交通行業事業單位編外人員管理現狀、問題及對策

葉淑惠

近年來，隨著加快建設交通強國的戰略需要，全國公路基礎設施建設不斷加快。隨著廈門城鄉一體化建設的持續推進，交通行業各部門承接的工作任務不斷增加。在機構編制只減不增的控制原則下，很多部門通過招聘編外人員補充用工缺口，編外人員已成為一些事業單位開展工作的重要力量。如何規范編外人員已經成為人力資源和社會保障部門面臨的重要課題之一。本文以廈門市公路橋隧維護與應急中心為例，闡述新時期事業單位編外人員基本情況，分析事業單位編外用工存在的主要問題，以期為廈門市交通行業事業單位編制外用工管理提供有價值的政策建議，同時也為其他地區提供值得借鑒。

一、前言

工作實踐中，交通行業事業單位普遍存在大量的編外用工情況。一方面隨著經濟社會的快速發展以及加快建設交通強國的戰略需要，全國公路基礎設施建設全面加強，各類交通重大工程建設全面推進，交通行業事業單位承擔的工作職責和工作任務日益繁重，其人力資源不足問題越來越突出。另一方面，事業單位存在剛性的編制制約和控制，在整個單位核定編制數的情況下，額外補充增加人員只能以編制外錄用的方式進行。因此，交通行業事業單位編外用工的存在已成為常見現象。但是，由于缺乏統一的管理政策和相應的管理經驗，不少事業單位編外用工處于無序管理狀態，用工不規范、用工矛盾突出等問題頻發。

廈門市公路橋隧維護與應急中心，成立于2008年10月，是福建省首個專業的橋梁隧道養護管理機構，主要擔負著廈門市公路大型橋梁、隧道、路燈、車行下穿通道泵站的維護與應急工作。截至2022年8月，中心自行招聘和管理的編外人員為438人，是廈門交通行業典型的編外用工大戶。

本文以廈門市公路橋隧維護與應急中心（下文簡稱“橋隧中心”）編外人員為例，采用理論分析和實證研究相結合的方法，研究編外人員的管理現狀，分析事業單位編外用工存在的主要問題，以期為廈門市交通行業事業單位編制外用工管理提供有價值的政策建議，同時也為其他地區同行業提供值得借鑒的參考。

二、橋隧中心編外人員的管理現狀

根據用工需求，一般事業單位編制外用工主要是三種方式：一是直接聘用，即事業單位與編外人員直接簽訂勞動合同;二是勞動派遣，即勞務派遣單位與被派遣勞動者建立勞動關系后，將該勞動者派遣到事業單位工作;三是人力資源外包，即事業單位根據需要將某一項或幾項人力資源管理工作或職能外包出去，交由其他企業或組織進行管理的一種用工方式。

橋隧中心編外人員的管理采取的是直接聘用的方式。

（一）橋隧中心編外人員的身份性質

橋隧中心的編外人員，并非經過市委編辦、財政核定的有一定數額控制（相當于定編）的廈門市直機關事業單位的非在編人員，而是橋隧中心根據橋隧燈管養工作需要自行招聘的、直接與橋隧中心簽訂勞動合同的人員，均為生產性崗位，類似于勞務人員。其工資經費開支渠道為橋梁隧道運營維護費。

這些編外人員，是2008年中心成立時由原公路局橋隧所和路燈所的50多名編外人員隨業務一并移轉過來的。成立之初，這些編外人員與廈門高新人才開發有限公司簽訂服務派遣協議，安排在橋隧中心工作。后來隨著業務量增多，人員增加到200余人，加上這些人員沒有核定編制，廈門高新人才開發有限公司不愿意繼續簽訂服務派遣協議，2010年起橋隧中心經主管部門原公路局批準與編外人員簽訂勞動合同，直接進行人員的招聘和管理，同時隨著近年橋隧燈設施量的增加，人員增加至400余人。

（二）橋隧中心編外人員的工作內容

橋隧中心編外人員的工作內容主要是具體實施行政后勤綜合事務以及負責執行管養設施的維護與應急工作，崗位比較復雜。橋隧中心設置8個內設科室，其中路燈科下設12個路燈站、1個路燈監控班，隧道科下設28個隧道管理站，應急搶險物資科下設1個應急搶險隊。近年來，隨著廈門市城鄉一體化建設不斷推進，橋隧中心管養的橋梁、隧道、路燈及下穿通道泵站設施數量快速增長，日常管養和應急搶險保障方面的任務日趨繁重。截至2022年8月，中心管養大型以上橋梁123座（橋長94公里，單幅橋長 157.6公里），隧道30座（單洞總長78.1公里），路燈及夜景燈 20萬盞，車行下穿通道泵站 28 座。這些設施量分布在島內外六個行政區，存在點多、面廣、線長以及突發事件頻發等特點。因此，編外人員承擔著諸多急難險重的工作任務，是橋隧中心一線業務工作的主力。

（三）橋隧中心編外人員的崗位情況

截至2022年8月，橋隧中心自行招聘和管理的編外人員438人，具體人員崗位情況為：文員11人，橋隧燈專業技術人員25人，電工90人，隧道安全員91人，監控員105人，隧道巡查員21人，小車駕駛員38人，大車駕駛員34人，倉管2人，廚工保潔等21人。大部分崗位采用輪班制進行24小時值守。

編外人員根據聘用時間可以分為第一次合同期（3年以內），第二次合同期（3年以上，6年以內）和無固定期限。橋隧中心編外人員目前簽訂第一次合同141人，簽訂第二次合同96人，201人簽訂了無固定期限勞動合同。

（四）橋隧中心編外人員的工資待遇

由于編制未經市委編辦核定、經費開支渠道不同，橋隧中心編外人員的工資標準有別于市行政機關經市委編辦核準的非在編人員，編外人員的工資標準有別于市行政機關經市委編辦核準的非在編人員。目前，橋隧中心編外人員的工資總額采取雙重控制，即人員經費總額參考廈門市財政審核中心最近一次（2016年）對隧道日常運營維護經費審核所核定的人員費用比例（21%），同時參照并略低于財政核編的非編人員進行。因此工資待遇遠遠低于廈門本市市場行情。比如，橋隧中心監控員崗位薪酬待遇為6.5萬/年，市場行情為6.9萬-7.8萬/年;安全員崗位薪酬待遇為6.2萬/年，市場行情為7.5萬-9萬/年;普通電工崗位薪酬待遇為7.4萬/年，市場行情為8.3萬-10萬/年;文員薪酬待遇為6.6萬/年，市場行情為7.5萬-12萬/年;機電管理員薪酬福利為8.4萬/年，市場行情為9萬-13萬/年。（市場行情來源于廈門市人力資源保障局發布的廈門市2021年企業薪酬調查信息）

三、橋隧中心編外人員管理存在的問題

橋隧中心管養業務專業化程度高、安全風險大、服務保障要求高，多年來，編外人員輔助承擔了大量的工作，也取得了優異的成績。但是，隨著編制外用工數量的不斷增加以及新時期政府相關政策的調整，編外人員的管理問題越來越凸顯。

（一）自管模式，制約了行業管理職能的行使

橋隧中心自行招聘編外人員，自行進行橋隧燈的一線日常養護工作，實際上就類似于企業具體執行生產養護職能，而根據編辦核定的職責范圍，橋隧中心的主要工作是協助市交通運輸局進行橋隧燈的行業管理。

根據中央編辦、交通運輸部《關于地方交通運輸行業承擔行政職能事業單位改革試點有關問題的意見》（中央編辦發〔2017〕193號）和省交通運輸廳《關于加快推進公路行業承擔行政職能事業單位改革工作的通知》（閩交政法函〔2020〕44號），結合《關于加快發展和規范公路養護市場的指導意見》，要求積極推進公路領域改革，推行管養分離、事企分開，分類有序推進公路養護向社會力量購買服務，提高公路養護效益;同時，強化公路管理機構的監督管理責任，將管理重點逐步由對養護生產管理轉變為對養護過程監管以及對養護結果進行科學評價和考核。

橋隧中心對于編外人員的自管自養，不符合公路領域改革發展方向，在一定程度上制約了行業管理職能的體現。

（二）直接養人，不符合政府購買服務政策導向

一方面，根據《關于進一步規范市直機關事業單位非在編雇用人員管理的通知》（廈委編辦〔2020〕211號），機關事業單位聘用非在編人員要經過嚴格審批，并嚴格控制人員數量。橋隧中心大量聘用編外一線生產作業人員，不符合事業單位改革用人發展要求。另一方面，廈門市《關于推進政府購買服務工作的實施意見》明確“從事公益服務的事業單位在提供公共服務過程中，如果需要借助社會力量，可以借鑒購買服務的方式和機制運作”，運用政府購買服務的理念，結合機構編制和財政支持方式變化，意在倒逼事業單位加快改革，逐步實現事業單位“養人”向“養事”的轉變。

（三）尚未核定，缺乏招聘使用的政策依據

事業單位的編制外用工，合規合矩的是納入市機構編制部門核定編制數、由財政部門核撥工資的非在編人員。由機構編制、財政、人社和主管部門、用工單位等各司其職，分別負責非在編人員的指標管理、經費保障、人事招聘和培訓考核，以此形成一整套完整的非在編人員統籌規范管理的程序。橋隧中心的編外人員編制未經市委編辦核定，招聘由單位自行開展，經費也是從養護經費中開支人工成本，缺乏招聘使用的政策依據。

（四）素質不高，人數眾多，存在管理漏洞

橋隧中心編外人員中，本科學歷42人，占比9.6%，大專學歷242人，占比55.3%，中專及以下學歷154人，占比35.1%。編外人員的學歷較低、綜合素質也不強，需要花費大量的時間精力進行管理，而橋隧中心沒有獨立的人事部門，僅由綜合科2人負責編外人員的招聘、錄用、合同、薪酬等人事管理，由用人科室負責編外人員的日常業務管理，很大程度上存在著管理漏洞。近年來，橋隧中心涉及人員的便民投訴件、勞動仲裁、勞動訴訟等95%都來自編外人員。

（五）待遇較低，離職率高，造成管養工作不穩定

橋隧中心編外人員承擔了大量的養護作業任務，如隧道監控員、安全員、巡查員、電工等屬于一線生產作業崗位，但是工資待遇遠遠低于廈門本市市場行情。從2018年開始，一線多崗位人員出現離職潮，且離職人數遠大于新招聘人數。橋隧中心2020年期初在職人數464人，全年新入職人數73人，離職總人數為47人，綜合離職率為8.7%。2021年期初在職人數492人，全年新入職人員57人，離職總人數為61人，綜合離職率為11.1%。（綜合離職率=全年離職人數/（年初的期初人數+全年入職人數））部分崗位出現空崗現象，個別路燈管理站路燈電工僅剩兩個，還有大批優秀的專業技術人員以及管理人員流失，嚴重影響了管養工作的正常開展。人員緊缺與日常工作之間的矛盾日益突出，原本運轉良好的管養模式難以為繼，無法滿足基本管理需求。

四、橋隧中心編外人員管理的對策及建議

事業單位編外聘用工作為當前行政管理的一個難題，如何實現既能有效控制總量、滿足事業單位的社會化服務需求，又能規范使用管理、緩解事業單位編制不足的困難，考量著人力資源等相關部門的智慧。

橋隧中心編外用工的存在，既有歷史遺留的原因，也有現實需要的一面，但在推進公共服務市場化改革新形勢下，通過政府購買服務、后勤服務社會化等新途徑，才是探索事業單位編外用工合法化、規范化的必由之路。結合橋隧中心實際情況，現提出兩個思路：

（一）思路一：建議委托國企全盤接收編外人員

我市正在進一步深化國有企業改革，要求聚焦城市發展、公共服務等功能，推動基礎設施公用事業企業向城市基礎設施和市政配套建設業務的上下游延伸，提升民生保障與公共服務水平。在這樣的發展趨勢下，建議參照機場片區道路養護采用“市政大管家”的管養模式，橋隧燈養護工作由我市國企單位承擔，參照區屬國企負責市政環衛的做法將中心編外一線崗位人員直接劃轉至國企，有利于橋隧中心現有400余名編外人員的安置，確保平穩過渡。

采取這一改革思路最關鍵的點在于需要解決編外人員相關關系劃轉問題，也就是橋隧中心編外人員同意關系轉移至國企的同時該國企愿意全盤接收橋隧中心現有編外人員，承認他們的工齡，并保證不低于現有工資待遇。

（二）思路二：建議采用市場化模式購買服務

政府購買服務對于減少財政供養人員、控制機構規模、節約支出、提高公共服務的質量和水平有重要意義。黨的十八屆三中全會《決定》和國務院辦公廳《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發〔2013〕96號）明確提出政府將會在公共服務領域更多地利用社會力量，加大購買公共服務的力度。廈門市《關于推進政府購買服務工作的實施意見》也為橋隧中心解決事業單位編外人員問題指明了方向，采用市場化模式進行，以政府購買服務的方式引入專業化養護單位，以解決自行招聘、管理編外人員的歷史遺留問題。

采取這一改革思路需要解決的是橋隧中心400余名編外人員解除勞動合同的經濟補償金問題。根據勞動法規定，為單位服務滿一年需補償一個月工資，預估橋隧中心的補償金總金額約需1500萬元。

（作者單位：廈門市公路橋隧維護與應急中心）