中國核證自愿減排量的發展現狀、問題及政策建議

劉精山 任杰 吳志芳 顧磊

摘 ? 要：中國核證自愿減排量（CCER）旨在鼓勵控排企業在減排成本較低的地區或行業進行投資減排，降低總體減排履約成本，是強制性碳交易市場的重要補充。本文介紹了CCER的開發流程與評價標準，分析了CCER的發展現狀及現實意義，并在梳理CCER目前存在項目審批過程漫長、市場供需結構實際與理論出現偏離、部分項目減排效果不佳、交易透明度不足等問題的基礎上，分別提出重啟CCER項目、簡化審批流程、引入處罰機制、構建信用綜合評價體系、完善交易信息披露機制等促進CCER發展的政策建議。

關鍵詞：CCER;碳抵消機制;自愿減排機制;信息披露

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2022.08.003

中圖分類號：F832 ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? 文章編號：1003-9031（2022）08-0036-09

一、引言及文獻綜述

氣候變化是當今世界各國共同面臨的重大挑戰，加強國際合作以共同應對氣候變化是現階段各方最廣泛的共識。2005年正式生效的《京都議定書》，標志著人類歷史上溫室氣體排放第一次受到國際法規的約束（陳謙磊，2008）。該協議從多邊合作的角度建立了清潔發展機制（Clean Development Mechanism，CDM）、聯合履約機制（Joint Implementation，JI）和排放權交易機制（Emission Trading，ET）三種減排機制以實現減排目標。其中，CDM允許發達國家在欠發達國家開展有利于欠發達國家可持續發展的CDM項目，然后通過共贏機制獲得核證減排量（Certified Emission Reductions，CERs）。CDM作為一種碳抵消①機制或轉讓機制，該機制基于“共同但有區別的責任”和比較優勢的原則，通過發達國家與發展中國家間相互合作，在降低減排成本的約束下實現全球總體減排目標，從而達成雙贏的機制選擇。CDM作為當今國際社會最重要、最廣泛的自愿減排機制，盡管存在一定的缺陷和不足，但它依然成功構建了一個值得信賴、國際認可度高且規模可觀的碳抵消市場（Gillenwater & Seres，2012）。

2005年我國成功注冊首個CDM項目，此后，CDM在我國進行了廣泛實踐，注冊的CDM項目接近全球注冊量的一半，并成為全球最大的CDM項目注冊國。Fay等（2010）通過對比中國和南非的CDM運行效果，發現良好的制度建設是CDM在中國運行取得成功的關鍵。Dechezleprêtre（2009）認為中國經濟迅速發展所產生的投資機遇極大促進了國際技術通過CDM實現轉讓。羊志洪等（2011）提出CDM是《京都議定書》創設的實現全球碳減排目標的三大靈活機制之一，為我國的可持續發展作出了重大貢獻。此外，部分學者也對CDM運行中存在的風險進行了研究，郭升選和李娟偉（2009）指出由于企業參與程度不夠、缺乏合理的激勵機制、政府管理部門的職能發揮不夠等原因，CDM合作項目存在減排類型比較單一、涉及的企業類型集中度過高、各區域數量分布嚴重失衡等問題。林黎（2010）總結了CDM在我國運行過程中存在的問題與不足，集中體現在項目層面、政府層面和企業層面。

由于全球最大的碳交易市場——歐盟碳市場交易持續不景氣，CERs需求不斷下降，CDM項目數量開始減少，我國市場受到很大沖擊。2012年，我國在借鑒CDM的基礎上，結合我國國情，開始發展自己的自愿減排市場——中國核證自愿減排量②（Chinese Certified Emission Reduction，CCER）。CCER自上線以來得到了國內外學者的廣泛關注，Lo & Cong（2017）從地理位置和行業兩個角度分析了國內CCER市場和國際CDM，發現CCER市場在運行初期的特點與CDM在我國的運行有所不同，但差異程度較為“溫和”。張昕等（2017）從政策框架、技術支撐體系、注冊登記管理、交易平臺構建等方面總結了CCER發展狀況，并分析了可能存在的問題。姜冬梅等（2018）認為二者存在較多相似之處，但我國在管理CCER項目上要吸取參與國際CDM的經驗教訓，提高項目質量和透明度。蒙天宇（2017）認為中國自愿減排市場在過去五年的發展過程中，起到了幫助碳市場控排企業低成本履約、引導低碳項目融資、促進自愿減排等作用。

隨著全國統一碳排放權交易市場建設的推進，CCER的運行必然需要提升水平。因此，如何進一步提高CCER的運行效率，已成為亟待解決的重要現實課題。

二、CCER的開發流程與評價標準

根據環境產權理論①，溫室氣體作為公共資源，所有權屬于國際社會，而使用權屬于具體的國家或企業，所有權與使用權的分離為通過市場機制實現低成本減排奠定了基礎。CCER市場主要由溫室氣體自愿減排項目業主（碳減排的供給者）、抵消減排者（碳排量的需求者）、主管部門、第三方專業核查和有關法律法規體系等各類要素共同構成。企事業單位通過光伏、風電、生物質能供熱及發電等項目減少碳排放并提出申請，經由主管部門對減排量進行核證，并對經核證屬實的CCER予以登記。當控排企業的碳排放量高于初始配額分配量時，企業可以在碳市場直接購買其他企業的碳配額，也可以選擇購買基于環保項目的CCER用于抵消碳排放量;CCER項目業主在減排成本較低的地區開發CCER項目，通過市場交易的手段在市場上出售CCER，同時獲得對自愿減排行為的補償。

（一）CCER的開發流程

CCER項目的開發流程分為項目備案和減排量備案兩個階段，都需要項目開發者、第三方審核機構和國家主管部門共同參與完成。項目備案是對開發項目能否被確立為CCER項目的評估和批準，需要項目開發者編制項目設計文件、提交備案申請，第三方審核機構對項目進行技術評估和審查，國家主管部門審查批準后完成項目備案;減排量備案是對被確立為CCER項目產生的減排量進行量化的過程，需要項目開發者編制項目檢測報告、提交減排量備案申請，第三方審核機構對減排量核證，國家主管部門審查批準后完成減排量備案。

根據2012年6月國家發改委印發的《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，滿足以下任一條件的2005年2月16日之后開工建設的自愿減排項目可申請備案CCER：一是采用國家發改委備案的方法學開發的自愿減排項目;二是獲批但未在聯合國清潔發展機制執行理事會或其他國際國內減排機制下注冊的項目;三是在聯合國清潔發展機制執行理事會注冊前就已經產生排放量的項目;四是在聯合國清潔發展機制理事會注冊但減排量尚未獲得簽發的項目。

（二）CCER的評價標準

通過以上開發流程之后，自愿減排交易的相關參與方在國家自愿減排交易注冊登記系統中開設賬戶，以進行CCER的持有、轉移、清繳和注銷。CCER以項目開發形式獲得碳減排效益，一般至少需要滿足以下標準。

一是CCER項目具有自愿性。自愿性是相對于配額市場的強制性而言，相關企業既可以自愿選擇是否開發CCER項目，也可以自愿選擇是否買賣CCER。二是CCER項目具有額外性。CCER項目活動所產生的減排量相對于基準線①是額外的，即在融資約束、技術約束及不確定性等多重約束條件下，某一項目在不依賴CCER支持時，無法達成同等的減排目標。三是CCER項目具有真實性。所有排放量的減少和清除以及產生這些減排的項目活動都是真實發生的，同時審核機構能夠對項目產生的碳減排量進行準確的評估和核算，確保減排量沒有被高估。四是可執行性。在主管部門相關法律法規下，明確區分項目的最終實施主體、受益主體和減排量的核證主體，確保CCER項目的順利實施。

三、CCER 的發展現狀

（一）CCER的發展歷程

2012年6月，國家發展改革委發布《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，標志我國CCER開始起步。2013年10月，中國自愿減排交易信息平臺上線，我國CCER進入交易試點階段。2017年3月，由于CCER交易量小、個別項目不夠規范等問題，國家暫緩受理CCER方法學、項目、減排量、審定與核證機構和交易機構等的備案申請。隨著2021年7月全國碳排放權交易市場正式運行，重啟CCER新項目備案已經成為主管部門下一 步的工作重點。

（二）CCER和CDM的比較

作為碳抵消機制，我國CCER機制在一定程度上延續了部分國際CDM的設定，其在減排量計算方法學上借鑒了200多種CDM的方法學，幾乎涵蓋了CDM方法學涉及的所有范圍。兩種碳抵消機制的區別在于：一是在適用上，我國的CCER現僅能在國內市場上交易，由我國生態環境部應對氣候變化司（原由國家發改委）管理和簽發，而CDM簽發的CERs在國際市場上交易，由CDM執行理事會管理和簽發，這是二者最大的區別。二是在項目簽發流程上，因CDM項目涉及減排國家認定，所以在項目審定環節相比CCER項目多一項通過各國主管部門的審查和批準并獲取批準函的步驟，其他流程均相似。三是在開發成本上，CCER項目開發成本與CDM相比更低，CDM 項目涉及跨國交易，信息不對稱、政策風險和交易風險等問題更嚴峻，業主在項目開發過程的很多環節需要依靠中介機構的力量完成，從而CDM項目開發成本更高。此外，CDM 還比 CCER多兩方面費用，一是在執行理事會注冊項目的費用，二是向項目所屬國家政府繳納的管理費用。

（三）CCER 的發展現狀

1.CCER項目備案情況?？傮w而言，截至2017年3月CCER備案審批暫停前，我國共計有2871個CCER項目公示審定，其中完成項目備案的有861個，完成率達到30%。從項目類型看，風電、光伏發電、甲烷利用、水電、垃圾焚燒和生物質發電等排名靠前，其中風電和光伏發電兩類占比超過總項目60%;從減排量分布看，水電、風電和甲烷利用位居前三，但由于部分領域項目缺乏、減排情況復雜和CCER開發技術欠成熟等因素，仍有七個項目類型領域未獲得任何減排量備案。從方法學使用情況看，主管部門一共批準了200個方法學，采用前十大方法學開發的項目個數占總項目數的90%以上。

2.CCER項目交易情況。CCER備案審批暫停以后，已備案CCER的交易仍在繼續，從交易總量看，截至2021年9月30日，CCER累計成交量逾3.34億噸二氧化碳當量，總成交額超29.51億元人民幣，CCER已被用于碳排放權交易試點市場配額清繳或公益性注銷。相較2019年年底的2.07億噸和16.4億元分別增加了61%和80%。從年度交易量看，近年來CCER成交量呈迅速擴張態勢，2019年達4309.5萬噸，同比增長52.3%;2020年達6370.4萬噸，同比增長47.8%。從區域試點交易量看，上海是CCER成交量最大的市場（見表3）。

3.試點地區對CCER項目的具體規定。CCER 項目作為我國碳交易市場的重要補充，各試點地區對于 CCER 項目的抵消能力做出了統一規定①，但對于抵消比例和其他履約適用條件的規定卻有所不同。抵消比例方面，北京、上海試點抵消比例不得超過當年核發配額量的5%;天津試點抵消比例不超過當年實際排放量的10%;深圳、湖北試點抵消比例不超過配額量的10%;廣東的CCER抵消比例不超過企業上年度實際排放量的10%;重慶抵消比例不超過審定排放量的8%。地域方面，大部分試點地區都規定需優先考慮本地項目。項目來源方面，大部分試點地區都對水電項目做出了限制。減排時間方面，大多試點碳市場已經限制使用2013年1月1日前的減排量來抵消履約。

四、CCER的現實意義

（一）推動實現“雙碳”目標，提高全社會低碳環保意識

開發林業碳匯、CCUS等二氧化碳吸收的項目成本較高、商業化難度較大，雖然社會各界一直加大研發投入，但進展緩慢。CCER項目業主多為可再生能源企業，他們通過光伏、風電、生物質能供熱等項目開發CCER，并在CCER市場出售減排量獲取收益，再憑借該資金促進自身產業發展和技術升級，以此良性循環可以促進可再生能源企業及行業的長期發展。此外，各地可以借鑒CCER方法學設計適用于個人的減排方法學，將群眾納入自愿減排市場中，極大提高全社會低碳意識，激勵普通群眾參與減排。

（二）活躍全國碳市場交易，降低控排企業履約成本

全國碳排放權交易市場可以利用市場機制控制和減少溫室氣體的排放，其中，碳配額市場的活躍程度由碳配額供需決定，受國家政策、產業情況和配額分配等多種因素影響，有碳盈余的控排企業普遍持觀望、惜售態度，碳配額市場活躍度不高。而CCER可以通過不斷備案獲得，且CCER項目的種類廣泛，數量供應相對靈活充足，能滿足有碳配額缺口企業的購碳需求，使市場碳交易更加活躍。此外，CCER的價值依附于碳市場，價格低于碳配額價格，控排企業使用CCER履約抵消能有效降低成本。

（三）促進欠發達地區經濟發展，縮小地區間差距

根據效率優先原理，減排行為發生在欠發達地區是實現碳減排效率最優的選擇。這一最優的選擇可以給欠發達地區帶來投資，創造更多就業崗位，減少貧困人口數量，推動經濟發展;還能夠在欠發達地區引入、推廣先進科技，提高落后地區的全要素生產率，激發其創新創造活力，從而縮小欠發達地區與發達地區的經濟、科技差距，維護社會公平。

（四）豐富碳金融產品，助力我國綠色金融發展

CCER具有國家公信力強、市場收益預期高等優點，作為碳交易市場的另一種原生品，是發展碳金融產品的較好載體。目前，基于CCER的碳基金、碳債券和碳資產質押貸款以及碳信用等碳金融產品不斷創新，逐漸滿足金融市場主體的多樣化需求，我國綠色金融市場發展強勁。

五、CCER發展面臨的主要問題

（一）項目開發周期漫長，政策延續性尚待加強

CCER開發流程復雜，一個CCER項目從著手開發到最終實現減排量簽發需要多方協調配合，經過數月甚至更長時間才能完成，漫長的開發流程往往使得項目風險增大。在整個項目開發過程中，一般項目業主開發前期準備需要1～2個月、審定時間需要2～3個月、核證時間需要2～3個月、國家主管部門審核批準時間需要3～6個月，加上項目業主與第三方機構的溝通過程，編寫審定、核證報告及內部評審等環節的成本時間，據此估算，一個CCER項目的開發周期至少需要8個月時間。此外，政策執行的持續性也是CCER項目能夠實現預期減排效果的關鍵因素之一，CCER健康持續發展需要建立在明確的政策要求、確定的發展預期以及量化的減排需求基礎之上。從實施情況看，并非所有CCER 項目都能按原計劃執行下去并獲得計入期內的減排收益，因2017年停止CCER項目審批，大量項目未實現減排量簽發，獲得減排量備案項目僅287個，不到審定項目的10%。

（二）CCER市場供需結構實際與理論出現偏離

理論上CCER市場應呈現供小于求狀態。需求方面，現階段僅有電力行業納入碳交易市場，年碳排放總量約為40億噸，若按5%的抵消上限計，CCER需求每年約2億噸①。根據北京環境交易所研究顯示，如果未來碳交易市場擴容至建材、鋼鐵、有色金屬等八個行業，總額將會達到70億噸/年～ 80億噸/年，CCER的需求量達到3.5億噸/年～ 4億噸/年。供給方面，2017年CCER備案申請暫停之后，存量CCER隨著每年履約抵消不斷減少，市場供應呈現稀缺狀態。而實際上，CCER市場長期處于供給過剩狀態。一方面，在地方碳市場的試點過程中，部分配額市場的碳價長期處于低位，使得CCER的價格優勢并不明顯，配額短缺的控排企業不會優先考慮購買CCER來抵消碳排放;另一方面，由于各試點碳市場對CCER的使用設置了抵消比例、來源地域和使用時效等限制規定，導致CCER分化和流動性受限，能滿足限制條件用于當地控排企業履約抵消的CCER數量有限，而不滿足限制條件的CCER則在市場中空轉，大量處于供給過剩狀態。

（三）部分CCER項目的實際減排效果不及預期

一是為增加減排量，部分CCER方法學簡單粗暴地將基準線數據設定過低，據此開發的CCER項目的減排量被高估，實際減排效果較差。二是為追求更高收益，技術難度低、減排量容易獲得簽發的項目更受項目業主青睞，全國近八成的CCER來自可再生能源項目，但其中的一些項目如水電項目，在建設過程中會額外對環境產生負面效應，這些項目的CCER的環保價值較低。三是已簽發的CCER滿足資格條件一的項目較少，滿足資格條件三的項目較多，但后者的減排量產生于注冊成為CCER項目之前，極大削弱了CCER推進節能降碳和升級產業結構的作用。

（四）線上與線下交易脫鉤，交易透明度不足

試點地區碳市場CCER現貨交易采用線上公開交易或線下協議交易的方式，但絕大多數CCER交易通過線下協議交易完成，且線下協議交易價格遠低于線上掛牌交易價格，存在線上與線下交易缺乏聯動糾偏機制。如上海碳市場2015—2020年線下協議交易總量是掛牌交易量的4.5倍，2017—2019年線上掛牌交易的均價為線下協議交易均價的8～11倍。此外，CCER缺乏交易信息，尤其缺失線下協議交易的數量和價格信息。線上與線下交易脫鉤、CCER交易不透明既不利于國家主管部門監管，也不利于交易參與方預判CCER價格變化、識別市場風險。

六、政策建議

（一）加快CCER項目重啟，簡化審批流程

一是盡快重啟CCER項目審批，明確各流程管理的配套細則，產生新的減排量活躍CCER市場，助力全國碳市場的發展。二是簡化程序、減少備案事項、縮短備案時間。簡化政府事前審批流程，引入行業自律機制。引導控排單位、第三方核證機構等市場主體有序參與自律機制，通過利益制衡形成相互監督的格局，搭建市場側重事前和事中監管、政府側重事后監管的框架。

（二）構建CCER的動態調整和退出機制，明確優先重點支持類型

建立CCER項目的動態調整機制，主管部門合理估計不同階段全國碳交易市場對CCER的需求，設定明確的CCER供給目標，控制CCER項目及減排量的備案進度。同時，完善項目的退出機制和縮短項目的計入期等方式，來緩解CCER供求失衡的矛盾。此外，還要確立優先發展與重點扶持領域，尤其是環保、可持續但缺乏資金的領域，同時合理引導CCER的資金流向，克服資金的片面逐利行為，確保將綠色減排落到實處。

（三）引入處罰機制，構建信用綜合評價體系

在CCER項目簽發備案及交易過程中，由于信息不對稱及違規成本低，容易滋生違法違規行為，而目前處罰措施僅限于責令改正、公布違法信息和取消備案等，成本偏低對參與者違規行為的約束有限。對于減排量造假、內幕交易等違法違規行為，應建立一套明確且嚴格的處罰機制，進一步規范市場參與者行為。同時，構建CCER機制參與主體的信用綜合評價體系，尤其將失信行為建檔留痕，主管部門根據信用等級高低采取差異化的監管措施，降低主管部門的監管成本并增加違法違規主體的失信成本。

（四）發揮各方合力，完善交易信息披露機制

交易所、主管機構和交易主體應聯合構建合理合規的CCER交易信息披露制度，減少碳交易市場的信息不對稱，實現碳交易市場的透明與規范。交易所應逐筆公示CCER交易方、交易量和交易價格等基本交易信息;主管機構應定期披露違法違規行為和懲處措施;交易主體除強制披露的交易信息外還應及時、準確的公開非商業機密的交易細節信息;中國溫室氣體自愿減排交易信息平臺應充分發揮信息中樞的功能和作用，及時發布方法學、項目、減排量備案情況和相關法律法規政策等信息。

（責任編輯：夏凡）

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基金項目：本文系天津市金融學會第三批重點研究基金項目“中國與歐盟碳排放權交易市場溢出關系及定價權歸屬研究”（TJX202108）階段性研究成果。

收稿日期：2022-05-13

作者簡介：劉精山（1986-），男，安徽阜陽人，渤海證券股份有限公司博士后工作站與南開大學博士后流動站聯合培養博士后;

任 ? 杰（1988-），男，江蘇淮安人，現供職于南京銀行消費金融中心;

吳志芳（1995-），女，江蘇淮安人，現供職于中國人民銀行淮安市中心支行;

顧 ? 磊（1985-），男，江蘇宿遷人，現供職于中國人民銀行淮安市中心支行。