農村宅基地制度：變遷歷程、演變邏輯與改革路徑

任育鋒　李哲敏　蘆千文

[摘要] 農村宅基地制度改革是激活農村土地要素資源的重要舉措。在全面推進鄉村振興、構建新型工農城鄉關系的關鍵時期，亟須創新農村宅基地制度，為實現農民農村共同富裕創造有利條件。通過梳理我國農村宅基地制度變遷歷程并分析其演變邏輯，發現農村宅基地制度變遷是以不斷化解人地矛盾、有效利用宅基地為主線，以不同階段發展戰略、城鄉關系、人地關系、農民訴求演變為推力，以保護土地資源、提高利用效率為現實需求，以強制性和誘致性、突變性和漸進性相結合的制度演變，推動宅基地利用格局由固化權利、封閉空間向放活權利、開放空間格局轉變，推動宅基地屬性由生活資料單一功能向生活、生產、財產、保障多重功能轉變。面向2035年農業農村現代化目標，創新農村宅基地制度，要把尊重農民意愿落到實處，認清農業農村對城鄉融合的重要性，遵循土地要素市場配置規律，以大歷史觀穩慎推進農村宅基地制度改革，有序發揮宅基地多重功能。

[關鍵詞]農村宅基地制度;農業農村改革;鄉村振興;農業農村現代化;共同富裕

[中圖分類號]? ?F321.1[文獻標識碼] A[文章編號]? 1673-0461（2022）04-0034-08

一、引言

土地是城鄉發展最基本、最重要的要素。在新發展階段，推進鄉村全面振興和新型城鎮化道路，仍離不開大量的土地要素投入。在當前耕地資源緊張、可利用土地資源有限的背景下，盤活利用農村宅基地是挖掘土地資源潛力的主要方向。對于農民來說，宅基地具有生產資料和生活資料的雙重屬性，具有社會保障的特殊功能。特別是應對農村老齡化問題，宅基地是返鄉留鄉農村老人的兜底保障。如何既為推進鄉村全面振興、新型城鎮化，構建新型工農城鄉關系，提供土地要素保障，又為探索農民持續增收機制，滿足農民社會保障需求，促進鄉村經濟社會穩定發展，是健全完善農村宅基地制度亟待關注的重大課題。現有農村宅基地制度框架，是新中國成立70多年來逐步探索形成的，為支撐我國工業化、城鎮化迅速推進和經濟持續發展發揮了重要作用，但也存在一戶多宅、新戶無宅、閑置浪費、低效利用等突出問題[1]。如何推進農村宅基地制度改革，是當前深化農村改革的重要議題。

目前，關于農村宅基地制度的研究主要集中在變遷歷程梳理、影響因素和完善對策3個方面。一是變遷歷程研究。現有研究主要根據宅基地所有權性質演變與原始取得主體演變[2]、權屬性質演變[3]、宅基地管理規則演變[4]、宅基地集體化過程[5]等把農村宅基地制度變遷劃分為不同階段并分析階段特征。二是影響因素研究。部分學者利用制度變遷理論分析認為土地要素相對價格、利益相關者博弈[6]、土地所有制[7]、鄉村發展形態[8]等是影響我國宅基地制度變遷的重要因素。三是完善對策研究。部分學者從解決農村宅基地利用問題出發，提出了完善宅基地用益物權，推進宅基地有償使用和流轉[9-11]，建立適應鄉村振興和城鄉經濟雙循環的配套制度[12-13]等健全完善農村宅基地制度的對策。總體來看，上述研究更多是沿著時間脈絡的歷程梳理，缺乏基于歷史背景和實際需求的演變邏輯分析，對未來演變趨勢的關注較少，適應構建新型工農城鄉關系、實現農民農村共同富裕的迫切需求，創新農村宅基地制度的深化改革方向判斷關注較少。在上述研究基礎上，以新的視角梳理農村宅基地制度變遷過程，分析其演變邏輯，并從新發展階段的需求出發，提出深化農村宅基地制度改革的方向，對于推進鄉村全面振興、構建新型工農城鄉關系、促進農民農村共同富裕具有重要意義。

二、農村宅基地制度變遷歷程

農村宅基地制度的形成和演變以國家發展戰略為導向，以農民發展需求為基礎，以政府和農民互動為推力，以處理好農民增收、農村發展與工業化、城鎮化關系為基點，以發揮宅基地的多重要素功能為目標。與已有研究中側重變遷過程本身的梳理不同，本文從不同階段的鄉村發展環境、制度需求和制度供給入手，清晰地呈現農村宅基地制度的變遷過程以及動因。參考丁關良[2]、杜焱強等[14]的階段劃分，本文把農村宅基地制度變遷劃分為如下5個階段。

（一）1949—1961年：建立農村宅基地農民所有制

新中國成立之初，全國九成人口在農村，其中無地、少地人口超六成。1949年農村人口4.84億人，占總人口的89.30%;其中，3億人為無地或者少地農民，占農村人口的61.98%[15]。這種情況下，維持鄉村社會穩定與恢復農業生產是鄉村發展首要任務，當務之急是讓農民獲得土地，確保有地種、有屋居。1949年9月29日，中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》，提出要有步驟地建立農民土地所有制，并強調“必須保護農民已得土地的所有權”。到1953年春，除新疆、西藏等少數民族地區以及中國臺灣外，我國大陸普遍實行了土地改革，“耕者有其田”的農民土地所有制普遍建立起來。這一時期，制度和政策上沒有明確劃分宅基地這一用地類型，宅基地作為房屋的承載，同樣歸農民所有。1950年6月30日，中央人民政府委員會通過和頒布實施的《中華人民共和國土地改革法》，明確實行農民的土地所有制，將土地、房屋和其他生活資料統一、公平合理地分配給貧困農戶，并頒發土地所有證書。1954年9月20日，第一屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國憲法》，明確規定國家依法保護農民土地和其他生產資料所有權。因此，伴隨著土地改革，宅基地農民土地所有制一并建立起來，實現了農民“耕者有其田”“居者有其屋”。這極大地調動了農民參與社會主義建設的積極性，為實行社會主義改造、順利推進農業合作化奠定了堅實基礎。

（二）1962—1981年：建立農村宅基地農民集體所有制

在經濟社會發展得以恢復的基礎上，國家提出了“四個現代化”的發展戰略。圍繞實現“四個現代化”，國家堅持國防、工業優先發展、農業支持國防、工業的基本策略，重視農業農村的資源和食物保障功能，限制農村人口向城市流動。1956年，社會主義改造完成后，我國建立起社會主義公有制的基本制度。農民集體所有制是社會主義公有制在農村的實現形式，這是借鑒蘇聯經驗教訓探索出來的社會主義制度創新。人民公社體制普遍建立起來后，特別是隨著“三級所有、隊為基礎”的確定，集體所有制范圍擴展到宅基地，明確宅基地歸生產隊所有，即農民集體所有。所有權和使用權“兩權分離”的農村宅基地制度安排也得以形成。1962年9月27日，中國共產黨第八屆中央委員會第十次全體會議通過了《農村人民公社工作條例（修正草案）》，規定大隊范圍內土地歸生產大隊所有，并明確“社員的房屋，永遠歸社員所有”。這些規定在執行過程中，各地理解不一致，政策解釋不清、宣傳不一，引起了農民誤解，發生了亂砍宅基地內樹木和出賣房屋等問題。為此，1963年3月20日，中共中央專門發出了《關于各地對社員宅基地問題作一些補充規定的通知》，進一步明確宅基地歸生產隊集體所有，不準出租和買賣，社員可長期使用，不得隨意收回、調劑。地上農房、附屬用房等附著物的所有權屬于社員，可以對房屋進行買賣或租賃，但是發生買賣行為后，同時轉移了宅基地使用權。這樣，國家通過“一刀切”的制度供給，實現了農村宅基地制度由農民所有制向農民集體所有制的轉變。

（三）1982—2003年：探索農村宅基地規范管理制度

農村改革啟動后，家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制作為農村基本經營制度迅速建立起來。隨著人民公社解體，要素市場化改革在農村穩步推進，鄉鎮企業“異軍突起”，推動了農村工業化、農業現代化、城鎮化迅速發展，產生了大量的用地需求，用地壓力逐步顯現。同時，鄉村人口迅速增加，形成了宅基地供給缺口，新戶無宅問題逐步顯現。這一背景下，宅基地管理和利用不規范問題開始顯現，如亂占耕地建房、超大塊宅基地及鄉鎮企業通過果園、林地圈地等現象逐步增多。為規范農村宅基地管理，滿足農民宅基地需求，國家開始探索農村宅基地規范管理和利用的制度安排。1982年2月13日，國務院出臺《村鎮建房用地管理條例》，明確村鎮建房必須統一規劃、節約用地，就地改造的應充分利用原有的宅基地和村鎮空閑地;社員對宅基地只有按照規定用途使用的使用權，個人建房應按照規定辦理申請、審查、批準的手續;各地要規定社員宅基地面積標準;社員可以買賣房屋，但宅基地使用權隨之轉移，并且一旦出賣、出租房屋的不得再申請;生產隊回收社員遷居、拆除地上附屬物騰出的宅基地。這標志著農村宅基地規范管理制度的確立。上述基本原則和核心措施被寫入1986年6月25日公布的《土地管理法》。但這些規范管理制度，并未完全解決宅基地的用地矛盾，違規審批、使用宅基地和亂占耕地問題現象一直存在。對此，國家逐步完善規范管理制度。一是從允許到禁止城市居民下鄉獲得宅基地。《村鎮建房用地管理條例》為城市居民下鄉使用宅基地留了制度通道。1986年公布的《土地管理法》規定，有需求的城鎮非農業戶口居民在獲得縣級人民政府批準后，可以使用集體所有土地建設住宅。1998年《土地管理法》修訂后，刪除了相關內容。1999年5月6日，國務院辦公廳發布《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》，明確城市居民不能申請使用集體土地建房，不能購買農房，不得向違法建造、購買的房屋發放相關證書（集體土地使用證、房屋所有權證等）。這樣就從制度上堵住了城市居民下鄉買地或租地建房的可能。二是初步確立“一戶一宅”的宅基地管理原則。1997年4月15日，中共中央、國務院發布了《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》，明確“農村居民每戶只能有一處不超過標準的宅基地”。三是試行農村宅基地有償使用制度。1988年開始，國家在山東德州地區以及全國200多個縣，選擇經濟基礎較好、耕地資源緊張的縣、鄉、村試點實施農村宅基地有償使用制度，建立和完善土地使用費管理制度。《國家土地管理局關于加強農村宅基地管理工作請示的通知》對此進行了肯定，明確要進一步搞好試點。1993年7月22日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《關于涉及農民負擔項目審核處理意見的通知》中，農村宅基地有償使用收費和超占費被列為增加農民負擔的不合理收費，要求相關部門取消這兩項收費。

（四）2004—2011年：探索農村宅基地有效利用制度安排

以2004年中央一號文件開始再次聚焦“三農”為標志，我國工農城鄉關系發生了重大轉折，由農業支持工業、農村服從城市轉向了工業反哺農業、城市反哺農村。為解決城鄉收入差距持續拉大、農民收入增長緩慢的難題，國家加快城鄉勞動力市場改革，推動農民進城務工賺取工資性收入，形成了大量農民工群體。同時，把農業農村發展擺上重要議程，出臺大量惠農強農政策，加快推動農業現代化，開展新農村建設。隨著大量農村勞動力進城務工，農村宅基地由總量緊缺矛盾轉向總量不足與局部閑置的雙重矛盾。特別是在農村勞動力轉移充分的偏遠山區或省份，農村空心化問題突顯，宅基地浪費嚴重。這種情況下，國家具有提高宅基地利用效率，盤活土地資源支持工業化、城鎮化和鄉村建設的迫切需求;轉移進城的農民工，尤其是常年在外或落戶城市的部分農民工，迫切需要有效的宅基地使用權及其附著財產權益的實現形式。這一時期，農村宅基地制度的改革，由主要健全規范管理制度，轉向規范管理與有效利用并重，并強調維護農民宅基地使用權的權益。一是嚴格宅基地管理制度。2004年10月21日，國務院頒發了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，明確要對宅基地審批制度進行改革和完善，再次強調禁止城鎮居民購置宅基地，逐步加強農村宅基地管理。2004年11月2日，國土資源部印發了《關于加強農村宅基地管理的意見》，提出要加強對農村宅基地的用地計劃管理，改革和完善農村宅基地審批管理，尤其是規范申請條件和申請報批程序，堅決落實“一戶一宅”規定。2010年3月2日，國土資源部發布的《關于進一步完善農村宅基地管理制度切實維護農民權益的通知》，明確把新增農村宅基地建設用地納入土地利用年度計劃，占用耕地的依法落實占補平衡。二是推動農村宅基地盤活利用。《關于加強農村宅基地管理的意見》提出，要積極推進農村建設用地整理，加大盤活存量建設用地力度，鼓勵開展調查清理工作，調查范圍包括空心村、閑置宅基地、空置住宅和一戶多宅;鼓勵新建、改建、擴建住宅充分利用村內空閑地、老宅基地;制定激勵措施鼓勵一戶多宅和空置住宅農民騰退多余宅基地。2010年3月2日，國土資源部發布的《關于進一步完善農村宅基地管理制度切實維護農民權益的通知》，明確嚴控總量盤活存量，鼓勵通過改造原有住宅，解決新增住房用地;逐步引導農民居住適度集中，推進農村居民點撤并整合和小城鎮、中心村建設;因地制宜推進“空心村”治理和舊村改造。三是強化農村宅基地使用權權益?！蛾P于加強農村宅基地管理的意見》提出，要加快推進農村宅基地登記發證工作，確保宅基地土地登記發證到戶，切實維護農民合法權益。2007年3月16日第十屆全國人民代表大會第五次會議通過的《中華人民共和國物權法》，明確宅基地使用權是用益物權，具有財產屬性。2010年3月2日，國土資源部發布的《關于進一步完善農村宅基地管理制度切實維護農民權益的通知》，要求建立農村宅基地動態管理信息系統，實現信息動態管理，包括申請、審批、利用、查處相關信息。

（五）2012年以來：創新農村宅基地要素激活制度安排

黨的十八大以來，我國進入中國特色社會主義新時代，新型工業化、城鎮化深入推進，農業農村現代化建設取得顯著成就，城鄉收入差距拉大趨勢得以扭轉，城鄉基礎設施互聯互通、公共服務一體化邁出堅實步伐，工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系格局初現端倪。農村轉移勞動力由單純的進城成為農民工轉變為部分農民工落戶成為市民、老年農民工返鄉、年輕農村勞動力持續外流的新態勢，且老年農民工返鄉、年輕農村勞動力持續外流會持續很長一個時期。新型城鎮化深入推進，大量農民工實現市民化，他們仍保留宅基地使用權，雖然部分有強烈的宅基地使用權退出意愿，但由于缺乏變現途徑，只能將宅基地閑置;相當一部分農民工預期年老后會返鄉，保留宅基地使用權的意愿強烈，但常年外出務工使宅基地及農房空置，希望通過流轉等途徑獲得一定收益。大量新增農村居民戶受限于嚴格的宅基地審批和用地指標緊缺，無法獲得宅基地建房，只能以非正規形式購買宅基地使用權和房屋。同時，推動鄉村產業發展，需要利用閑置的宅基地。這一背景下，國家順應發展需求和農民訴求，主要是通過農村宅基地制度改革試點，探索農村宅基地賦權拓能、盤活利用的有效形式，推動宅基地權利從封閉走向開放，保障農民收益和發展權益，提高宅基地節約集約利用效率，破解城鄉發展建設用地矛盾，為豐富中國特色土地制度提供新的制度亮點。2013年11月12日，黨的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次明確提出要拓展農村宅基地和農房財產性功能，推動農村宅基地制度改革試點，探索農民增加財產性收入渠道。2014年12月，中央全面深化改革領導小組第七次會議審議通過的《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，就健全宅基地權益保障方式、完善宅基地審批制度、探索宅基地有償使用和自愿有償退出機制等部署改革試點工作，在全國33個試點縣（市、區）開展試點。2018年中央一號文件部署宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”的改革工作，選擇山東禹城、浙江義烏和德清、四川瀘縣等開展試點。2020年6月30日中央全面深化改革委員會第十四次會議審議通過了《深化農村宅基地制度改革試點方案》，明確要積極探索落實宅基地“三權分置”的具體路徑和辦法，實現好、維護好、發展好農民權益。試點改革工作探索形成的可復制、可推廣的制度經驗已經轉化為法律，成為農村宅基地制度改革創新的亮點所在。目前，我國的農村宅基地制度已經集中體現在2019年8月新修訂通過的《土地管理法》和2021年7月2日新修訂通過的《土地管理法實施條例》中（見圖1）。

三、農村宅基地制度的演變邏輯

舒爾茨在1968年發表的《制度與人的經濟價值的不斷提高》中，提出了制度變遷“供需均衡”理論，認為制度變遷是制度供給和制度需求互動匹配，推動制度非均衡和均衡循環往復的過程[16]。新中國成立以來，農村宅基地制度的變遷過程中，制度供給方是中央政府，制度需求方是包括中央政府在內的各級政府部門、基層組織、市場主體和農民。宅基地制度變遷是發展戰略和形勢、農民和市場主體需求變化導致制度供給與需求失衡，誘發因宅基地使用管理而產生的問題，為解決問題國家不斷完善已有制度、出臺新的制度，進而實現制度均衡的過程。總體上看，農村宅基地制度變遷是以不斷化解人地矛盾、發揮土地要素功能為主線，以不同階段發展戰略、城鄉關系、人地關系、鄉村發展演變為推力，以保護土地資源、提高利用效率、促進農民發展為現實需求，強制性和誘致性、突變性和漸進性相結合的過程。

（一）適應發展目標和主體訴求多元化、復雜化，推動供給主導轉向需求誘導制度變遷

發展目標和主體訴求是引起制度變遷的基本牽引力量。制度供給滿足發展目標和主體訴求的難易程度和成本取決于發展目標和主體訴求的復雜程度。一般而言，越是單一目標、單一訴求，制度供給的成本越小，越容易實現。新中國成立初期，實行農村宅基地農民所有制，主要是為了滿足農民“耕者有其田”“居者有其屋”的利益訴求。在實行社會主義改造和建設過程中，實行農村宅基地農民集體所有制是為了探索社會主義公有制在農村的實現形式，促進農業農村發展為國家發展戰略提供支持。有房住和生活資料的自由支配是農民基本的利益訴求，宅基地所有制的變化，不會影響這兩項基本利益訴求，才形成了“兩權”分離的制度安排。上述階段的宅基地制度需求主體主要是政府和農民，制度供給的難度和成本較低，主要以政府創設制度為主。然而，隨著經濟社會的發展和市場化改革的深化，發展目標逐步多元化，從以經濟迅速發展轉向經濟發展、糧食安全、農民增收、綠色發展等多個方面。制度需求主體逐步復雜化，從以政府和農民為主，轉向各級政府、農民、基層組織、城市居民、鄉鎮企業及其他利益相關主體。最直接的利益主體——農民，也出現了明顯分化，老年農民、年輕農民，務工農民、市民化農民、留守農民等。宅基地制度供給主體面對的發展目標和利益訴求多元化、復雜化后，制度供給需要統籌兼顧的方面迅速增多，制度供給成本明顯提升，只能瞄準主要矛盾、解決主要問題，并依靠不同層級政府和基層組織的實踐探索形成經驗反饋給中央政府。這樣，宅基地制度的變遷就由制度供給為主轉向需求誘導。農村改革以后，宅基地制度的變遷呈現對宅基地的規范管理、有效利用、盤活資源的脈絡，就是順應了發展目標和主體訴求多元化、復雜化后主要矛盾和問題的變化。特別是黨的十八大以來，宅基地制度改革更加注重農村集體與農民需求，改革步伐、內容與形式更加注重農民參與、農民意愿。這決定了未來農村宅基地制度創新的方向，主要是農民和農民集體利益訴求的演變方向。

（二）適應城鄉要素關系變化的演進節奏，推動固化權利、封閉空間向放活權利、開放空間的宅基地利用格局轉變

新中國成立以來，我國城鄉關系經歷了城鄉分割、城鄉二元、以城帶鄉、城鄉融合等演變階段。農村宅基地的權利和利用格局經過了固化為農民和農民集體、封閉在農民的宅基地單一用途，堵住和收緊城市居民下鄉占用宅基地建房的制度通道，向強化農民和農民集體宅基地權益保障、放活宅基地使用權，實現城鄉融合背景下宅基地要素資源開放利用的新格局轉變。城鄉關系推動宅基地利用格局演變的內在關聯是宅基地作為土地要素資源的角色定位轉變和城鄉要素關系的變化，尤其是要素市場化配置的增強，需要制度供給層面為宅基地的規范管理、有序利用提供制度保障。新中國成立初期，我國實行嚴格管控的戶籍制度，形成了事實上的城鄉二元分割的社會體制。雖然1961年之前農村宅基地具有較為完整的私有制權屬，但是宅基地供給相對寬松、城鄉人口流動緩慢（主要是城市人口下鄉很少），使宅基地的利用呈現相對封閉狀態。20世紀60年代至90年代，城鄉不對等的二元結構差距逐漸拉大，城鄉間、農業與工業（服務業）間的人口流動加劇，城市居民下鄉占用宅基地建房以及農民亂占耕地建房、宅基地私下買賣等逐步增多，宅基地管理面臨挑戰。同時，農村人口迅速增多，宅基地供給緊張壓力凸顯。為此，國家建立起了以“一戶一宅、無償使用、面積法定、限定流轉”的農村宅基地制度，形成了“兩權分離”的農村內部封閉的宅基地管理制度。這一時期，國家從限制城市居民下鄉申請宅基地建房開始，逐步收緊對非農業戶口和返鄉城市干部職工的宅基地審批權限，到最終禁止城市居民下鄉申請或購買宅基地以及農房（見圖2）。21世紀以來，為解決城鄉建設用地緊缺但農村宅基地閑置浪費的矛盾，國家推動農村宅基地制度改革試點，探索宅基地 “三權分置”，宅基地權利和利用格局從固化封閉向放活開放轉變。目前，國家尚沒有在法律等制度層面放開宅基地面向農民集體以外的權能和利用限制。但黨的十八大以來，農村宅基地制度改革試點的過程中，逐步允許農村宅基地通過自營、出租、入股、合作、抵押等方式，拓寬宅基地權能，實際上是在為放活權能、開放利用探索制度經驗。2015年第一輪農村宅基地制度試點改革中，四川瀘縣、浙江義烏兩地均將農村宅基地流轉范圍擴大至縣域內所有人（包括城鎮居民）。2020年新一輪農村宅基地制度試點改革中，浙江紹興、象山、德清以及上海奉賢積極探索引進外來資本、人才盤活閑置宅基地和農房，發展民宿產業等。

（三）適應農民與土地關系變化的演變節奏，推動生活資料單一功能向生活、生產、財產、保障多重功能的宅基地屬性轉變

農村宅基地制度安排的基本考量因素是宅基地的屬性，主要是宅基地對于農民的作用，以實現農民基本利益訴求為底線目標的制度安排。宅基地對于農民的作用，從單純的生活資料，逐步演變為生活資料、生產資料、財產資產和兜底保障的多重功能。多重功能都是農民的基本利益訴求，決定了宅基地在不同時期的屬性不同。宅基地屬性的變化既體現了宅基地與承包地的不同，也反映了宅基地與農民關系的變化。這是決定宅基地制度安排及變遷特殊性的根本原因。與農村承包地相比，農村宅基地承載更多功能屬性，且宅基地功能逐步拓展。宅基地首先是生活資料，是農民實現有房住的基本載體。新中國成立后到20世紀90年代，農民收入來源主要依靠農業生產，耕地（農村改革后為承包地）是主要的生產資料，宅基地主要發揮生活資料的功能，并為農業生產經營提供輔助功能。宅基地制度安排保障了其作為生活資料的功能，只允許農民建設住宅使用，對從事各種非農經營活動加以限制甚至禁止。20世紀90年代到黨的十八大召開前，農民進城務工就業迅速增多，收入逐步多元化，對農村收入來源倚重下降。這一時期，宅基地作為生活資料的屬性進一步增強，同時作為農民回鄉有房住的兜底保障功能顯現。這種利益訴求的轉變要求宅基地制度變遷加強對農民宅基地權益的保護。黨的十八大以后，農民收入持續增長需要依靠鄉村非農產業和產業融合發展的潛力，農民迫切需要以宅基地為基本要素參與鄉村產業發展，獲得鄉村產業發展的增值收益。這需要宅基地更多發揮生產資料功能，與宅基地作為城鄉發展的潛在要素資源相一致。同時，經過長時間的發展演變，新型城鎮化進入構建新型工農城鄉關系階段，農民尤其是進城務工農民，逐漸形成了“亦工亦農、亦城亦鄉”的生產生活狀態[17]，部分落戶成為市民、部分返鄉重新做回農民，迫切需要發揮宅基地的財產屬性和兜底保障功能，從制度上打開農民在工農之間自由切換，在城鄉間進退有據的通道。這些正是當前農村宅基地制度創新的方向。

農村宅基地功能屬性的變化，為順應農民和宅基地關系變化，調整優化農民、農民集體在宅基地制度安排中的權能地位提供了遵循。一是宅基地與農民關系變化，推動使用權固化向放活轉變。農村改革前，農村相對封閉，農村宅基地與農民呈現較好的對應關系，宅基地和農房呈固化狀態。這種延續性與血緣、宗族延續性相互重疊，造成了“宅基地是私產”的認知。農村改革后，尤其是黨的十八大以來，在城鄉融合發展政策推動下，大量農民工常年務工、落戶城市、扎根城市。國家持續強化農民宅基地使用權，維護農民宅基地權益，充分尊重農民意愿，禁止以不合理利益誘導農民放棄宅基地使用權。以此為前提，探索農戶出租、出賣或退出農村長期閑置的宅基地使用權和農房的穩妥辦法，激活了宅基地要素功能，提高了農村宅基地和農房的財產性收入。二是宅基地由資源變資產，促進宅基地與農民集體關系變化。1962年國家明確農村宅基地所有權歸農民集體所有，但相當長時期內，農民集體對宅基地所有權的體現屬于被“架空”狀態，造成農村宅基地管理中“看得見的管不了，管得了的看不見”的怪相，加劇了超標建設、一戶多宅、亂占耕地建房等系列問題。這是因為，農民集體只承擔了宅基地的管理職能，宅基地資產屬性未被激活。具有資產屬性的宅基地是農民集體發展集體經濟的重要資源，需要農民集體發揮更多作用。黨的十八大以來，隨著農村集體產權制度改革的推進，農村集體經濟組織迅速發展壯大，加大農村宅基地盤活利用力度，通過村集體統一開發經營民宿或農家樂、統一對外流轉、統一復墾后進行指標交易等方式提高宅基地資產價值獲取增值收益，不僅實現宅基地由資源變資產，提高了村集體與農民的收入，而且提升了農民對村集體的信賴度。

四、農村宅基地制度創新的方向選擇

面向2035年農業農村現代化目標，全面實施鄉村振興戰略、構建新型工農城鄉關系，亟須通過農村宅基地制度創新激活農村土地要素潛力、激發農民全面發展的內生動力，為實現農民農村共同富裕創造有利條件。近年來，各地農村宅基地制度試點過程中，初步形成了一些成效顯著的經驗模式，但是需要在審慎評估基礎上，考慮是否可納入農村宅基地制度?；谏鲜龇治觯r村宅基地制度創新要把握好如下幾個方面的內容。

（一）把尊重農民意愿落到實處，為探索穩妥有效的盤活利用方式提供支撐

農村宅基地制度改革與農民利益密切相關。黨的十八大以來，推動農村宅基地制度改革創新，始終強調要堅持以農民利益不受損為底線，尤其是在涉及村莊撤并及農民上樓居住的改革舉措中把尊重農民意愿作為前提。2019年8月26日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議修訂通過的《土地管理法》，規定縣級人民政府在充分尊重農民意愿基礎上，可采取措施探索“戶有所居”，允許探索自愿有償退出。2021年4月21日，國務院第132次會議修訂通過的《土地管理法實施條例》，規定禁止違背農村村民意愿強制流轉宅基地、禁止強迫村民搬遷退出宅基地、禁止以退出宅基地作為農民進城落戶的條件、禁止違法收回農民依法取得的宅基地。尊重農民意愿的重要目的是激發農民參與改革的主動性，發揮農民改革創新智慧。2014年以來，農村宅基地制度改革試點取得顯著成效的地區均為充分發動群眾、調動群眾積極性的地區，如江西余江將政府治理變成村民自治，充分發揮村民理事會在宅基地制度改革執行細則制定與實施、農民動員與糾紛調解等方面作用，以較低成本取得較大改革成效?！笆奈濉睍r期至2035年農村宅基地制度創新，需要繼續堅持以人民為中心，尊重農民意愿，呼應農民訴求，為實現好、維護好、發展好農民利益提供制度支撐。

（二）認清農業農村對城鄉融合的重要性，為堅守制度改革底線預留空間

我國是典型的“大國小農”國家，即使在實現農業農村現代化后，農業在產業結構中的比重，農村在經濟社會中的比重，都要高于當前主要發達國家。而且，農業農村還承擔著糧食安全、文化傳承、居住空間、環境建設以及應對風險挑戰的“緩沖器”“蓄水池”等多重功能。推進農村宅基地制度創新，要從制度上為通過宅基地盤活利用夯實和激發農業農村功能提供支撐，最主要的是堅守住改革底線。一是堅守住農民集體所有制底線。宅基地集體所有是社會主義公有制在農村的重要表現形式，是實現農民農村共同富裕的制度基礎。二是堅守農民利益不受損底線。農民是鄉村發展與宅基地制度改革的重要參與主體，要嚴守農民利益不受損。農村宅基地制度改革不能違背農民意愿，同時要充分考慮農民宅基地發展權益，探索宅基地留白機制，給未來留足發展空間。三是堅守鄉村發展特色底線。堅持因地制宜與地域特色，決不能把鄉村特色改沒了。需要尊重地域特色與鄉村發展規律，不能借宅基地制度改革之機，盲目加快推進農村公寓、農民集中居住等。在宅基地制度改革與鄉村建設過程中，注意做好農村“老屋”、“老物”、傳統古村落保護。

（三）遵循土地要素市場化配置規律，建立呼應農民訴求統籌多功能實現形式的農村宅基地產權制度

農村宅基地產權制度是宅基地制度安排的核心。農村宅基地產權制度成熟與否，取決于是否呼應農民利益訴求，為不同農民實現宅基地的不同功能提供制度保障。宅基地的產權制度要包容生活資料、生產資料、財產資產和兜底保障等多種功能。這要求農村宅基地制度變遷要更加遵守市場規律，順應宅基地功能及其與農民關系變化，建立起更加完整清晰的宅基地產權制度 ，建立起宅基地使用權多層次、多類型的交易市場。隨著社會主義市場經濟體系的完善，農村宅基地作為重要的建設用地資源，在保證農民多種利益訴求基礎上，更多地通過市場完成資源再分配與盤活利用。隨著城鄉一體化土地市場建設加快推進，城鄉土地“同價同權”的實現途徑日益暢通，要求建立農村宅基地完整清晰的產權制度?！笆奈濉睍r期至2035年的農村宅基地制度變遷需要遵循市場規律，分步構建清晰完整的產權制度。第一步，探索宅基地“三權分置” 具體實現路徑?！笆奈濉逼陂g，摸索出各具特色的落實宅基地集體所有權的路徑、農戶資格權保障方式以及宅基地和農房使用權放活渠道，總結提煉出具有普遍性、規律性的權屬權能關系設計與安排。第二步，到2035年建立起清晰、完整的產權制度及宅基地市場交易機制。綜合考慮宅基地居住權能、財產權能、發展權能、糧食安全與農民訴求基礎上，結合宅基地“三權分置”探索實踐，建立起層次分明、結構合理、平等保護的權利格局。同時，理順宅基地使用權市場交易流程，搭建市場交易平臺，建立健全宅基地市場交易機制。

（四）充分認識改革的長期性和艱巨性，以大歷史觀穩慎推進農村宅基地制度創新

縱觀各國土地制度變化，至少都需要百年時間，我國的承包地制度改革也用了40多年時間。農村宅基地制度更加復雜，2014年以來農村宅基地制度試點改革還不到10年。農村宅基地制度創新是一項長期復雜工程，需要保持歷史耐信心。第一，堅持黨對農村宅基地制度改革工作的全面領導。第二，堅持農民主體地位。農村宅基地屬于農民集體所有，農民是宅基地的資格權人和使用者。未來農村宅基地制度改革要做到法制與自治相結合，尊重農民意愿，完善民主決策流程。第三，堅持走中國特色道路。農民集體所有、農民享有資格權與使用權的農村宅基地制度是我國獨有的制度安排，是在我國“亦工亦農、亦城亦鄉”城鄉融合特征長期存在狀況的必然選擇，是避免完全土地私有制可能導致的土地過快兼并、農民大量失地、城市貧民窟等問題的重要制度屏障。未來農村宅基地制度改革必須在堅持公有制基礎上，探索更為完善的產權制度體系，構建出具有中國特色的公有制與現代產權制度相結合的農村宅基地制度體系。我國地域遼闊，各地區農村自然資源稟賦、經濟社會基礎差異大，農村宅基地制度改革變遷不可能采用一種模式、一條路子，需要以解決時代特征為導向、以基層實踐經驗為源泉，鼓勵各地因地制宜、實事求是的實踐探索?！笆奈濉睍r期至2035年的農村宅基地制度創新要遵循城鄉發展規律，以縣域融合發展為契機，分情景、分步驟穩慎推進。第一步，與新一輪宅基地制度改革相結合，做好基礎性工作?！笆奈濉逼陂g，宅基地制度改革試點地區在風險可控下，爭取在試點結束時能夠總結提煉出一些可復制、可推廣、惠民生、利修法的經驗做法;非宅基地制度改革試點地區，重點是做好摸清宅基地底數、科學編制村莊規劃、妥善處理歷史遺留問題、做好宅基地使用權確權登記頒證等宅基地管理利用基礎性工作。第二步，到2035年建立起新型農村宅基地制度體系及中國特色農村住房保障體系。用10年左右的時間，跟蹤、驗證改革做法的科學性、合理性與效果的可持續性，結合鄉村發展變化與需求，構建起與縣域經濟融合發展相適應的新型農村宅基地制度體系及中國特色農村（農民）住房保障體系。

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Its Evolution Process， Evolution Logic and Reform Path

Ren? Yufeng Li? Zhemin Lu? Qianwen

（1. Agricultural Information Institute， Chinese Academy of Agricultural Sciences， Beijing 100081， China;

2. Graduate School， Chinese Academy of Agricultural Sciences， Beijing 100081， China;

3. Rural Development Institute Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 100732，China）

Abstract：? ?The reform of rural homestead system is an important measure to activate rural land resources. During the critical period of comprehensively promoting rural revitalization and building a new relationship both between industrial workers and farmers， and between urban and rural areas， it is urgent to innovate the rural homestead system so as to create favorable conditions for farmers common prosperity. By analyzing the changes of Chinas rural homestead system and its evolution logic， authors of this paper found that the changes were for resolving the contradiction between human beings and land， and for making effective use of the homestead; they were promoted by development strategies at different stages， urban-rural relations， human-land relations and farmers demands; they were needed to protect land resources and improve utilization efficiency; they were also a kind of institutional evolution through mandatory or luring methods， and dramatic or progressive methods. The changes involved land-use pattern transformation from fixed-right to flexible-right， and from single-function to multi-function， such as living， producing， being asset or a guarantee of life. In order to realize the goal of agricultural and rural modernization in 2035， authors suggest that when innovating the rural homestead system，? it is essential to be clear about the importance of agriculture and rural areas to urban-rural integration， follow the market allocation law of land， and steadily promote the reform and innovation of rural homestead system from the perspective of history， and give full play to the multiple functions of homestead.

Key words： rural homestead system; rural reform; rural vitalization; agricultural and rural modernization; common prosperity

（責任編輯：李萌）