鄉村振興背景下城鄉生態治理共同體的構建路徑

李寧　李增元

[摘要]城鄉融合發展命題的提出為鄉村生態治理指明新的發展方向，構建城鄉生態治理共同體成為推進鄉村振興的重要支撐。城鄉生態治理共同體與鄉村振興互促共進，城鄉生態治理共同體是推進鄉村振興的助推器，而鄉村振興為城鄉生態治理共同體的構建提供了時代契機。城鄉生態治理共同體構建的動因源自于城鄉生態治理中的理念認知差異、利益結構差異與制度安排的非正義，這對于推進鄉村振興構成嚴峻挑戰。因此，構建城鄉生態治理共同體需要基于理念邏輯、利益邏輯與制度邏輯探索具體的實踐路徑。以城鄉生態治理共同體助推鄉村振興亟須強化城鄉對生態治理理念的集體認同、促進城鄉生態權益的公正配置以及推動城鄉生態制度政策的正義安排。

[關鍵詞]鄉村振興;城鄉生態治理共同體;理念;利益;制度

[中圖分類號]? F323[文獻標識碼]? A[文章編號]? 1673-0461（2022）04-0042-07

一、文獻回顧與問題提出

黨的十九大報告將“生態宜居”作為鄉村振興戰略的總要求之一，并將鄉村生態環境治理作為實施鄉村振興戰略的主要抓手。然而，鄉村生態治理實踐表明，受制于城鄉二元社會體制的束縛與羈絆，“城鄉之間呈現出明顯的權利不平等、資源配置不合理、發展不平衡的等級關系特征”[1]，由此引發城鄉生態治理格局失衡。2015年印發實施的《生態文明體制改革總體方案》著重強調將城市與鄉村作為生態治理的有機整體，在充分考慮資源環境承載能力基礎上，統籌城鄉生態治理規劃與生態布局，維護城鄉生態治理體系的統一性[2]。同時，《關于實施鄉村振興戰略的意見》著重指出在鄉村振興進程中“堅持城鄉融合發展”“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系”[3]。由此可知，構建城鄉生態治理共同體并將鄉村生態治理納入其中對于實現鄉村振興具有重要的現實意義。

加強城鄉生態治理仍然是在推動鄉村振興中亟待解決的現實問題。如何有效化解城鄉生態治理難題，學界展開了多維度深度剖析，黃愛寶基于城鄉生態公正論的研究視角提出構建新型城鄉生態合作關系[4]，沈清基則立足于生態環境一體化規劃框架的視角提出促進城鄉生態一體化的實現路徑[5]，彭文英等則強調以基于城鄉生態利益分配機制創新的研究視角提出城鄉生態補償的問題[6]，徐淑云則基于綜合分析的研究視角提出推動實現城鄉生態文明一體化建設方案[7]。學界研究成果更多地立足于城鄉一體化的研究視角剖析城鄉生態治理難題，其研究結論呈現融合化與同質化。雖然已有研究成果為后續研究奠定了理論基礎，但其更側重于對城鄉生態治理合作制度、規劃框架與機制創新的創新與完善上。誠然，從制度機制與技術創新層面剖析城鄉生態合作治理固然重要，但是僅僅停滯在技術與制度層面進行分析極易陷入“用表象解釋表象”的研究窘境中，從而無法發現城市與鄉村作為“共同體”存在的現實意義與實踐價值。鑒于此，本文以城鄉生態治理共同體作為研究主題，以期在理論層面深入推進城鄉生態治理研究，在實踐層面回應構建城鄉生態治理共同體的迫切需要。

城鄉生態治理共同體不同于以往的研究視角，其強調“共”與“同”，“共”側重于生態系統的整體性，反映城鄉間生態治理需要聯保共治，通過結構性力量的整合塑造“共同體”。“同”則強調城鄉生態治理應當做到統籌、統領與統一，側重于城鄉生態共治的“系統性”。生態環境資源的整體性、流動性與關聯性使得生態環境污染問題的危害不僅局限于城市地區抑或鄉村地區，可以跨越地域界限向外擴散，最終波及整個城鄉社會。面對著日益嚴重的生態環境問題，需要引入共同體思維予以化解，破解城鄉間傳統的分割治理模式，充分發揮生態治理共同體的功能。伴隨著城鄉社會融合程度的提升，城鄉生態治理格局已發生根本性的轉向，城鄉生態治理共同體的雛形已初步形成。本文從生態治理共同體的研究視角探尋城鄉生態治理的新路徑，不斷促進鄉村振興。

二、鄉村振興與城鄉生態治理共同體的內在關聯

生態環境的整體性、關聯性與流動性使得城與鄉之間構成緊密聯系的生態命運共同體，構建城鄉生態治理共同體是推進實施鄉村振興戰略的重要路徑，也是其題中之義。與此同時，鄉村振興戰略中堅持“城鄉融合發展”的基本原則也為構建城鄉生態治理共同體提供了時代契機。鄉村振興與城鄉生態治理共同體之間呈現互促共進的關系，能夠產生積極的正向乘數效應。

（一）城鄉生態治理共同體是推進鄉村振興的助推器

黨的十九大報告指出，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾已成為新時代社會的主要矛盾[8]。城鄉生態治理關系的失衡是新時代我國社會主要矛盾在城鄉生態環境領域的重要表現，對于推動鄉村振興構成嚴峻挑戰。《關于實施鄉村振興戰略的意見》中之所以著重強調“堅持城鄉融合發展”助推鄉村生態振興，是因為生態環境“是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉”[9]。生態正義構成了鄉村振興的題中之義，也是構建城鄉生態治理共同體的價值引領。城鄉生態治理共同體在生態正義的引領下促進城與鄉實現生態共治與生態共享，推動城鄉生態融合發展，為鄉村生態振興注入新動能。

城與鄉因生態環境的流動性與關聯性使其構成生態命運共同體，呈現“一榮俱榮、一損俱損”的利益關系，不再是彼此割裂的利益主體。生態環境問題的危害已經跨越地理空間界限與社群界限向外擴散傳播，城與鄉任何一方試圖通過破壞生態系統獲取經濟利益，其付出的代價都要由城鄉生態命運共同體共同承擔。生態治理是一項復雜的系統性工程，城與鄉需要基于生態系統的整體性、生態環境的關聯性與生態利益的普惠性引入生態治理共同體的新思維，打破城與鄉傳統的分割式生態治理模式，共同化解城鄉生態治理難題，共享生態綠色發展價值。通過構建城鄉生態治理共同體，充分發揮共同體的功能，助推新時代鄉村生態振興與城鄉生態融合發展，彰顯城鄉生態正義。

（二）鄉村振興為城鄉生態治理共同體的構建提供了時代契機

為糾偏城鄉生態治理體系的失衡，《關于實施鄉村振興戰略的意見》中明確提出在推進鄉村振興戰略進程中要“堅持城鄉融合發展”的原則，這為構建城鄉生態治理共同體提供了時代契機。《鄉村振興戰略規劃（2018—2022 年）》指出，實現鄉村振興要“推動城鄉要素自由流動、平等交換，推動新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展，加快形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系”[10]。在鄉村振興戰略的引領下，城與鄉之間在人才、資源、空間、產品與服務實現共通與互補，促進生態治理要素轉化與融合提升，扭轉“城市中心主義”的條塊切割式生態治理模式，構建全面融合與城鄉互補的新型城鄉生態治理關系。鄉村振興戰略推進中堅持城鄉融合發展原則實現了生態治理要素的互通有無，為城鄉生態治理共同體的構建提供了制度安排。

為促進鄉村振興戰略的實施，《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》中明確提出“統籌規劃城鄉污染物收運處置體系，嚴防城市污染上山下鄉，因地制宜統籌處理城鄉垃圾污水，加快建立鄉村生態環境保護和美麗鄉村建設長效機制”[11]。構建城鄉基礎設施一體化發展的體制機制有助于推動生態公共服務向鄉村拓展延伸，確保城鄉生態治理資金投入均衡、城鄉生態治理基礎設施同步發展、城鄉生態治理能力協同發展以及城鄉生態污染治理責任共同承擔，發揮城與鄉生態共治共享的協同效應。在鄉村振興實踐進程中，城鄉生態服務的均等化、城鄉生態共治共享格局的塑造與城鄉生態利益的普惠共享都為城鄉生態治理共同體的構建奠定了堅實基礎。

三、城鄉生態治理共同體：內涵厘定與構建動因

（一）城鄉生態治理共同體的內涵厘定

共同體是社會學領域的重要研究對象，有效調適個體與社會之間的關系是對共同體展開研究的理論起點。滕尼斯將共同體理解為“一種基于社會聯系或共同生活方式產生的關系親密、守望相助、富有人情味的生活共同體，包括親屬（血緣共同體）、鄰里（地緣共同體）以及友誼（精神共同體）等基本形式”[12]。而齊格蒙特·鮑曼則將共同體界定為“一個溫暖而舒適的場所，一個溫馨的‘家”[13]，成員間基于信任與依賴而相互依存。馬克思指出，從家庭到社會都可以理解為共同體，而只有在共同體中個人才能得到全面發展并獲得擁有個人的自由[14]。生態倫理學者利奧波德提出大地共同體理論，強調把人類要從共同體中征服者的角色轉向共同體中的平等一員。共同體中的每個成員彼此依賴，均享有占據著陽光下每一個位置的資格[15]。默里·布克欽強調階層制中的政治結構是導致生態系統破壞，引發生態系統危機的癥結所在，構建以“自治、民主、平等”為價值導向的地區共同體是化解生態破壞的最佳選擇[16]。伴隨著生態環境問題的復雜多變，漢爾斯主張由擁有共同價值信仰、專業特長能力與公認權威的專家組成認知共同體，為化解生態環境難題提供信息技術支撐[17]。進入新時代，生態環境問題成為制約我國社會經濟可持續發展瓶頸，習近平總書記為此提出“生命共同體”理念，為化解生態環境難題指明新的發展方向。黨的十九屆四中全會提出“社會治理共同體”理念，這也順應了破解社會治理難題的時代發展要求。

學界對于生態治理共同體內涵的界定莫衷一是，但已有的共同體理論為生態治理共同體內涵的厘定奠定了理論基礎。生態治理共同體中的“生態”強調城鄉生態系統要有較強的“健康度”“穩定性”“安全性”。共同體中的“共”與“同”側重于城鄉生態共治與生態共享的“整體性”與“系統性”，維護生態系統的安全穩定運行。為此，本文認為“城鄉生態治理共同體”是基于城鄉間生態系統的整體性與生態利益的關聯性，在城鄉社會實踐場域內，以綠色發展與共治共享為理念，以共同的生態治理行動為內容，以推進鄉村生態振興為目標導向的生態治理共同體。

（二）城鄉生態治理共同體的構建動因

生態環境污染的流動性與關聯性使其跨越城鄉地理界限向外擴散，僅僅依靠某一方的單獨行動難以化解，需要城與鄉的互動與合作達成共同治理。奧爾森指出，集體行動的生成離不開認知統一、利益協調和制度約束機制三種基本條件[18]。然而，現階段城鄉生態治理呈現嚴重失衡局面，這與生態治理中的理念認知差異、利益結構差異與制度安排的非正義密切相關，在此時代背景下，構建城鄉生態治理共同體顯得尤為必要。

1. 城鄉生態治理的理念認知差異

首先，綠色發展理念認知轉型的艱難。市場化邏輯的沖擊導致城與鄉之間對于綠色發展理念認知差異凸顯，使得城鄉治理主體間生態治理行為離散化。城鄉生態治理中存在著基本矛盾，即生態系統具有整體性與一體化的特征，而城鄉治理主體“文化-認知”卻呈現分裂狀態。城市與鄉村在經濟發展與生態保護之間的抉擇，在局部利益與長遠利益之間的取舍方面存在不同的理念認知，以至于對城鄉生態治理方案無法達成共識。同時，理念認知系統的封閉性與頑固性使得地方政府在推動城鄉生態治理過程中理念認知轉型難以一蹴而就，呈現新舊兩種理念的對立沖突。生態治理理念認知轉型的艱難造成城市和鄉村地理空間單元難以實現“綠色共生與共進”，對于推動城鄉生態協同共治構成挑戰。

其次，城鄉生態共治共享理念的缺失。現階段城鄉生態治理采取的是政府主導下的屬地管理模式，這種模式對地方政府清晰界定生態治理權責，便于政府考核與控制的同時存在難以規避的缺陷。即屬地管理原則導致行政區域分割與生態治理職能碎片化，這與生態環境系統的整體性相悖，行政體制上的“畫地為牢”使得城與鄉面對生態環境難題時只能“各自為政”，難以實現生態協同共治。一方面，城市與鄉村缺乏統一的生態環境污染監測體系與生態治理行為規范，導致城鄉生態治理各行其是;另一方面，生態環境污染問題的外溢性使得來自城市地區的輸入性環境污染轉移至鄉村地區，從而抵消鄉村環境污染治理的努力，削弱了鄉村開展生態治理的積極性，往往采取“搭便車”的行為策略，這勢必導致城鄉生態共治失靈。

2. 城鄉生態治理的利益結構差異

現階段國家與地方政府將大量的資金投入城市環境污染與工業環境污染治理中，城市在清潔能源與污染處理等方面的生態治理基礎設施能夠得到充分滿足，而鄉村生態治理資金與生態治理基礎設施則處于嚴重缺失狀態。城鄉生態治理的利益結構差異阻礙了城鄉生態治理整體性目標的實現，使得城鄉生態治理成效大打折扣。

首先，城鄉生態治理資金配置失衡。2017年我國城市生態環境污染物無害化處理率高達97.4%，而同期鄉村生態環境污染物無害化處理率為74%，鄉村生態系統承受巨大的生態負荷[19]。2017年全國生態環境治理投資總額分配數據顯示，城市生態環境治理投資總額占比高達71%，而鄉村生態治理投資總額占比僅為29%[20]，城鄉生態治理資金配置失衡使得農村居民享有的生態權利與承擔的生態責任呈現明顯的非正義。

其次，城鄉生態治理基礎設施建設失衡。《2018年中國生態環境狀況公報》統計數據顯示，2018年全國城市生活垃圾無害化與資源化處理能力高達72萬噸/日，城市生態環境污染物無害化與資源化處理率高達98.2%，而同時期啟動生活垃圾無害化與資源化處理的行政村占比僅58%[21]。高比例的城市環境污染物無害化處理率無疑與數量龐大的垃圾處理設施密切相關，而鄉村日益增加的生活垃圾與落后的垃圾處理設施、處理技術設備勢必形成內在張力。

3. 城鄉生態治理制度安排的非正義

城鄉二元社會體制塑造了異化的生態關系，“從法律與政策制定、權利配置、資源分配、參與機會等方面預設了城貴鄉賤的基本格局”[22]，這是引發城鄉生態治理制度安排非正義的根源。

首先，生態法律制度的城市偏向阻礙了城鄉生態正義。現行生態法律體系雖強調加強鄉村生態環境整治，但是生態法律制度體系中對于鄉村生態治理的規定僅僅散落于單項法律文本中，并未有系統完整的鄉村生態法律制度，生態制度的“城市中心主義”傾向凸顯，在鄉村生態治理中缺乏可操作性。“中國實施的一系列生態環境保護政策都是建立在農村社會之外的知識基礎上的，不管是退耕還林抑或新農村的環境整治都在按照外來的標準進行評判和決策。”[23]

其次，生態治理機構的城市偏向阻礙了城鄉生態現代化。《環境保護法》第7條和20條規定，現行生態環境保護機構僅僅覆蓋縣級與鄉鎮層級，其服務輻射面較廣，主要職能涉及農業生產方面的環境污染治理，而對于城市生態污染轉移、村鎮規劃與鄉鎮企業超標排污等環境污染行為難以實現有效監管。與此同時，鄉村生態環保機構數量在全國各級生態環境保護機構數量中占比僅為20%[24]，難以向鄉村地區延伸覆蓋，鄉村生態環境監測與生態法律執行監督力量亟須加強。

四、城鄉生態治理共同體構建的邏輯維度

任何一種共同體的生成均需要一定的前提與基礎，城鄉生態治理共同體的建構同樣受制于諸多變量與影響因素。對于共同體形成的分析，麥基弗強調“利益”“意志”“契約”“制度”是分析共同體生成發展的重要維度[25]。區域共同體理論則強調，共同的理解認知、強烈的集體認同、激勵約束的制度框架、共同的集體利益與持久的互信是共同體生成的重要影響因素[26]。與此同時，認知共同體理論指出，共同的信仰規范、共同的理念標準、共同的因果關系認識與共同的政策規劃與實踐是制約共同體形成發展的重要變量。基于上述理論的分析，構建城鄉生態治理共同體需要基于理念邏輯、利益邏輯與制度邏輯探索具體的實踐路徑。

（一）城鄉生態治理共同體構建的理念邏輯

理念反映著生態治理的價值取向，同時體現著生態治理的目標與方向，構建城鄉生態治理共同體必須以體現現代化的生態治理理念為引領。奧特勒指出，相互信任與集體認同是共同體得以形成發展的重要基礎。如果共同體成員缺乏理念認同，彼此間的合作關系難以形成并得到有效維系。認同是“基于人的心理、思想與信仰形成的，其邏輯起點源于人的自我認知，是個體對共同體的滿意和依戀程度的情感體驗”[27]。對于構建共同體而言，理念的集體認同是成員間增強互信，塑造集體認同，達成集體行動的價值基礎。多伊奇強調，價值觀的一致與共同的反應是構建安全共同體的重要基石，其中就包含理念的認同感[28]。城市與鄉村之間的理念認同度與生態合作共治呈正相關的關系，換言之，城市與鄉村在生態治理與綠色發展方面達成的共識越廣泛，生態協同共治越容易達成。

城鄉生態治理共同體為城市與鄉村治理主體提供協商對話的渠道，城鄉社會中的利益相關者通過調查、整合與架構等途徑在理性協商與討論對話的氛圍中對于生態環境問題達成共同認知。城鄉生態治理主體在共同認知的基礎上對于城鄉生態環境問題解決方案達成一致，促進城鄉利益相關者之間的共同理解，形成城鄉生態治理理念的認同。“共同理解意味著對問題界定達成一致。或者，意味著對解決問題所需知識的一致同意。”[29]基于城鄉生態治理集體行動的角度思考，共同理解是開展城鄉生態協同共治的思想觀念前提，“共同理解是使行為者順從制度的基礎”[30]。在構建城鄉生態治理共同體中，理念認同與共同理解催生了城與鄉對彼此身份與生態規劃的認同感，意味著對于生態環境問題及其解決方案的認同，為構建城鄉生態治理共同體奠定認知基礎。

（二）城鄉生態治理共同體構建的利益邏輯

共同利益與共同命運是城鄉生態治理共同體建構的內在動力，在缺乏共同利益的前提下城鄉生態治理共同體難以建構。滕尼斯指出，“現代社會共同體不再是人們休戚與共、同甘共苦的組織化存在形式，而是一種每個個體都基于預計到共同實現某一特定的目的會于己有利，才聚合在一起行動”[12]。麥基佛在分析共同體生成影響變量時指出，“利益”與“意志”是共同體得以建構的重要因素[25]。城鄉間擁有各自利益的同時也擁有共同的生態利益。共同的利益是城鄉間因生態環境的整體性與關聯性而共受影響的利益，即城鄉間的綠色發展與和諧共生。城鄉生態治理共同體中共同的利益主要體現為城市與鄉村在生產發展、生活富裕與生態良好實現有機融合與健康可持續發展。

城市與鄉村作為重要的地理空間單元，因生態環境的流動性與外部性使其在大氣污染與水體污染等方面面臨著共同的生態治理難題。如果城鄉缺乏長期共存的生態利益，城市與鄉村在理性經濟人邏輯的驅動下難以開展生態協同共治。城與鄉之間既存在著生態環境資源的依賴性，也有生態利益的分化與對立。當具有共同利益的個體均從各自利益考量時，城鄉生態協同共治行動就難以達成，構建以共治共享為目標的城鄉生態治理共同體便無從談起。因此，只有促進生態利益共享才能引領城市與鄉村超越各自局部利益，致力于構建城鄉生態治理共同體，促進鄉村生態振興。

（三）城鄉生態治理共同體構建的制度邏輯

城鄉生態治理共同體隱含著對于激勵與約束制度安排的需求，制度安排能夠調整城鄉間的利益分配與治理行為，降低城鄉生態治理中的不確定性，規避其中的機會主義風險。習近平總書記強調，“保護生態環境必須依靠制度、依靠法治。只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障”[31]。在制度與共同體的邏輯關系上，共同體是制度的制定實施者，同時也可以將共同體理解為是制度孕育的產物。城鄉生態治理共同體如果僅僅依靠城與鄉之間的共同利益、理念認同與共同理解便能夠建構，這種觀點無疑是片面的。城鄉生態治理實踐表明，城市向鄉村轉移環境污染物引發的污染“上山下鄉”與“垃圾圍村”現象俯首皆是。城鄉之間的生態共同利益要轉化為現實，保障城鄉生態治理共同體有效運轉需要依托生態制度安排予以實現。

制度的主要功能體現在降低交易成本、防范化解沖突與風險、規避機會主義風險、制裁懲治違規行為以及促進集體認同等方面。“制度為一個共同體所共有，并總是通過對違反規則者施加已獲不同程度認可的制裁而得以強制實施。沒有制裁的制度是無用的。”[32]從正式制度體系分析，城鄉生態法律法規是促進城鄉生態治理共同體得以建構的制度安排。麥基佛指出，共同體的生成可以被理解為社會化的進程，它需要建立在相互允諾與合乎理性的制度協議基礎之上，從而保障利益的平衡與結合。在城鄉生態治理共同體中，生態制度安排能夠保障城鄉間構筑穩定高效的生態協同共治關系，增進彼此互信，降低合作交易成本，從而促成城鄉生態治理的集體行動，為生態共治與生態共享掃清阻力。

五、鄉村振興推進中城鄉生態治理共同體的構建路徑

現階段城鄉社會融合程度進一步提升，城鄉生態治理格局發生深刻的變革，城鄉生態治理共同體的雛形逐漸映現。構建城鄉生態治理共同體是促進鄉村生態振興，助推城鄉生態融合發展的根本出路。而城鄉生態治理共同體的構建迫切需要強化城鄉對生態治理理念的集體認同、促進城鄉生態權益的公正配置以及推動城鄉生態制度政策的正義安排。

（一）強化城鄉對生態治理理念的集體認同

城鄉生態治理成效的提升與治理理念的更新密不可分，綠色發展理念與共治共享理念的集體認同是城鄉間實現自覺認同的價值引領，是制約城鄉生態治理共同體展開生態共治行動的紐帶。強化城鄉對生態治理理念的集體認同需要樹立人與自然和諧共生的綠色發展理念，培育共治共享的城鄉生態治理理念。

首先，樹立人與自然和諧共生的綠色發展理念。黨的十九大報告提出“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節約資源和保護環境的基本國策，像對待生命一樣對待生態環境”[8]，推動實現人與自然和諧共生的現代化。為此，地方政府在經濟發展過程中需要扭轉政府績效評估制度考核方式，重點考察群眾生態幸福指數、生態治理成效與公眾綠色發展滿意度等指標，以綠色GDP核算體系作為干部政績考核的主要標準，并將其考核權重予以加大，逐漸扭轉“發展主義”和“GDP至上”的發展理念。與此同時，在涉及城市與鄉村單個行政區域的政府政績考核時，應當兼顧其對于生態系統的保護或破壞，通過科學的政績考核方式引導地方政府轉變發展理念，樹立人與自然、環境保護與經濟發展和諧共生的價值理念。

其次，培育共治共享的城鄉生態治理理念。構建城鄉生態治理共同體需要以共治共享理念為引領，共治是城鄉生態治理共同體的運行方式，只有通過具體化與制度化的共治，城鄉生態治理才能得以推進。共享則是城鄉生態治理共同體構建的內在動力，只有城鄉治理主體受到共享成果的內在激勵才會投入城鄉生態治理共同體的構建中。培育共治共享的城鄉生態治理理念需要在民主協商與互動對話的基礎上厘清生態治理權責，構建責任清單機制與考評監督機制，同時在城鄉間優化生態利益共享與補償機制。城鄉生態治理共同體需要在共治共享理念引領下以城鄉生態利益的共享激勵動員多元治理主體可持續地投入城鄉生態治理中，對于城鄉生態治理共同體產生認同，進而打造城鄉生態共治共享的治理格局。

（二）促進城鄉生態環境權益的公正配置

城鄉二元社會體制不僅使得城市獲得生態治理資源的優先配給權，而且使得鄉村社會在經濟發展壓力下被迫接收城市的環境污染轉移，從而造成城鄉生態權益的失衡。為此，構建城鄉生態共同體需要保障生態環境權益在城鄉間的公正配置，為實現鄉村振興提供持續動力。

首先，保障生態治理資金向鄉村傾斜配置。鄉村生態治理資金的缺口使得鄉村生態治理現代化面臨嚴峻挑戰，成為制約鄉村生態振興的瓶頸。為有效緩解鄉村生態治理資金困局，中央政府與各級地方政府應當著重加強對于鄉村生態治理的資金傾斜支持力度，將鄉村生態治理資金投入優先列入本級地方政府財政支出的重點事項并予以適當增加。《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》中提出，探索建立垃圾污水處理農戶付費制度，完善財政補貼和農戶付費合理分擔機制[10]。各級地方政府應根據各自實際情況探索鄉村生態治理資金統籌整合方式，鼓勵構建地方政府為主，引導社會資金參與其中，生態治理受益者適當付費制度的融資方式。廣東省開平市在鄉村生態治理中積極設置政府生態治理專項資金，下轄街道與鄉鎮構建鄉村保障生態治理資金，村委會妥善安排生態治理資金，村民適當繳納生活垃圾清掃費、轉運費與處理費的生態治理資金籌措使用機制[21]。

其次，加強鄉村生態治理基礎設施建設。在保障生態治理資金向鄉村傾斜配置的基礎上，各級地方政府應當嚴格落實鄉村生態治理經費的專款專用，積極推動鄉村生態治理基礎設施建設。縣級地方政府應當根據鄉村生態治理基礎設施建設指南，科學規劃鄉村垃圾回收處理站與污水處理廠的選址與設計，鄉鎮政府應當積極履行垃圾中轉站與污水處理廠建設的職能，積極購買相關設備。《農村人居環境整治三年行動方案》明確指出“引導有條件的地區將農村環境基礎設施建設與特色產業、休閑農業、鄉村旅游等有機結合，實現農村產業融合發展與人居環境改善互促互進”[33]。為此，鄉村生態治理基礎設施建設應當與鄉村產業振興積極融合，各級地方政府以鄉村生態振興為契機，結合鄉村生態實際與生態環境資源稟賦差異建設生態治理基礎設施，以綠色發展引領鄉村生態治理，不斷化解城鄉生態治理失衡困境，實現城鄉生態權益再平衡。

（三）推動城鄉生態制度政策的正義安排

城鄉生態關系失衡背后所折射出的是社會生產的日漸擴張與生態環境系統承載力失衡之間的矛盾，而其中深層次根源在于城鄉生態制度政策的非正義安排。正如學者曾建平指出，環境不公正問題的出現在于“制度自身的欠合理性和落差促成。解決環境公正問題不僅需要價值上的訴求，而且需要制度上的設計”[34]。因此，構建城鄉生態治理共同體需要以制度政策的正義安排為保障，維護城鄉生態正義。

首先，明確鄉村環境權的法律地位，保護農民環境權。現行生態法律體系的城市中心主義特征使其在鄉村生態治理中無法發揮有效功能，亟須構建鄉村生態治理的法律體系，彌補鄉村生態治理方面的立法空白。全國人大以及各級地方人大可以在原有環境侵權救濟的基礎上針對鄉村生態治理實際，建立公平公正的農民生態權益法律保護體系。一方面，應當將環境權寫入憲法中，以國家根本大法的方式保障鄉村環境權，培育尊重保障農民生態權利的價值理念，全面構建鄉村環境權保護的法律制度體系。另一方面，在現行生態環境基本法的基礎上將“城鄉生態正義”精神融入《水污染防治法》《土壤污染防治法》與《大氣污染防治法》，并在具體的法律條款中予以落實，充分保障農民環境權、健康權與發展權。同時，城鄉生態共同體的構建可以結合鄉村環境污染的特殊性，結合鄉村社會村規民約與生態習慣制定具有系統性與可操作性的鄉村生態治理法律體系，不斷出臺具有“接地氣”與“鄉村化”特征的生態治理法律體系，促進城鄉生態治理的程序正義。

其次，健全城鄉基層生態治理機構，強化生態治理能力。新的《環保法》提出了鄉村生態治理體制改革，對于鄉鎮生態治理權責給予了明確規定，從而填補了鄉村生態治理空白。我國鄉鎮數量龐大，各個區域鄉村生態實際迥然不同，針對鄉鎮基層生態治理機構匱乏的現實困境，學界建議借鑒參考林業部門管理的成功經驗。即在縣級行政區域內分區域設置生態環境保護的派出機構，每個派出機構根據科學高效的原則分別管理幾個鄉鎮區域，這樣在提高城鄉生態治理效率的同時也能夠破解生態治理地方保護主義的現實困境[35]。與此同時，鄉村地區可以建立鄉村生態治理自治機構，通過激發農民主人翁的參與活力融入鄉村生態治理中。2009年6月湖南長沙率先成立農村環保合作社，按照“分戶收集、分類處理、政府補貼、村民自治、合作社運營”的處理機制構建生態自治模式，實現了鄉村生態治理零缺位，強化了鄉村生態治理的整體合力[35]。

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under the Background of Rural Revitalization

Li? Ning Li? Zengyuan

（1. Changshu Institute of Technology， Changshu 215500， China; 2. Nankai University， Tianjin 300350，China;

3. Qufu Normal University， Rizhao 276826，China）

Abstract：? ?The proposition of urban-rural integration development points out a new development direction for rural ecological governance， and the construction of an urban-rural ecological governance community has become an important support for promoting rural revitalization. The urban-rural ecological governance community and rural revitalization promote each other because the urban-rural ecological governance community is a booster to promote rural revitalization， and rural revitalization provides an opportunity for the construction of the urban-rural ecological governance community. The reason for establishing the urban-rural ecological governance community is that in urban and rural ecological governance the importance of such community has not been fully realized; the existing system is not acting for the interests of all; and some injustice is still existing—all these posed a severe challenge to rural revitalization. Authors of this paper draw the following conclusions： in establishing urban-rural ecological governance community， we should find practical methods on the basis of logical ideas， the logical interests allocation and logical systems. In order to promote rural revitalization through establishing urban-rural ecological governance community， both urban and rural areas should recognize the importance of protecting ecological environment， of ecological equity and a just policy.

Key words：rural revitalization; urban-rural ecological governance community; concept; interest; system

（責任編輯：張夢楠）