總體國家安全觀視域下外層空間安全定位、困境與維護策略

張建業

關鍵詞：總體國家安全觀;外層空間安全;外空安全困境;國際合作

中圖分類號：D815.9文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2022）05 — 0050 — 05

人類的外層空間活動始于20世紀60年代，作為一個特殊的空間領域被發現和利用，外層空間最初在人們的認識觀念上即被賦予了軍事應用的使命，外空軍事安全是外空安全問題最初的由來。隨著航天科學技術不斷更新發展，人類探索開發利用太空的技術與需求也不斷提升，許多國家在外層空間部署的空間系統已成為國家關鍵基礎設施的重要部分，在國家利益和國家安全方面具有極其重要的作用。

我國總體國家安全觀是基于國家總體發展戰略，為了適應國家安全面臨的新形勢新任務而提出的，是新時代實現中華民族偉大復興的重要戰略保證。總體國家安全觀反映了我國對國際關系的新認識，也體現了我國對自身安全利益與目標的新追求。目前學界普遍認為外層空間國際關系是地面國際政治的延伸，具有地緣政治的相應特點。從國際政治的角度來看，空間實力是一個國家政治實力的重要后盾[1]，同時空間安全也直接關系到國家安全和國家發展利益，因此維護外層空間安全是我國總體國家安全觀的應有之義，對外層空間安全進行界定也就具有十分重要的意義。

一、總體國家安全觀視域下外層空間安全定位

總體國家安全觀包含了我國國家安全的各領域的全方面，是我國維護國家安全的重要指南。外層空間安全在總體國家安全觀中沒有單獨列項，主要有三個方面因素。一是根據聯合國1967年頒布的《外層空間條約》第二條：“外空，包括月球與其他天體，不得由國家以主張主權或以使用或占領之方法，或以任何其他方法，據為己有。”[2]可以明確國家主權不能延伸至外層空間，即在總體國家安全觀下不適合將外層空間明確為一項安全范疇。二是外層空間實踐主體主要是美、俄、中、歐盟等幾個航天大國或組織，外層空間領域的國際關系仍然是地緣政治為主導的一種空間領域關系，由于外層空間與傳統的陸、海、空以及網絡空間具有本質上的區別，因此明確外層空間安全與傳統空間安全具有本質上的不同。三是外層空間由于其“高邊疆”特性帶來的戰略性地位，外空軍事化和武器化問題一直是國際核安全的焦點，在總體國家安全觀下明確國家空間安全容易讓部分國家產生誤解。綜合以上三個因素，外層空間安全便不容易單獨列項。

就空間物理學角度來看，外空安全應當包括空間的可進入性，空間的穩定性以及足夠保證地球不受外來天體入侵的外層空間安全。在國際政治范疇，由于各國對外層空間利用的認識不一致，目前尚未有明確公認的外空安全定義，但是從傳統的觀點來看，外空安全主要屬于國家的軍事安全。近年隨著外層空間領域理論的發展，各國學者也有一些不同的見解，《外層空間條約》中隱含的外層空間安全定義是：自由探索和利用外層空間（包括月球和其他天體），自由進入天體的一切區域[3]。這其實表示的是，作為地球上活動的個體或群體能夠不受其他個體或群體的限制而自由進入外層空間的權利。經過長期的發展，學界對于外層空間安全的定義也愈見豐富，比如有的國外學者認為，空間安全涉及若干不同方面，它包括在軌衛星和航天器的安全、進入空間的安全以及衛星對人類安全的貢獻，而且這三者是相互聯系的[4]。還有的認為空間安全涵蓋三個內容，分別是運用空間系統實施的安全保護能力（outer space for security）、確保空間系統的安全和可持續利用空間的能力（security in outer space） 、確保人類和地球免受外部空間威脅和風險的能力（security from outer space）[5]。此類觀點主要是從空間活動的主體、內部和外部的角度進行區分安全的范圍。我國學者主要的觀點有：徐能武提出的“太空安全是在人類活動拓展到太空這一全球公域后，不同太空主體（特別是國家）在國際互動中所產生的安全問題。”[6]這一觀點主要是基于國際關系角度進行定義，將外空安全定義為國家間的政治活動在空間上的延伸，受到當前國際關系的影響。李壽平提出的“國際社會有能力確保外空環境的獨特性不受改變、外空活動不受干擾、空間資產不受損害的情形”[7]。也就是從國際層面上，將外層空間視為人類整體的活動空間，保證這一空間安全穩定和以國家為單位的個體的資產安全的能力。

盡管目前學界對“外層空間安全”概念的界定尚未形成共識，但在各類觀點相異的多樣解讀中也體現了這一概念的共性特征：一是在人類共同利益下，外層空間安全關系著全人類生存和發展大計，各國擁有進入空間的平等權利，空間安全需要世界各國共同維護，其安全內涵包括物理空間范疇的安全、外空資源開發利用的環境安全、外空國際法的制定等內容。二是在國家安全利益下，外層空間安全關系著國家在國際競爭中的戰略地位，這也推動著各國為爭取外層空間的戰略主動權而競相開展外層空間的相關實踐活動，其內涵包括自由進入外空的權利、防止外空武器化、保護外空中的國家資產安全等等。可以說，廣義的人類共同利益和狹義的國家安全利益的辯證運動是當前外層空間政治最主要的矛盾運動，也是推動外層空間國際政治理論發展的最大動力。

在我國總體國家安全觀下，外層空間安全應是在廣義的人類共同利益下最大保證國家安全利益的空間安全范疇。根據其技術性，關系著國家科技安全、經濟安全;依據其戰略性，關系著國家政治安全和軍事安全;依據其通信作用的重要性，關系著國家信息安全，依據空間利用的其他功能和特性，關系著國家安全的方方面面。太空安全為其他安全領域提供支撐，且與其他安全領域相互融入、相互促進，是國家安全的關鍵節點與要害之處。[8]因此，可以說外空安全是具有戰略意義的綜合性國家安全。

二、總體國家安全觀視域下外空安全面臨的困境

前文討論了在總體國家安全觀下外層空間安全的定位問題，結合前面所述，外空安全面臨的困境主要傾向于廣義的困境和狹義的困境兩個方面。目前聯合國外層空間安全委員會關于外層空間安全問題的討論主要圍繞外層空間軍事化和武器化問題以及外空活動長期可持續的問題。聯系我國國防白皮書關于外層空間的論述與國際現狀，國家外空安全困境主要在于受到美國方面的直接戰略威脅，國家太空資產存在安全風險，推進外空國際法制和治理秩序建設受阻、外空國際合作不夠深入等問題。本節主要梳理探討當前涉及外層空間安全的熱點話題，并分析在總體國家安全觀下這些問題為國家安全帶來的具體挑戰。

1.外空權力競爭阻礙外層空間國際法制進程

國際法是國際公共事務治理的根本遵循和處理國際矛盾的基本依據。國際法規范國際活動框架及其準則，由于當前聯合國不具有超越國家的強制性權力，即無法對國家的具體行為做出實質性的干涉活動，國際法的制定實施受限于國家的政治權力，導致了國際法主要依靠軟法等形式進行有關問題的規定。“沒有利益的協調和權利的平衡就沒有國際法。”[9]當人類共同利益和國家現實利益相沖突時，多數國家將選擇以國家現實利益為先，造成利益的不一致和權力的不平衡，國際法就難以形成共識。太空戰略利益博弈的實質是國家間利益博弈的延伸[10]，從人類在外層空間的共同利益上看，外空國際法制進程受阻，導致了各國在外空活動的“自由”狀態，使得實踐互動中的利益分配矛盾擴大。

從目前得到大部分國家認可的聯合國有關外層空間的主要國際協定來看，自由進入外層空間，維護本國在外層空間的權益等內容能達成共識，而關于公平的利用外層空間，構建有序的外層空間管理秩序卻難以達成一致，主要原因在于以美國為代表的主要空間大國認為科技實力是支配外層空間的“權力”，構建管理秩序有損其國家利益，使得國際法制推進受阻，也表明了外層空間越發成為大國政治斗爭的關鍵領域。2020年美國在《國家空間政策》中指出“如果任何敵人威脅要減損我們從空間獲得的利益，美國將動用一切國家力量要素，阻止并在必要時戰勝在美國領土內外的太空敵對活動”[11]，由于“減損利益”沒有明確的界定，這實際是將外層空間視為美國國家領域，凸顯了美國運用外層空間的權力實現威懾目的。同年美國發起簽訂的《阿爾忒彌斯協定》更加確立了美國以國家利益為先的外空活動原則，在一定程度上否定了《外空條約》的原則性條款，該協定中關于空間資源的原則可能導致太空資源的爭奪和沖突，而安全區的提出可能進一步引發關于太空領域主權問題的爭議[12]。這一系列舉動對外空人類共同利益共識提出了挑戰，對現有的外空國際法提出了挑戰，極大影響了外空國際合作模式的建立與進程，也不利于外空國際法制進程和外空治理體系建設。

2.外空武器化和軍備競賽又現端倪影響當前國際政治形勢

外層空間行為體的互動仍然是國際社會互動行為體之間的實踐活動，但相比與傳統空間中的實踐活動，外層空間的實踐活動存在獨特之處。外空探索緣起于美蘇兩國的軍事斗爭，美國前總統里根提出了“星球大戰”，自此拉開了美蘇兩個超級大國的外空軍備競賽，逐步在外層空間部署軍用武器。從歷史視角看，人類進入外太空的伊始，就將外層空間視為提高作戰能力的領域。直至蘇聯解體，美國以其超級大國的身份開始轉向外層空間商業化發展，近年，隨著其他外空行為體的崛起，美國感到自身領導地位受到威脅，又繼續加緊外空軍事化和武器化建設。2018年6月，美國宣布啟動組建太空軍，成為美國武裝力量的第六個軍種;2019年8月，宣布正式成立美國太空司令部;2019年11月，北約宣布將太空視為作戰域。這些行為引起了國際上對外空軍事化和武器化的警覺，防止外空軍備競賽是當前國際外空軍控的焦點。

隨著外空戰略地位不斷凸顯，“外層空間私有化”競爭更趨激烈，在外空資源日趨緊張的情況下，有效的外空秩序的建立更加緊迫。從權力政治方面尋求外空治理的出路，必然加速外空軍事化和武器化，隨著外層空間蘊含的巨大經濟利益分配的不均以及外空武器化對國家帶來的現實的軍事威脅，將進一步引起國際政治形勢的不穩定。總體國家安全觀要求“既要重視外部安全，也要重視內部安全”，內部安全是維護外部安全的基礎，外部安全是內部安全的重要依托，這種雙向內外安全關系在外層空間中尤為凸顯。國際政治局勢的緊張將對國內和平發展造成嚴重的影響，我國仍需致力于推進防止外空武器化，“在反對霸權國挑起的太空武器化和軍備競賽的過程中不要意氣行事、迎頭相撞地落入星球大戰式的戰略陷阱，而要適時進行戰略調整，通過戰略制衡、戰略溝通和政策協調來實現可能的太空安全關系轉變”[13]。

3.空間資源有限和空間環境日漸惡化影響航天工程未來發展

外層空間雖然是廣袤的外太空，但是就人類目前科學技術水平而言，外層空間仍然是指相對于地球而言的一個有限的空間領域，其資源有限性表現在兩個方面：一是外空軌道有限;二是電磁頻譜有限。截止2021年4月30日全球已發送的現役在軌衛星共4084顆，其中美國擁有2505顆，包含216顆軍用衛星，我國僅擁有衛星431顆[14]。另外，外空商業化趨勢不可逆轉，由于國際上對進入外空的衛星缺乏有效監管，各國與各組織出于搶占先機的目的，按照先占先得的方式，對近地軌道和電子頻譜資源通過發射衛星等方式抓緊部署，部分太空公司為了爭奪更多的利益，在未來開發外空資源上奪得主動權，也在一定程度上影響國際協定的制定，從而引發諸多外空交通治理問題。隨著越來越多的人造衛星、空間站等設施進入外層空間，近地軌道的資源也越來越緊張，伴隨廢棄衛星帶來的空間碎片等污染也在擠壓外層空間的可使用空間，可以預見未來的外層空間將面臨更加擁擠的局面。根據歐洲航天局統計模型估計，目前直徑超過10cm的在軌空間碎片數量達36500個，1cm～10cm的碎片數量達100萬個，1mm～1cm的碎片數量達3.3億個[15]。另外，隨著部分國家將太空納入作戰域，一旦未來發生太空戰，外層空間必將彌漫著無數的空間碎片，屆時，外層空間是否能夠繼續探索和開發利用，將是全人類面臨的共同挑戰。

4.維護國家太空資產安全能力亟待加強

近年來，隨著我國航天技術的不斷發展，越來越多的航天設施被運送到太空，為國家快速發展提供了助力和保障，各類衛星擔負著保障國家通信導航、天氣監測、危害預警等基礎工程的重要使命，隨著“天和一號”順利升空，我國自有的國際空間站即將建成，標志著我國外空探索邁出了重要的一步。習近平總書記在視察某基地時指出，“太空資產是國家戰略資產，要管好用好，更要保護好。”太空資產安全是國家安全在太空最直接的表現，管好用好太空資產的前提是保護好太空資產。在前述的外空政治環境和自然環境下，我國太空資產安全面臨諸如太空碎片、衛星碰撞等非人為安全風險，同時也面臨部分國家的戰略威脅。2020年美國頒布新的《外空防務戰略》，指出中俄對美國的外空作戰構成了最直接、最嚴重的威脅”，而且是“緊急而持久的威脅”[16]，直接將外空作戰方向指向中俄兩國。近期美國蘭德公司發布了名為《為中國量身定制太空威懾》的報告[17]，報告強調建設太空威懾的重要性，要提高美國自身防護太空的能力，同時削弱可能遏制美國太空能力的行為，認為需要聯合美國的盟友對中國形成定制太空威懾，降低中國在太空對美國太空能力的影響。我國致力于推進和平利用太空建設，倡議不首先在外空放置武器，為應對更加復雜的太空環境，有必要提高自身防護能力的建設。而美國不加掩飾地向中國提出戰略，如何在美國戰略針對的情況下，繼續堅持我國的外空發展戰略，維護國家太空資產安全，持續發展航天項目，保護國家外空活動正常開展，既要保證外空安全利益不受侵犯，又要避免陷入外空軍備競賽是對我國國家安全提出的重要挑戰，也是當前我國外空安全面臨的現實難題。

三、維護我國外層空間安全的策略建議

《外層空間條約》奠定了保障外空安全的原則性規定[18]，在國際范圍內形成了對外空全球公域性質的共識，符合人類共同利益在外層空間的實現，是未來建設外層空間全球秩序的重要觀念基礎。習近平主席在亞太空間合作組織成立10周年大會上指出：外層空間是人類共同的財富，探索、開發、和平利用外層空間是人類共同的追求。中國倡導世界各國一起推動構建人類命運共同體，堅持在平等互利、和平利用、包容發展的基礎上，深入開展外空國際交流合作。[19]我國致力推動人類命運共同體在外層空間的構建，既為實現人類和平利用外層空間提出了超越當前以地緣政治為特點的外層空間國際關系的中國方案，同時也為維護國家空間安全提出了重要的戰略指向。

一是堅持外層空間和平利用原則，擴大話語權影響力，推進外空國際法治建設。在國際范圍內，主要有兩大意識形態在斗爭，外層空間領域現狀也同樣如此。對于我國而言要加緊形成有代表性的外層空間安全理論體系，包含共同的原則、相關外空法、管理模式、治理辦法等內容，向世界展示中國方案，聯合國際上有相同共識的國家和組織，積極開展多邊對話，探索外層空間平等和平的開發利用模式，加強戰略性研究，提高國際話語權影響力。美國大張旗鼓推行外空軍事化和外空武器化的背后是否還有其他深層次的戰略目的尚未明確，但前蘇聯的經驗教訓昭之若然，對我國而言軍備競賽的結果必然是付出巨大的經濟代價，使國家建設重心發生偏離，錯過歷史機遇期，同時加深當前國際政治格局的動蕩局面，要堅持在聯合國框架內推進PPWT、NFP等草案條約落地。不論站在人類共同利益還是國家安全利益的基礎上，堅持外層空間和平利用原則，開展國際太空合作才是一條可行的外層空間和平開發利用的道路，才是人類走出地球村探索更廣闊的外層空間的根本辦法。

二是堅持以外層空間技術革新為中心，搶占技術戰略制高點，應對國際上太空戰略競爭。技術的每一次顛覆變革，都對現有國際政治關系，國際體系格局等帶來巨大的變革，空間技術具有顛覆性變革的條件和可能，因此，占領空間技術革新的制高點具有重要的戰略意義。外層空間目前的狀態雖然是地面政治格局的延伸，但取決定性作用的還是科學技術的實力。空間技術是開發利用外層空間的根本基礎，不論是應對傳統政治安全還是當前外空環境困境，都對外空技術提出了更高的要求。要抓住技術革新的著眼點，首先圍繞總體國家安全觀，構建我國空天地海一體化信息系統建設，加強空間態勢感知和空間狀態監測能力體系建設，為維護國家安全和國家利益提供信息戰略支撐;其次創新外空環境治理技術，特別是空間碎片清理技術，既是為我國繼續開發利用外層空間創造良好環境，同時也展示我國科技實力和大國擔當。另外要呼吁在現有的國際外空法律基礎上加強空間碎片清理國際合作，所有航天器壽命結束后進行有效的脫軌操作或回收，防止更多的廢棄衛星形成外空碎片以破壞外空環境。

三是堅持外層空間長期可持續的長遠目標，爭取更廣泛的國際合作。外層空間是人類共同的空間領域，其蘊含的資源也是人類共同擁有的，外層空間可持續利用不僅是對一個國家而言，更是全人類未來發展的共同利益目標。在當前的國際政治形勢下，外層空間可持續發展目標具有全球共識，但是又僅局限于單個國家本身，如何將這個共識擴展到全人類視野需要各方作出更積極的努力。目前國際上主要推行的措施有加強透明度和建立信心措施（TCBMs），用以減緩國家間對外層空間軍事化的現實矛盾;聯合國長期推行的“和平利用外層空間的國際合作”，旨在促進和加強為和平目的探索和利用外層空間，防止外空軍備競賽。開展國際合作是人類探索與利用外層空間的必然途徑[20]，我國應在運用領域加強與其他國家和國際組織的溝通協作，為更多國家提供天基服務，特別是遠程醫療、遠程教育、災害管理、環境保護以及其他地球觀測應用等領域，助力實現全球經濟、社會和文化的融合發展，強化可持續利用意識，共同規劃人類探索外太空的宏偉藍圖，實現人類共同利益和國家安全利益最大化。

〔參 考 文 獻〕

[1]儀名海，郝江東，周慎，等.外層空間國際關系[M].北京：清華大學出版社，2015：16.

[2]聯合國.關于各國探測及使用外空包括月球與其他天體之活動所應遵守原則之條約.聯合國大會1967年1月27日第2222（XXI）號決議通過并開放給各國簽字、批準和加入.[2021-10-27].https：//www.un.org/zh/documents/treaty/files/A-RES-2222（XXI）.shtml.

[3]聯合國.外層空間條約.[2021-10-27].https：//www.un.org/zh/documents/treaty/files/A-RES-2222（XXI）.shtml.

[4]Sheehan， Michael . "Defining Space Security.".In Schrogl K-U， Hays PL， Robinson J， Moura D， Giannopapa C， eds.， Handbook of Space Security. Springer Reference， 2014， p8.

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[14]數據來源：憂思科學家聯盟，[2021-10-27].https：//www.ucsusa.org/resources/satellite-database.

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[18]聶明巖.“總體國家安全觀”指導下外空安全國際法治研究[M].北京：法律出版社，2018：30.

[19]人民網.習近平致信祝賀亞太空間合作組織成立10周年[N/OL].2018-11-14，[2021-10-27].http：//politics.people.com.cn/n1/2018/1114/c1024-30400433.html.

[20]儀名海，郝江東，周慎，等.外層空間國際關系[M].北京：清華大學出版社，2015：96.

〔責任編輯：侯慶海〕