全成本保險和收入保險，提高糧食主產區經濟收益

在糧食種植上實現“要我種”到“我要種”的關鍵轉變，在提高農民收入的同時提高糧食生產積極性是解決“高產窮縣”的關鍵。農作物完全成本保險與收入保險是保障糧食生產經濟收益，保證生產積極性的核心舉措。為保障糧食主產區的經濟利益，中央文件從2018年提出開展三大糧食作物完全成本保險和收入保險試點以來，連續四年對試點推廣提出了相關要求（見表1）。

表1 2018—2022年中央文件中關于發展農作物完全成本和收入保險的主要內容

“高產窮縣”的主因是分散式糧食生產模式導致糧食品質參差不齊，最終導致產量高但價格低的“谷賤傷民”難題。針對此難題，農作物完全成本保險和收入保險可以發揮對“成本地板”和“價格天花板”的保障作用，提高糧食生產經濟收益保障，促進糧食生產集約化發展。盡快推廣農作物完全成本保險和收入保險，成為破解“高產窮縣”難題的制勝一招。

（四）發展特色農業保險，暢通糧食消費國內循環

食物消費的持續升級，促使城鄉居民膳食結構調整和糧食消費結構轉變。完整的農產品消費體系，包括大宗傳統農作物消費和調劑性特色農產品消費。開展特色農業保險，能夠解決糧食消費比例變化、糧食品質優化、糧食特色品種培育中的問題，更好地滿足消費端的多元化需求。

為適應肉、蛋等蛋白質類食品消費比例提升的新格局，完善農產品保險可以有效保障該類食品供給。以生豬價格指數保險為例，該保險具有賠付快捷、賠付透明、投保面廣等優點，可有效應對豬肉價格波動的市場風險，穩定生豬生產和豬肉供給。為推動糧食品質提升進程，針對優質農作物品種開展特色農作物種植保險，能有效提升糧油產品供給質量，推動糧油品質提升，向綠色、營養、有機的高品質糧油邁進，加快優質糧食民族品牌建設，減少高品質糧食調劑性進口，降低國際糧食價格風險，實現糧食安全自給。

為應對糧食特色品種培育問題，完善各地特色優勢農產品保險可以有效保障該類食品供給。2022年實施的《中央財政農業保險保費補貼管理辦法》中指出，要持續加大地方優勢特色產業扶持力度，將財政獎補政策拓展至全國。大量優質水果（如陜西蘋果）保險、優質蛋白（如內蒙古肉牛）保險等地方特色農產品保險，都獲得了中央財政補貼政策支持。發展特色農業保險，能夠協調糧食消費比例變動、推動糧食品質優化、刺激糧食特色品種培育。在糧食生產穩固前提下，促進糧食生產向高品質、多元化發展，推動糧食供給側結構性改革，暢通糧食消費良性循環。

三、保險業支持糧食安全戰略的現實困境

（一）政府層面面臨的現實困境

1.保費補貼平均化影響糧食主產區的生產穩定。比較2016年頒布的《中央財政農業保險保險費補貼管理辦法》與2021年印發的《中央財政農業保險保費補貼管理辦法》（簡稱《管理辦法》），中央財政就種植業保險保費補貼比例，對東部地區提供35%的補貼比例保持不變，對中西部地區的補貼比例從2016年的40%提高到2021年的45%；且2021年《管理辦法》將東北部地區劃入了45%的保費補貼比例地區范圍。這一政策變動表明，中央財政對中西部地區種植業保險的扶持力度進一步加大（補貼比例從40%提升至45%），并將東北地區劃入了同一檔次的補貼比例地區范圍，體現了保障“糧食安全”戰略中，東北糧倉地位逐漸顯現，中西部地區糧食生產扶持力度依舊強勁。中央財政通過地理區域的劃分方式，對保費補貼比例進行了統籌安排，按照省份所在地區（東部、西部和東北部）分類的財政補貼方式，在事實上存在分區內保費補貼平均化的問題。一些產糧大省、經濟弱省承擔著相對更高的省級補貼壓力，未能通過省際差異化保費補貼比例和專項財政補貼撥款等轉移支付手段來協調各省農業生產和經濟發展之間的差距，導致各地區內經濟水平較差的地方財政難以承擔剩余的財政補貼比例，部分地區“高產窮縣”問題依舊突出?！案弋a窮縣”問題說明中央財政對產糧大省財政支持政策的傾斜力度，未能匹配糧食安全戰略對他們的糧食生產需要，進而削弱了糧食主產區糧食生產的積極性，影響了糧食生產穩定。

2.保險監管制度失靈削弱了糧食安全中保險功能的發揮。其一，監管立法缺失，農業保險法規、農村養老保險條例、農村醫療保險條例、制種保險條例、知識產權保護保險條例、信貸保險條例等保險法規體系不完善，削弱了保險業在糧食生產各環節的風控功能。在農業保險法規方面，現行法規是2013年施行的《農業保險條例》，這是農業保險立法的突破，但在實踐中仍存在保險企業違法違規懲處中行為界定不明、道德風險治理中法律依據不足等問題。在農村養老保險和農村醫療保險法規方面，一是根據《中華人民共和國社會保險法》進行監管，二是根據2009年施行的《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》和2016年頒布的《關于整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見》等政策條例進行監管。二者存在同樣問題，即沒有專屬且完整的法律體系約束，缺乏監管的準確性和強制性。在制種業保險與專利保險立法方面，這兩個險種的發展歷史較短、經驗不足，缺乏保險立法的案件基礎和資料儲備，暫時依據財產保險法規進行監管，導致監管缺乏準確性。在信貸保險立法方面，信貸保險涉及銀行和保險企業兩大金融主體，因此其風險監管較為復雜，尚未形成成熟的監管法規體系。

其二，監管體系混亂，體現在監管機構的設立和機構間的協同管理問題。在農業保險監管機構及其協作模式方面，我國農業保險監管主要由各級銀保監機構負責，中國銀保監會財險部負責擬定農業保險的監管規章，屬于宏觀的非現場監管手段，微觀的現場監管由其派出機構負責，林草局、農業農村部協助監管。但農業保險尤其是糧食作物保險政策性及特殊性很強，相比一般的財產保險，在保險標的性質和風險因素來源等方面差異較大，由中國銀保監會財險部進行統一管理的模式缺乏監管獨立性，容易形成監管空缺。在農村養老保險和農村醫療保險監管機構設立方面，絕大部分地區沒有形成專設的基金監管機構對養老和醫療保險基金進行管理和信息披露。針對農村醫療保險的監管獨立性問題，2016年城鄉居民醫療保險并軌以來，城鄉醫療保險均由國家醫療保障局進行監管，農村醫療保險監管缺乏獨立性。在制種保險、專利保險、信貸保險監管機構設立方面，這些險種均由中國銀保監會財險部進行監管，短時間內難以設立獨立的監管機構進行單獨監管。

（二）保險企業面臨的現實困境

1.保險賠付率高影響了糧食安全中險企的承保意愿。糧食安全戰略目標提升、農業保險推廣力度加大，我國的農業保險增長迅速。2011—2020年，我國農險保費從174.03億元增長至814.93億元，年均增長率為40.9%；財險企業總保費從4779.00億元增長至13583.69億元，保費年均增長率僅為20.5%，農業保險保費規模增速顯著高于財險業務。但在保險賠付率方面，相較財產保險總體賠付率穩中有升，農業保險的簡單賠付率則持續走高，從2011年的47%上漲至2019年的歷史最高點78.5%（如圖3所示）。簡單賠付率的比較表明，農業保險的風險管控能力較差，如果加上展業費用、查勘理賠開支等其他成本，農業保險整體處于無盈利甚至虧損狀態。

農業保險賠付率居高不下的原因可從保險企業和農戶兩端進行分析：一是保險事故發生前，保險企業的風險識別與風險管控能力較差，經營農險業務的少量人手難以承擔繁復的驗標工作，傳統的風險管控手段也難以識別和應對多變的自然風險；保險事故發生后，由于自然風險的多變性和巨災性，查勘定損工作的頻率高、任務重，不借助保險科技手段僅憑借人力難以實現精準理賠。二是參保農戶在保險事故發生前的道德風險難以控制。在糧食生產日常環節，由于保險企業缺乏有效風險管控手段，農戶出于已經投保心理故意疏于日常風險管理，選擇由保險企業兜底事故損失。保險事故發生后的保險欺詐難以杜絕，農險業務開展以來，由于查勘定損手段失效、理賠流程存在漏洞，騙保行為屢禁不止。賠付率持續走高背景下，以追求最大利潤為經營目標的保險企業承保農業保險的意愿不強，對糧食安全生產環節造成了較大風險暴露。

2.保險產品缺陷，降低了糧食安全中多元風控能力。種植業保險、醫療保險、養老保險、小額信貸保險、制種保險和知識產權保險等險種，能夠切實抵御農業生產全流程中的多元風險，促進鄉村振興，穩定糧食安全。但在保險實務中，由于產品開發投入不足、政府財政補貼力度不足等因素，這些險種在產品設計、保額和保障范圍設置等方面存在缺陷，限制了保險業對糧食安全戰略中多元風險的控制能力。

一是保險險種設計問題。特色農業保險、小額信貸保險、制種業保險和知識產權保險等新險種，在險種設計、產品更新方面投入不足。在特色險種設計上，由于其具有很強的地域性和產品性差異，與大宗農作物保險在承保對象、承保內容等方面具有較大差異，費率厘定和條款設計的投入較高，盡管國家多次發文鼓勵發展地方特色農業保險，但其供給數量仍難以匹配糧食消費升級引發的特色農產品生產增長幅度。在制種保險和相關知識產權保險的險種設計上，農險業務盈利能力較差，政策性較強，一般保險企業承保意愿不高，制種作為農業中較為特殊且規模較小的一環，難以吸引保險企業開展制種保險業務；知識產權保險的發展處于試點起步階段，針對種企研發成果的制種專利保險供給嚴重不足，難以實現對制種業的全流程風控。二是保險額度和保障范圍設置問題。三大作物收入保險和完全成本保險的試點推廣和產糧大省全覆蓋目標，體現了國家對穩定農業生產、保護農民利益、實現糧食安全的決心。但除保額充分的農業收入保險試點外，大部分地區傳統農險的保額設置過低，難以覆蓋農業生產物化成本，難以適應農戶對農業生產的最低收入期望。在保障范圍設置方面，美國的農作物收入保險提供靈活可選的保障范圍，以油菜收入保險為例，農戶可以選擇50%—85%的保障范圍，分別對應不同的保額和保費補貼比例。而我國農作物收入保險保障范圍固定，不能根據農戶的風險偏好進行保障范圍的選擇，限制了保險收入保障功能的靈活發揮。

（三）農戶面臨的現實困境

1.農戶投保意愿不高加重了糧食供給端的風險暴露。我國保險普識教育不足、保險條款復雜、險企違規操作頻發及財政補貼制度（如價格支持政策）對保險的替代作用等因素，共同造成了農戶投保意愿不高的保險困境。農業保險作為保障糧食生產端的主要風控手段，由于投保意愿不強導致的農業保險缺位，勢必為農業生產留下巨大風險敞口，從而對糧食供給端穩定造成巨大威脅。

一是保險教育不足造成投保意愿不強。保險企業和地方政府對保險的宣傳力度不足導致農戶對保險的認知有限，甚至因為違規經營對保險產生抵觸心理，影響其投保意愿。二是保險條款復雜造成投保意愿不強，保險條款擬定由保險企業完成，由于保險標的、所在地區、生產條件和風險因素等要素差異，農業保險合同并不像一般財險合同具有相對固定的條款內容，農業保險條款復雜多變，農險企業在展業中未能準確履行保險條款的解釋義務，造成農戶的誤解，并在保險事故發生后引發糾紛，進一步影響公司聲譽。三是財政補貼政策對農業保險的替代作用造成投保意愿不高。以最低收購價政策為例，由于稻谷、小麥、玉米等作物有最低收購價政策，即使糧食市場供給過剩導致糧價下跌，市場風險仍有最低收購政策兜底，形成了對農業保險的替代作用。產糧農戶出于僥幸心理選擇最低收購價政策管理種糧風險，但此政策只能抵御糧食生產的市場風險，無法解決糧食生產過程中的自然風險暴露，可能造成農業生產收入損失，威脅糧食供給的穩定。

2.農戶收入水平較低，限制了其風險抵御能力。收入盈余作為儲蓄和風險準備，能夠衡量居民抵御各項風險的能力。2021年我國農村居民可支配收入為18931元，人均消費支出15916元，實現3015元的人均盈余，僅為城鎮居民收入盈余17105元的17.6%。農村居民的收入水平限制了其對農業經營風險、疾病風險和養老風險等風險的抵御能力，從而影響農業生產穩定，進而威脅糧食供給穩定。

一是抵御農業經營風險能力不足。出于儲蓄動機和風險自留考慮，農戶購買農業保險的能力和意愿不強烈，導致農業生產環節自然風險及農產品銷售環節市場風險暴露，風險事故發生導致農業經營收入降低，將進一步擠壓農戶收支盈余，影響其生活質量和生產積極性。二是抵御疾病風險能力不足。相關研究表明，“因病返貧”在農村返貧成因中占70%以上，農民疾病風險抵御能力不強或缺乏，導致農業生產穩定性不足，“病時無法投入農業生產，病后難以恢復農業生產”，成為農戶面臨疾病風險和農業生產矛盾時的真實寫照。三是抵御養老風險能力不足。盡管國家一再上調基礎養老金最低標準，同時鼓勵農村居民根據自身經濟水平按照12個繳費檔次參與農村養老保險，大部分經濟水平較差的地區基礎養老金水平仍難以覆蓋養老生活開支，且由于“養兒防老”觀念、傳統儲蓄觀念，以及可支配收入盈余較低的客觀因素，養老保險在農村推廣受限，且農戶經營農業生產的收入較低、穩定性較差，容易產生養老保險“斷繳”現象。

四、保險業支持中國糧食安全戰略實施的政策建議

（一）針對政府層面的政策建議

1.深化保費補貼率差異性改革，保障主糧產區生產穩定。目前的費率補貼差異性仍不足以協調大部分地區經濟水平較差、但糧食生產任務較重的生產矛盾，建議國家就不同地區和產業、不同險種和保險保障程度兩方面深化保費補貼率差異性改革，從而增強糧食主產區的農業生產保障水平。

一是根據地區和產業細化差異性保費補貼率安排。現行《管理辦法》對東、中西、東北部總體經濟水平和農業生產負擔進行了差異性安排，但未能就分區內部的經濟和農業水平差距進行差異性安排。為了提高財政補貼的精準性，保持糧食生產的穩定性，建議中央財政以省區為單位對農業保險補貼率進行分級。本文提出根據經濟發達程度及財政支農能力、農業生產負擔程度及風險發生頻率等指標，對省區級農業保險補貼率進行細化安排的建議（見表2）?！豆芾磙k法》對農業整體提供統一的保費補貼政策，但在農業生產和保險經營實務中，畜牧業和種植業之間存在較大風險差異，種植業遭受較高的自然風險，而養殖業遭受較高的人為風險，具體到種植業和養殖業內部，各經營產品的風險特征仍具差異性，因此應根據不同行業不同產品的風險特征差異，對保費補貼率進行差異化安排。

表2 省區級農業保險補貼率細化安排政策建議表

二是根據險種和農戶風險保障程度，細化差異性保費補貼率安排。根據農業保險險種及政策地位差異，中央財政應對其進行差異化保費補貼安排。對于高保額、高保障的收入類保險，作為保障農業生產經濟效益，兜底農戶收入水平的重要險種，其政策性強于一般農業險種，中央財政應當適當加大此類險種的保費補貼比例，以實現2022年中央一號文件中提出的產糧大縣收入保險和完全成本保險全面覆蓋的政策目標。2021年《管理辦法》提出要發展地方特色農業保險，豐富農產品供給，暢通糧食消費國內循環，但并未對此類保險做出財政補貼的差異化安排。中央財政應建立特色農業保險補貼體系，包括特色農業的認定機制和風險特征劃分機制，實現地方特色農業保險的差異化補貼安排。借鑒美國農業保險發展經驗，根據農戶選擇風險保障程度的高低，中央財政應當對不同的保險保障程度進行差異化費率補貼。如美國農作物收入保險（Revenue Protection，RP）對保障程度設置50%—85%的浮動范圍，農戶選擇的保障程度越低，獲得的保險補貼比例越高；選擇的保障程度越高，則獲得的保險補貼比例越低。這一細化的保費補貼政策提高了保險產品供給的靈活性，滿足了農戶的差異性風險偏好，體現了政府財政補貼的兜底和導向作用。

2.加快保險監管體系構建，支撐糧食安全風險管控。糧食安全風險來源廣泛，政府部門與保險企業應針對不同風險，合作構建由相應保險產品組成的風險管控體系，穩定糧食安全各個環節。對于存在的保險監管立法缺失和保險監管機制混亂問題，立法和監管部門應當加快法規體系建設和保險監管體系構建，盡快實現對糧食生產全環節的風險管控。

一是加快保險法規體系建設，包括對農業保險法規、農村醫療和農村養老法規、制種保險條例和知識產權保險條例進行擬定和修改。農業保險法規應當就農業保險市場準入條件、市場秩序、保險雙方權利義務和行為約束等內容作進一步修訂，規范解決農業保險實務中理賠環節產生的分歧和糾紛，穩定農業保險保障功能。農村醫療保險和養老保險立法應當就農村醫療保險和養老保險風險特征、相關待遇及賠付水平的差異，建立獨立的法律規章，以實現法律監管獨立性。制種保險和知識產權保險條款復雜，監管難度大，中國銀保監會和法律部門應加快擬定制種保險和知識產權保險法律條例，規范制種保險市場，完善制種專利保護，突破制種技術的“卡脖子”難題。

二是完善保險監管體系設置，包括農業保險監管機構、農村醫療和農村養老監管機構、制種保險和知識產權保險監管機構的設立，以及部門間協作監管模式的建設。信息是監管的關鍵，美國由掌握大量農業信息的美國農業部下設風險管理部門（RMA）對農業保險進行管理，我國農業保險監管模式的構建可以借鑒美國經驗，形成農業農村部提供信息、中國銀保監會現場監管的協作監管體系。農村醫療保險和農村養老保險應由獨立的農村社保監管機構進行管理，實現保費的統一收取管理和基金盈余、投資動向等信息的公示，確保監管的獨立性。制種保險和知識產權保險的監管應當有別于普通財產保險監管，由銀保監會財險部門牽頭，負責非現場監管規章制訂和現場監管工作安排，制種業相關部門與知識產權局協作，提供專業信息服務，共同形成監管機構布局和監管協作模式。

（二）針對保險企業的政策建議

1.切實提升風控能力，增強糧食安全風險可保性。針對農業風險的多變性和巨災性，保險企業應當著力加強風險控制能力，包括原保險合同中的風險管控能力和農業巨災風險分散能力。提升保險企業風控能力，能顯著提高農業風險可保性，提高其承保積極性，從而實現對農業生產的主動風險管理，保障糧食供給的安全。

一是利用保險科技實現農業保險智慧化。在農業保險實務中，采用“3S”技術對農業保險標的進行精準信息采集，減少在測畝環節的人工投入；采用“物聯網＋5G”復合技術，實時監測農業生產情況，提升風險感知能力，實現事前有效防災減災，事后損失成因快速分析；采用大數據和人工智能技術，深入發掘分析農業生產數據和保險理賠數據，提高農險經營數字化程度；采用區塊鏈技術加密儲存農業生產中各項數據，可以有效控制保險欺詐，解決保險理賠糾紛。建議在農險領域構建各項保險科技協同的智慧化農險體系，顯著提升保險企業對原保險合同的風控能力。

二是完善農業巨災風險分散體系，通過農業再保險、農業保險共保體和巨災風險基金等手段進行風險分散。鼓勵保險企業通過農業再保險手段分散農業巨災風險，避免大災賠付造成的巨大支出波動，保障保險企業資金穩定。相比商業再保險，政府提供的政策性農業再保險能夠實現對巨災損失的多方分散。提倡保險企業通過加入農險共保體分散農業巨災風險。農險共保體由多家保險企業共同組成，成員利益一致、地位平等，共同實現對巨災風險的自動吸納，主動管理巨災風險。發生災害事故造成巨額損失時，農業再保險和農險共保體的保額不足以覆蓋原農業保險合同賠付支出，建議由國家建立巨災風險基金彌補此缺口，以便保障極端情況下農業保險有序運行，平滑地方財政支出。形成由農業再保險、農險共保體和巨災風險基金組成的三元巨災分散體系，有效分散巨災風險，提升保險企業承保和風控能力，進而穩定糧食供給安全。

2.科學優化險種設計，構建糧食安全多元風控體系。險種優化設計包括完善現有險種和開發特色新險種兩方面，險種的完善和創新能夠有效覆蓋糧食安全風險，保障糧食安全戰略順利實施。

保險企業應盡快完善現有險種，對保險金額、賠付責任等合同要素進行調整，以適應糧食安全各環節的風險管理需要。保險金額的設置需要綜合考慮農戶的繳費能力和風險保障需要，根據農產品價格變動和農戶支付能力進行靈活調整。以農作物收入保險為例，江蘇省武進市的水稻收入保險試點實務中，初期設置的保險金額為1800元/畝，試點后期下調至1600元/畝，這是基于水稻價格下跌和農戶降低保費的共同考量。農業保險賠付責任的劃分也應當考慮農戶的風險保障需要和保險企業的承保能力。以天氣指數保險為例，在茶葉、水果等溫度敏感的產業投保該保險的實務中，保險企業通常設置臨界溫度值，若氣溫長期低于該值，對由此造成的損失給予賠償。如何靈活調整該溫度值成為劃分損失責任的關鍵，設置過低則不符合農戶的風險保障需要，設置過高又造成保險企業大量賠付支出。人工智能技術的應用可以有效解決保險責任劃分和保險定價難題，采用人工智能技術將損失數據錄入定價模型并進行反復訓練，能夠精準識別和量化風險，明確責任劃分并實現精準定價。

保險企業應積極開發特色農業保險、制種保險、知識產權保險和農村小額保險新險種，以滿足糧食安全各環節風險管控的需要。保險企業應當響應政府的號召、服務地方農業發展，因地制宜開發特色農業險種，如南部省份水熱條件充足，適宜開發柑橘、荔枝等特色水果保險；西北部省份牧草資源豐富，適宜開發肉牛、灘羊等特色畜牧保險。針對制種保險產品供給嚴重不足問題，應不斷加大制種保險產品的推廣和創新力度，借助政府扶持政策加快實現制種保險對糧食安全的深入保障。保險企業應加快專利保險試點步伐，開發制種專利保險保障種企核心利益?；谵r戶收入和風險抵御能力雙低的現實要求，開發人身意外傷害險、小額重疾險、小額信貸保險、小額定期壽險等小額保險，有效保障農戶人身財產安全，提高其生產積極性。

（三）針對農戶的政策建議

1.提高保險宣傳展業水平，倡導農戶管理種糧風險。首先，政府和保險企業應當充分發揮政策性保險的先導作用。增強政策性普惠“三農”保險政策宣傳與承保，以政策保險為切入點，提升農戶商業性保險的投保意識，實現政策性保險“?；A、廣覆蓋”與商業保險“保具體、高標準”的有機結合，切實提升農戶風險管理意識和風險抵御能力。其次，政府和保險企業應當加強合作，提高保險宣傳能效。政府負責發揮基層村委組織的政策信息傳播勢能，轉變傳統風險管理思想，扭轉農戶對保險的誤解與偏見，實現涉農保險政策的精準觸達，完成“應保盡?！钡娘L險管理目標。保險企業應當加大保險產品推廣力度，深度挖掘農村保險市場，同時借助“抖音”“快手”等熱門流媒體平臺進行保險信息傳播，提升保險知識和險種的推廣效率。最后，保險企業應加強保險服務能力和基層機構建設水平。針對保險合同條款復雜性帶來的展業障礙，應著手簡化保險條款，切實履行保險條款解釋說明義務，有效提升農戶的投保意愿，改善投保體驗。針對農村基層保險網點缺失帶來的展業障礙，保險企業應當加快基層保險網點建設，實現保險機構基層全覆蓋。同時，加強網點和基層村委組織的交流合作，使保險機構成為基層村委組織的技術后盾，基層村委組織成為保險機構的宣傳窗口。政企協同不斷提升保險產品的展業服務水平，提高農戶的風險管理意識和投保意愿，積極管理種糧風險，切實保障糧食生產能力。

2.努力增加農戶收入盈余，不斷提高其種糧風險抵御能力。收入盈余是農戶投保的直接資金來源，政府應當切實增加農戶收入盈余以保障其投保能力，進而提升糧食生產風險抵御能力。農戶收入盈余包括收入和支出兩方面，國家統計局2021年農村居民人均消費支出數據顯示，食品煙酒支出、居住支出和服務性支出具有剛性，在總支出中占比較大，因此提高農戶收入成為增加其收入盈余的關鍵。一是通過農業振興加強務農收入，妥善解決農戶財政補貼依賴性過強的“等、靠、要”難題。務農收入增加不能僅依靠間接的政府補貼，應切實提升農業管理能力，提高農業收入水平，實現向農業產業鏈要收入、向農業降成本要收入的主動收入提升。二是通過資源挖掘開辟特色農業收入新來源。除傳統農業收入外，農村還有大量“沉睡資源”，特色農業的發展對解決糧食多元需求，暢通糧食國內消費，緩和糧食安全供需矛盾具有重要意義。地方政府應加大特色農業挖掘力度，提供專屬補貼擴大現有特色農業生產規模，構建“專屬補貼+農業保險”的雙重保障制度，增加農戶農業收入。三是完善政府支農政策，增加農戶轉移性收入。政府支農補貼作為農業支持政策的基石，對提升農業生產效益意義重大，各級政府應穩定和持續增加農業生產補貼，有效增加農戶的種糧收入。