河南縣域經濟高質量發展研究

張衛芳

“郡縣治，天下無不治”，縣域是我國政治、經濟、社會目標的基本執行單元。目前，河南的發展正處于由大到強的重要轉折期，縣域經濟高質量發展對河南省高質量發展意義重大，但調研發現，河南縣域經濟的發展還存在很多不足，如何推動縣域經濟高質量發展成為一個重點課題。

縣域興則省域興，縣域強則省域強，截止2020年末，河南省共有104個縣（市），數量居全國第四位，縣域占據了全省85%的區劃面積、70%的人口，貢獻了全省60%的GDP，在河南省發展大局中舉足輕重。“十四五”時期，河南已進入高質量發展階段，立足新發展階段，縣域經濟的高質量發展要圍繞創新、協調、綠色、開放、共享五大新發展理念，促進縣域經濟結構轉型、動力轉換、質量變革，不斷提升縣域經濟發展質量和發展效益，持續縮小城鄉差距。

一、河南省縣域經濟發展存在的問題

十九大提出“高質量發展”以來，河南省在縣域經濟高質量發展的探索實踐中，形成了蘭考-縣域治理模式、修武-美學經濟模式、孟津-溝域經濟模式、欒川-生態經濟模式、淅川-綠色發展模式、睢縣-特色產業模式等多種縣域經濟高質量發展模式。根據河南省統計局發布的2021年104個縣（市）的統計年鑒數據顯示，縣域經濟發展極具實力和活力，但也存在一些不足。

（一）縣域經濟的發展不平衡、不協調問題突出

縣域經濟高質量發展是注重協調、創新、綠色、開放、共享的發展，當前河南縣域經濟發展不平衡、不協調問題比較突出，縣域之間的綜合實力、人均GDP、一般公共預算收入、金融機構存貸款余額、社會消費品零售總額等指標均出現兩極分化的現象，縣域間經濟發展實力懸殊。由于河南一些縣域對城鄉發展的統籌規劃不夠重視，城鎮規劃不合理，比如產業布局不均衡、產業聚集度較低等原因，使得縣域經濟的發展不能形成規模效應，不能創造更多的就業崗位及工資收入，吸納農村人口向城鎮流動，更不能帶動農村的發展，造成城鄉之間差距過大。

（二）縣域經濟的產業支撐有待加強

產業發展是縣域經濟發展的核心支撐，當前，河南大多數縣域產業基礎比較薄弱，產業發展仍以傳統產業為主，多為農業弱縣、工業小縣，優勢不突出，經濟下行壓力不斷增大。主要表現為：一是產業結構不盡合理，經濟發展以傳統產業為主，科技含量低，產業結構層次偏低，工業發展層次偏低，多以中低端產業為主;二是產業發展特色不足，產業“特”而不強，難以產生集聚效應;三是產業融合不夠深入，尤其是在新一輪的科技革命帶動下，利用數字經濟、人工智能、“互聯網+”等新技術為傳統產業賦能，推進農業與現代化、產業化、信息化深度融合方面還存在明顯不足，進而導致一、二、三產業融合發展受限。

（三）縣域經濟的發展受生產要素制約

生產要素是縣域經濟發展的關鍵因素，當前，城鄉之間的二元壁壘并未完全打破，人員、資金、土地等各種資源要素在城鄉之間的自由流動依然不順暢，多為鄉村到城市的單向流動;而且縣域經濟創新發展缺少科技支撐，創新驅動能力不強，難以滿足縣域經濟高質量發展的需要。此外，河南很多縣域都依賴房地產拉動經濟，縣財政很大程度依賴土地財政，2020年河南104個縣域中，超過54個縣域房地產投資增速高于固定資產投資增速，過多的資本、土地等資源被房地產“捆綁”，導致縣域經濟發展的再投資能力十分脆弱，后勁明顯不足。

（四）縣域經濟的營商環境有待改善

縣域營商的“軟環境”存在很多不足。首先，河南縣域內現有的招商激勵政策仍存在不夠靈活、優勢不夠明顯等問題，一些招商扶持政策沒有完全落到實處;其次，隨著放權賦能改革的進一步深化，出現了基層事權承接能力不足，部門間缺乏協調性、系統性等多種問題;最后，在縣域內，仍存在對監管工作認識不到位的問題，監管執法上，隨意化、簡單化、一刀切等問題突出，而且監管主體上人員配置不足、監管缺乏專業性、監管能力不足等問題也較為突出。

營商“硬環境”也需要提升。河南縣域受地理區位因素的影響，基礎交通設施與城市差距極大，缺乏機場、高鐵、地鐵等快速且便捷的交通網絡，相關基礎設施建設長期滯后，教育、醫療、養老、文化等優質公共服務資源相對缺乏，影響了城鎮居民市民化的質量，不利于返鄉創業人員到縣域安家就業，導致人才流失，進一步影響縣域經濟發展。

二、促進河南省縣域經濟高質量發展的建議

（一）緊抓戰略機遇，提升縣域經濟發展協調性

一是要緊抓機遇，主動融入國家戰略全局。河南的發展要放在全國大棋盤中謀劃推動，縣域經濟的高質量發展也需要戰略引領和政策驅動。隨著“一帶一路”、中部地區崛起、鄉村振興、黃河流域生態保護和高質量發展等國家重大戰略的提出與實施，河南的經濟發展迎來歷史性新機遇，也為河南省縣域經濟高質量發展帶來重大政策機遇及紅利。河南縣域經濟的發展要緊抓機遇，主動融入國家戰略大局中，為縣域經濟高質量發展開辟新的發展空間、注入新的活力。

二是要圍繞省域區域經濟布局，融合發展。當前，河南已成為六大戰略的核心區，鄭州大都市區核心增長極、洛陽城市圈重要增長極兩大增長極已初步形成，縣域要積極融入都市圈和周邊中心城市發展，推進基礎設施互聯互通，加強與中心城區快速交通聯系，提升對都市圈、中心城市的產業配套服務能力。目前，鄭洛西高質量發展合作帶已上升到了國家戰略層面，打造“中原-長三角經濟走廊”已提上日程，這是推動沿線城市提升承接產業轉移能力、積極融入長三角地區產業鏈供應鏈的重大舉措，縣域的發展要立足特色與優勢，結合實際找準產業發展方向，做強戰略基點，形成錯位發展、特色發展、競相發展的良好局面。

三是樹立“一盤棋”思想，做好省市縣三級聯動。河南省要緊跟國家戰略全局，圍繞區域經濟布局，樹立“全省一盤棋”的思想，依靠“集中力量辦大事”的制度優勢，整合資源，有領導、有組織、有計劃地系統推進縣域經濟高質量發展工作。

（二）促進產業升級轉型，夯實縣域經濟產業基礎

一是圍繞縣域分類指導，發揮縣域經濟比較優勢。縣域經濟的發展要依據縣域資源稟賦和產業基礎，宜農則農、宜工則工、宜商則商、宜游則游。根據《河南省新型城鎮化規劃（2021-2035）》對縣域的分類，比如25個優化開發縣普遍工業發展較強，要做強縣域制造業，堅持勞動密集型與技術密集型并重，推動資源依賴向科技賦能轉變;65個重點發展縣大多處于農產品生產區，要堅持農業優先發展，突出科技創新與綠色發展緊密融合，促使特色優勢農業轉型升級，實現特色農業現代化和高效生態化。12個生態功能縣大多是依山臨水，要樹立大生態發展理念，提升生態產品的供給能力，積極發展與資源環境相匹配的生態產業，促進生態、文化、旅游和產業融合發展。

二是發展產業園區，促進特色產業集群發展。縣域經濟要把優勢產業做出特色，把特色產業做出品牌，就要堅持“一縣一區、一區多園”的經濟發展模式，做大做強特色產業;要對現有產業園區提質增效，根據產業發展需要，布局專業化配套設施和公共服務平臺，完善園區道路、水、電、路、氣、訊供給，規模化建設標準化廠房，建成雙創園、小微企業創業創新基地、檢驗檢測、倉儲物流、信息咨詢等生產性服務平臺，增強園區承載能力;開展“畝均效益”評價，完善低效企業退出機制，為先進產能騰出土地指標、環境容量和市場空間;加強“軟環境”建設，理順管理體制，推動產業園區管理去行政化，創新管理方式。

三是促進產業融合發展，提升縣域經濟帶動能力。產業融合發展要完善縣域產業空間布局，引導產業集聚，提升縣域經濟的輻射帶動能力。一、二、三產業的融合要大力發展“農業+”模式，比如“農業+龍頭企業”、“農業+服務業”、“農業+互聯網”等，推動農業與制造、旅游、康養、文創等二、三產業協同聯動，加快產業鏈、價值鏈重構與功能升級;制造業與服務業的融合發展要充分發揮前沿科技的支撐作用，利用區塊鏈、大數據、5G技術、工業互聯網等前沿技術搭建產業協作平臺，提高服務業對制造業的支撐力和滲透力;文旅融合發展要深入挖掘縣域紅色文化、歷史遺跡、自然風光、民俗風情等文化旅游資源;最后要培養一批具有特色、功能完備、形態小而美的特色小鎮，加強基礎設施建設及公共服務設施供給能力，提高生活服務便利化程度，強化特色小鎮連接城鄉的紐帶作用，促進產城融合。

（三）激活生產要素價值實現，激發縣域經濟發展活力

一是要暢通城鄉生產要素流動。人力資源自由流動是大勢所趨，要健全農業轉移人口市民化機制，推進以縣城為載體的新型城鎮化建設，補上縣城教育、醫療、衛生、生態環境等公共服務方面的短板，為城鄉人才要素的雙向自由流動提供載體;在土地要素方面，深化土地要素改革，加快推進農村集體經營性建設用地入市，完善就地入市、異地調整入市等多種入市方式，適度放活農村宅基地和農民房屋使用權，鼓勵農村集體經濟組織及其成員通過自營、出租、入股、合作等方式，盤活利用閑置宅基地和閑置房屋;在資金方面，通過市場化配置，豐富社會資本下鄉的方式，鼓勵和吸引更多的社會資本下鄉。

二是要擺脫對“房地產經濟”的依賴。縣域發展房地產經濟一定要尊重需求規律，摸清縣城本地人口、周邊農民及外地農民工等群體住房需求，依據縣域經濟發展水平及居民消費能力做好規劃，完善縣域住房的供應總量和結構，促進房地產企業健康可持續發展。最重要的是，縣級政府要轉變發展思路，不要過度依賴房地產拉動經濟，并充分發揮發改、財政、規劃等部門作用，結合縣域經濟發展的實際情況，制定中長期經濟發展規劃，引導縣域經濟更加可持續地發展。

三是加速科技創新成果的轉化。科技成果轉移轉化是實施創新驅動的關鍵一步，要發揮好市場的導向作用，引導科學技術研發、創新路線選擇、技術要素價格等各種創新要素的合理配置;鼓勵縣域企業加大科技創新投入，對接省內外高校、科研院所、創新團隊，推動每個縣至少與一所高校（院所）建立戰略合作關系，攜手共建高水平創新平臺;政府要加大政策支持、要素投入、激勵保障、服務監管等力度，構建有利于科技創新成果轉化的法律、政策、文化、社會等生態環境，加強服務、搭建平臺、做好引導，形成完整的創新創業和成果轉化鏈條，釋放經濟社會發展的動力活力。

（四）優化縣域營商環境，提高縣域經濟競爭力

好的營商環境就是生產力，縣域經濟高質量發展要持續優化“硬基礎”和“軟環境”，提高縣域經濟的競爭力。

一是在縣域營商“軟環境”上下足功夫。招商方面，將招商引資與發展縣域主導產業、特色產業相結合，堅持精準招商、科學招商、協同招商，引導外資積極參與基礎設施建設、公用事業建設、文化旅游發展等領域，建好招商引資服務平臺，打造一批會招商、懂招商的專業化招商隊伍，提升縣域招商競爭力;在放權賦能方面，綜合考慮基層的承接能力，建立事權下放的協調機制，做到“精準放權”，確保放權能達到效果，同時增強干部服務意識，健全激勵、問責和容錯機制，切實提高行政服務效能和水平;在監管方面，要提高認識，依法監管、規范監管程序，積極推進大數據、云計算等新技術在監管領域的應用，推進部門間協同監管，提升監管能力。

二是完善縣域營商“硬環境”。加快以縣城為重要載體的新型城鎮化建設，對標國家縣城市政基礎設施和公共服務設施規劃指標，積極開展縣城補短板強弱項工作，重點實施交通、管網、冷鏈物流、城鄉水安全網、供電供氣工程、環境衛生設施、智慧縣域等基礎公共設施建設與改造，提升縣域生活便利程度;加大財政投入，有序促進中小學、幼兒園、醫院、養老院等公共服務設施建設，在縣域內建立按照常住人口配置公共資源的機制，打破完全按照行政區劃平均配置資源的做法，根據常住人口實際規模合理調整縣域內人口流入流出地區教師、醫生等編制定額和服務設施布局，通過資金下撥、人員下沉、服務下移，促進教育、衛生、文化、體育、生態環境保護等公共服務縣域全覆蓋，提升縣域公共服務水平。

結 語

高質量發展基礎在縣域，潛力在縣域，優勢也在縣域。當前，在新型城鎮化戰略與鄉村振興戰略等雙輪驅動下，推動縣域經濟高質量發展需要緊抓機遇，促進縣域經濟協調發展;需要產業轉型升級、夯實縣域經濟產業基礎;需要激活生產要素、激發縣域經濟發展活力;需要優化營商環境，提升縣域經濟競爭力，以此來夯實縣域這個河南省經濟高質量發展的“基石”。