防范鄉鎮財政資金運行風險的實踐與思考

葉川生 何慧彬

摘要：財政是國家治理的基礎和重要支柱。鄉鎮財政是財政系統的重要組成部分，是國家財政體系中的基石，其健康穩定運行對經濟社會發展和基層政權運轉具有極為重要的作用。當前，鄉鎮財政是整個財政體系中相對薄弱、短板的環節，面臨的困難和風險激增。發生財政風險，如果不能及時化解，將嚴重擾亂政治和經濟秩序，影響社會穩定和政府職能發揮。因此，防范和化解鄉鎮財政資金運行風險是當前鄉鎮政府急需解決的現實問題。本文以浙江省松陽縣鄉鎮財政資金運行為例，列舉基層財政存在的困難和問題，剖析存在問題的原因，進而找出防范和化解鄉鎮財政資金運行風險的對策，切實提高鄉鎮財政保障能力。

關鍵詞：防范風險 鄉鎮財政 對策建議

防范鄉鎮財政資金運行風險，切實提高鄉鎮財政資金使用效益，是鞏固基層政權治理的重要手段，對加快推進鄉村振興戰略實施、加強基層治理體系和治理能力現代化建設有著重要意義。鄉鎮財政是財政體系中相對薄弱、短板的環節，近年來鄉鎮財政風險案件頻發，對基層政權的正常運轉造成很大沖擊。因此，防范和化解鄉鎮財政資金運行風險具有極為重要的現實意義。本文以浙江省松陽縣鄉鎮財政資金運行為例，列舉基層財政存在的困難和問題，剖析存在問題的原因，進而找出防范和化解鄉鎮財政資金運行風險的對策。

鄉鎮政府是國家政權的最基層，在促進我國農村發展、確保農村長期穩定方面發揮著基礎性作用。鄉鎮財政在整個鄉鎮的社會、經濟發展運行中，居于宏觀調控的關鍵地位，對維護社會的穩定、促進鄉鎮經濟的發展都具有舉足輕重的作用和意義。

隨著國家鄉村振興戰略的深入實施，中央、省、市縣對鄉鎮的轉移支付力度不斷加大，鄉鎮財政支出年年增加，鄉鎮財政資金運行風險也不斷增加。一旦發生基層財政資金風險事件，輕則會影響鄉鎮政府的職能發揮，降低政府威信，影響政府形象；重則會加劇社會經濟矛盾，導致嚴重的政治危機和經濟危機。

鄉鎮財政是基層政權建設和社會穩定的重要保障。當前，鄉鎮財政困難問題已是不爭的事實。隨著經濟步入新常態和財稅體制改革的深入推進，在收入增速回落和支出剛性增長“兩頭擠壓”下，鄉鎮財政面臨著諸如鄉鎮經濟總量偏小、稅源結構單一、產業結構層次偏低等困難，也存在諸多問題，導致鄉鎮財政資金運行存在著潛在的風險，容易引發為風險性案件，亟待重視和解決。

（一）預算管理剛性不強

由于鄉鎮工作固有的復雜性和多變性、部分鄉鎮領導法紀意識和安全意識較為淡薄、鄉鎮財政機構人員業務素質不足，鄉鎮財政預算管理存在“重分配、輕管理”和“重結果、輕過程”。預算調整不規范，隨意改變資金用途，預算執行結果考核機制不健全，鄉鎮財政預算編制、執行等整體水平不高。

（二）內控制度建設不完善

鄉鎮財政內部控制機制還存在“缺位”狀態，鄉鎮財政內控制度不健全，內部監督機制“缺失”，內部監督檢查不規范。如部分單位內控制度未正式發文、制度可操作性不強，未建立賬戶管理制度，合同管理不夠規范；部分單位預算管理制度未明確預算管理決策、管理、執行、監督的組織或部門及其對應的職責。

（三）內控制度執行不到位

少數單位內部管理制度未能真正得到貫徹執行，存在形式主義現象，譬如財政所人員配備不足、部分單位編外人員擔任出納崗位，不相容崗位未徹底分離等。如松陽縣通過檢查崗位設置和人員配備、印鑒U盾票據保管、支付錄入和審核業務現場實際操作，發現少數單位仍存在資金收支管理上存在“一手清”現象；部分單位未按規定設置保險箱，財務人員崗位臨崗時未建立有效替代措施。

（四）往來款項過大，清理不及時

鄉鎮政府工作的復雜性導致歷史遺留問題較多，而部分鄉鎮領導對舊賬、爛賬不夠重視，清理不夠及時，導致鄉鎮往來款項積壓過多。如松陽縣部分鄉鎮應收賬款長期掛賬，未及時清理或清理不到位仍然存在。截至2020年6月底，全縣19個鄉鎮其他應收賬款掛賬余額近8802萬元。

（五）鄉鎮財政就地就近資金監管工作缺位

隨著鄉鎮財政職能服務范圍的不斷增多，特別是鄉村振興不斷的推進，鄉鎮財政資金量呈幾何倍增。農村基礎設施建設步伐加快，工作量大，任務艱巨，鄉鎮財政往往疲于應付。鄉鎮財政機構由于人員緊張、工作機制不健全等原因，未充分履行就地就近資金監管工作要求，鄉鎮財政資金監管流于形式。

（一）部分鄉鎮領導重視不夠

部分鄉鎮主要領導對財政資金管理不夠重視，財經業務知識與崗位履職要求脫節，缺乏必要的法紀意識、安全意識，重使用、輕管理、疏監管的情況較為突出。

（二）鄉鎮財政管理力量薄弱

鄉鎮財政機構隊伍普遍弱化，有的鄉鎮沒有專門的機構，有的有機構沒編制，有的有編制沒人員，削弱了鄉鎮財政管理力量，難以完整履行應有的職責。如松陽縣全縣19個鄉鎮均無獨立財政人員編制，有12個鄉鎮單設財政機構但無獨立編制，7個鄉鎮財政機構與其他部門合署辦公。全縣19個鄉鎮共41人從事財政工作，平均每個鄉鎮僅2人，并且由于中心工作繁重，牽扯人員大量精力，實際工作力量非常薄弱。

（三）鄉鎮財政管理人員兼職現象較突出

由于基層工作的特殊性，鄉鎮財政機構工作人員往往需要承擔一定的中心工作任務。隨著鄉鎮工作量的不斷增加，鄉鎮財政人員中心工作任務較重，多數財政人員需要負責駐村工作和各種應急事務，而且與財政主職工作存在工作時間、地點的沖突，財政人員往往疲于奔波，需要花費大量業余時間加班加點完成主職工作，主次工作本末倒置，嚴重影響鄉鎮財政機構職能的發揮。

（四）鄉鎮財政機構人員專業性不強

由于財政人員工作任務重、壓力大、升遷難等原因導致其工作積極性受到影響，隊伍不夠穩定，部分財政人員專業性不足，難以較好地承擔資金管理責任。如松陽縣19個鄉鎮財政機構41名從事鄉鎮財政工作人員中僅3人取得初級及以上會計師職稱，有25人無會計類專業證書或職稱，占從事人員的61%，并存在機構隊伍流動性大，穩定性較差的問題，仍有3名臨聘人員從事鄉鎮財政工作。

（五）鄉鎮財政情況復雜，監管難度大

由于鄉鎮工作較為復雜，監管責任不清晰，容易出現相互推諉的現象。同時，鄉鎮財政信息化建設和數據共享水平低于省市縣財政，數字賦能監管能力還有待大幅提升。

（一）嚴格預算編制管理，提升財務核算水平

要切實強化預算剛性管理，建立健全預算編制、審批、執行、決算與評價等預算內部管理制度。硬化預算約束，嚴格執行人大批準的預算，從嚴控制預算調整追加，對屬預算調整事項，應當按規定提請本級人民代表大會審查和批準，未經批準，不得調整預算。建立“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的全過程預算績效管理機制，切實發揮預算對經濟活動的管控作用。要加強決算分析工作，強化決算分析結果運用，建立健全單位預算與決算相互反應、相互促進的機制。將鄉鎮政府所有收支全面納入績效管理，發揮全過程預算績效管理機制作用。對預算執行情況開展績效評價，切實提升鄉鎮財政財務核算水平。

（二）加強鄉鎮財政機構隊伍建設，提高鄉鎮財政工作人員專業素質

鄉鎮財政風險的產生更多的是人為因素引起的，特別是鄉鎮領導和財政人員的不當行為引起的。要在源頭上有效化解鄉鎮財政風險，就必須要加強鄉鎮財政機構隊伍建設。財政部門要同組織部、地方編辦等共同協商，配足配強鄉鎮財政機構人員，加強職業技能和職業素養培訓，確保鄉鎮財政機構履職能力。同時，要重視對鄉鎮領導干部的財經業務知識和法規知識的培訓，幫助領導干部科學執政、民主執政和依法執政，打造行為規范、公正透明、勤政高效和清正廉潔的鄉鎮政府，降低鄉鎮財政資金運行風險。

（三）加強內控管理，突出數字賦能

鄉鎮要建立健全鄉鎮財政內控管理制度，全方位加強預算管理、收支管理、采購管理、合同管理、工程管理、資產管理等六大經濟活動的財政資金內控管理制度建設和執行，有效管控和防范風險。要突出數字賦能，運用數字化、信息化手段，加強“鄉鎮公共財政服務平臺+一卡通”、扶貧資金動態監控系統等平臺建設，做到項目、資金監管工作高效智能。如松陽縣實施國庫集中支付系統短信通知功能，有效降低了資金安全風險。

（四）加強監督制約，形成監管合力

要使監督機制發揮實效，進一步精確各類監督機構的功能。要發揮黨內監督、政府監督和社會監督的實效，加強與巡查、審計部門的對接，引入社會中介機構和新聞媒體參與對鄉鎮財政的監督，讓鄉鎮財政在陽光下運作。同時，鄉鎮財政機構要嚴格落實鄉鎮財政資金監管職責，執行資金監管各項政策規定，切實發揮就地就近優勢，做到把資金監管工作融入日常業務之中，實現監管工作常態化。

（作者單位：浙江省松陽縣財政局）責任編輯：欣文