新型產業政策能幫美國贏得勝利嗎？

鐘飛騰

在許多美國人眼中，美國仍然是世界上最強大的國家。圖為美國華爾街。

近年來，美國兩黨正在努力復興美國的產業政策，以應對21世紀中國的崛起。正是在這一背景下，美國新安全研究中心（CNAS）推出了由該中心技術和國家安全研究項目主任、前中情局官員馬丁·拉瑟主持的系列報告——“美國國家產業政策戰略”。今年6月初，馬丁·拉瑟對外發布了最新的一期報告——《重啟：美國新產業政策框架》。在該報告中，拉瑟闡述了什么是美國的新型產業政策，為什么美國需要一種新型的產業政策，以及美國應該如何制定一種應對中國挑戰的新型產業政策。報告的主要創新之處在于構建了一個由六項不同但相互關聯的行動組成的新產業政策框架。

需要注意的是，拉瑟是拜登競選總統時的政策顧問，而美國新安全研究中心在奧巴馬政府時期就是重要智庫，因此該系列報告有可能對拜登政府產生影響。另外，拉瑟所在的智庫——美國新安全研究中心，是澳大利亞政府牽頭進行的“四方技術網絡”的四個智庫成員之一，該網絡旨在促進“印太”地區相關的網絡和關鍵技術問題的二軌對話，而拉瑟是美方的主要代表。

新產業政策框架的主要內容

第一，美國政府應該明確發出戰斗號角，闡述美國經濟競爭力和技術領先地位的愿景和目標。這一愿景需確保美國作為世界第一強國的地位，并且能夠清晰地解釋經濟安全如何促進國家安全。拉瑟以肯尼迪總統載人登月工程的戰略愿景為例，批評目前美國政府在解決芯片短缺和稀土供應鏈危機等問題上缺乏戰略目標。報告認為，美國決策者需要向公眾說明哪些技術領域應該優先考慮，以便制定相關政策;明確指導美國必須在哪些方面保持領先地位，在哪些方面需要追趕，哪些方面必須保護，以及應該如何參與國際事務。

第二，分析產業政策實施的成功案例。為了衡量產業政策的成效，美國決策者需要持續監測和評估與技術戰略和產業政策相關的投入和過程，包括研發支出需求、勞動力問題、教育需求、創新障礙、基礎設施短缺、供應鏈約束和對外國的依賴等。

第三，優化政府與工業界的關系。拉瑟認為，公私伙伴關系必須成為美國新產業政策的核心特征。他舉出1987年美國建立的半導體制造技術聯盟——由美國政府和14家美國半導體企業組成，這一聯盟擊敗了日本的挑戰，引領了美國半導體產業的復興。目前，美國國防部高級研究計劃局和半導體研究公司正聯合推進專注于6G的新項目——微電子研究中心。拉瑟認為，只要將美國政府的財政資源和目標，與工業界和美國大學及科研機構的世界級能力相結合，就能讓美國具備其他國家難以企及的戰略優勢。

第四，設立新機構。為了優化政府和產業關系，美國總統應任命一位負責技術競賽的國家安全事務副助理，直接向總統國家安全事務助理、國家經濟委員會主任和科學技術政策辦公室主任報告。拉瑟還建議，應邀請立法部門參與，以便政府得到授權，讓相關部門組成聯合工作小組，制定、執行、監督和維持新的產業政策。

第五，接受并降低風險。報告建議，美國政府和國會應重新調整監管政策，以支持更靈活的產業和技術政策的實施。拉瑟稱，科技進步源于高風險、高回報的研究，不可能做到一投入就立即產生回報，美國政府在更多參與工業和學術投資時，應該對失敗抱有更大的容忍度。

第六，提升美國的科技外交能力。報告認為，以美國為首的“民主”國家的經濟實力仍占據主導地位，只要美國能夠拉攏這些盟友，加強在研發投資、標準制定、供應鏈彈性等領域的合作，共同制定規則，就可以提升美國及其盟友的經濟競爭力和國家利益。

面臨的挑戰

拉瑟提出的新產業政策框架，其目標主要針對中國。拉瑟在開篇前言中即表示，中國是一個不同于蘇聯的競爭對手，美國在冷戰時期針對蘇聯的做法——將蘇聯與世界其他地區脫鉤、因而無法從全球經濟體系中獲益——并不能應用于中國，因為中國是一個完全融入全球化的經濟、技術和軍事強國。

拉瑟在報告中對20世紀80年代的產業政策與新一代的產業政策做了嚴格區分。按照《重啟》一文的界定，20世紀80年代美國的產業政策等同于政府對自由市場的高壓干預，因而在美國政策圈名聲掃地;而他所界定的新產業政策則是美國政府參與自由市場，以產生符合美國國家利益的經濟結果的任何措施。拉瑟認為，新產業政策并沒有試圖保護衰退行業，也沒有通過塑造單個公司的商業活動實現“挑選贏家或輸家”（扶植某些企業），其根本目的在于通過美國領導人“高瞻遠矚”的行動，確保關鍵技術領域的長期競爭力，以此建立安全和有彈性的供應鏈，并在危機時保障社會的日常運轉。

然而，正如美國信息技術與創新基金會（ITIF）的創始人羅伯特·阿特金森近期所指出的：美國是僅有的幾個沒有國家工業競爭力戰略的發達國家之一，其主要原因是美國多數政策制定者、權威人士和專家否認美國存在競爭力問題，美國如無法克服這類“思維赤字”，就不能制定強有力的戰略性產業政策。然而，今天美國學術界、金融界仍充滿勝利主義情緒。前哈佛大學校長薩默斯曾表示，今天美國對中國的擔憂，與20世紀50年代蘇聯人造衛星上天后對蘇聯的擔憂、20世紀80年代末日本經濟繁榮時期對日本的擔憂如出一轍，美國的競爭力只是暫時受到了挑戰，美國仍然是世界上最強大的國家，其他國家難以匹敵。

阿特金森還認為，即便美國政策界一致認為美國面臨嚴重的競爭力挑戰，但在需要什么樣的政策上也難以達成一致。這不僅是因為很多人在創新和競爭力的觀念上存在缺陷，還在于美國政治體系的弊端。對于美國政客的短視，拉瑟在《重啟》一文中指出，美國的政治文化使得政客僅將研究成果當成獲得政治加分的工具，而對于如何利用產業政策提升美國競爭力卻缺乏動力。

頗為詭異的是，《重啟》一文在總結其他經濟體實施產業政策的成功案例時，舉的例子是日本和中國臺灣省，而把新加坡政府退出半導體產業作為失敗的案例。而在上世紀90年代，這些經濟體都是被美國所批判的，認為其經濟運作違背了自由市場的經濟理念。這也在一定程度上揭示了當代美國推進新型產業政策的巨大難題——被大政府控制的美國還能維持自由市場經濟嗎？