論國企混合所有制改革的歷史意義及現實路徑

李鑫

摘 要：我國國企改革已初步實現成功“軟著陸”，但目前國有企業比重依然較高且存在諸多市場競爭領域。在此背景下，國有企業混合所有制改革是基于中國國情的積極穩妥的改革路徑，這是國企改革成功“軟著陸”的重要突破口。分析國企混合所有制改革的歷史意義和現狀，進而提出國企混合所有制改革的方向及其路徑選擇。

關鍵詞：國企;混合所有制改革;歷史意義;現狀;改革路徑

中圖分類號：F276.1? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2022）10-0010-03

我國國有企業混合所有制改革始自20世紀90年代的國企股份制改革。黨的十四屆三中全會首次提出了“財產混合所有”的概念，隨后黨的十五大、十六大、十七大均提出了“混合所有制經濟”。黨的十八屆三中全會明確提出了“允許更多國有經濟和其他所有制經濟發展成為混合所有制經濟”等，自此國企改革進入全面深化改革背景下新一輪縱深推進階段。

一、國企混合所有制改革的歷史意義

關于國企混合所有制改革的意義，學界討論頗多，主要是從解決國有股“一股獨大”等股權結構、公司治理結構、企業市場化激勵約束機制、顯著改善企業經營績效等經濟視角方面闡述。但卻或多或少地忽視了政治視角分析國企混合所有制改革的歷史意義。由此帶來的問題是，存在對“混合所有制改革”的誤讀，甚或簡單地理解為做強做優做大國有經濟等，從而影響到國企混合所有制改革的路徑選擇及其改革力度等。

回顧蘇聯東歐國家歷史，包括國有企業改革在內的經濟體制改革采取全面私有化等“休克療法”，在經濟體制改革尚未成功時又倉促推行政治體制改革，結果導致蘇聯解體，進而波及整個東歐社會主義國家等。

相比較而言，鄧小平推行的中國改革首先從經濟體制改革入手，并沒有倉促推行政治體制改革。經濟體制改革也是采取漸進式做法，其中，國有企業改革就是典型例證。中國國有企業改革經歷了放權讓利、租賃經營、承包經營、股份制改革、混合所有制改革等，國有企業數量及國有經濟比重不斷降低，截至2020年，民營經濟為國家貢獻了50%以上稅收、60%以上GDP、70%以上創新成果、80%以上就業崗位、90%以上企業數量。由此可見，中國在沒有明確提出“私有化”的情況下，使國有企業改革初步實現了成功“軟著陸”。對此，其他許多國家也采取了類似做法，達到了同樣效果，如墨西哥的“非參與化”、巴西的“靈活化”、玻利維亞的“資本化”等。以上國企改革做法并沒有造成多少社會震蕩，從而為這些國家政治體制改革或政治現代化奠定了良好經濟基礎。對此，有學者所言，成功的政治現代化，要求在自己的權利和憲法框架內，保存一些前現代的東西，它們是民族延續和國家的不完全勝利的體現。

雖然我國國企改革已經初步實現成功“軟著陸”，但相對于社會主義市場經濟要求以及國有企業的市場經濟定位而言，我國國有企業比重依然較高，依然存在諸多市場競爭領域。為此，我國全面深化改革的一項重要內容便是進一步深化國企改革。在此背景下，我國提出了加速推進國有企業“混合所有制改革”，這是一種基于中國國情的積極穩妥的國企改革路徑，也是國有企業改革成功“軟著陸”的重要突破口，關系到社會主義市場經濟的體制完善，進而影響到我國政治體制改革。也只有從此政治視角方可準確理解國企混合所有制改革的歷史意義，進而準確把握國企混合所有制改革方向及其路徑選擇。

二、國企混合所有制改革的現狀

自黨的十八大以來，我國國企混合所有制改革進入全面深化階段。國資委于2015年發布《國務院關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》，2016年發布《關于國有控股混合所有制企業開展員工持股試點的意見》，2018年頒布《中央企業混合所有制改革操作指引》等。2020年，中央全面深化改革委員會通過了《國企改革三年行動方案（2020—2022年）》，要求2021年底，國企混合所有制改革要確保完成三年改革目標任務的70%以上。

從實踐層面來看，國有企業混合所有制改革已經從一般市場競爭領域向電力、石油、天然氣、鐵路、電信、軍工、民航等重點領域推進，從“改股權”向“改機制”邁進，并正在推進打破“鐵交椅”“鐵飯碗”“大鍋飯”三項制度改革。目前，中央企業混合所有制改革企業戶數達到70%。其中，商業一類占73.6%，中央企業到四級及以下企業超過90%，地方企業混合所有制改革企業戶數占比54%。中國聯通、東航物流、合肥江航等是較為成功的典型混改企業。

但從理想預期來看，我國當下國企混合所有制改革仍存在以下主要問題。

1.地方國企改革步伐較為緩慢。相比較中央國有企業而言，地方國企總量大又分屬各級地方政府部門，改革步伐較為緩慢。其中全國各地又存有差異，如深圳市基本完成商業類國企的混合所有制改革，東北、西北省區如黑龍江、寧夏、甘肅等地國企混合所有制改革企業占比不到20%。

2.混合所有制“名義混合”多于“實質混合”。許多國有企業混合所有制改革股權結構不到位，改革不徹底，依然存在國有股“一股獨大”問題，國有資本在許多不宜進入的領域擁有實際控制權，依然強化行政壁壘，非國有資本通過混合所有制改革搭便車分享壟斷利潤，從而沒有達到國企改革打破行政壟斷的預期目標。

3.企業治理機制不完善。由于國企存在國有股“一股獨大”問題，非國有資本很難參與企業治理，盡管名義上設立了股東會、董事會和監事會，但實際上并沒有形成有效的公司治理結構。一些國有上市公司的控股股東即國有控股股東并不具有真正控股股東的監督動機和收益，在國企內形成了內部人控制。公司治理結構權責權限不清，黨委如何嵌入公司治理尚未有效解決，經營機制偏行政化。

4.混合所有制企業監管體制存在一定程度的“錯位、越位、缺位”問題。政府既是國有控股和國有參股企業國有資本出資人，又是國有資本的監管者，同時還是宏觀經濟調控者和市場秩序維護者，行政角色與經濟角色重合使政府與混合所有制企業的關系存在行政邏輯與經濟邏輯的混合。在此背景下，尤其在混合所有制企業非國有資本擁有實際控制權的情況下，國有資本代理人容易放棄或怠于監管甚或與非國有資本合謀，而致國有資產流失。AEEC48EA-20D5-4AC5-8BF5-A859F541BCDC

5.混合所有制改革實踐操作不規范。比如戰略者選擇原則和標準缺乏依據、混改流程規則不明和程序不規范、審計評估規則不明確、混改配套制度和市場化機制不健全等。

究其原因，主要在于：一是對混合所有制改革的意義認識不清，尤其從政治視角的高度認識混合所有制改革的歷史意義不夠，從而缺乏混合所有制改革的政治站位、歷史擔當、改革動力和壓力;二是混合所有制改革的容錯免責機制不健全，無論是地方政府官員，還是國企領導和民營企業家，對混合所有制改革心存顧慮，擔心社會資本進入國企是否存在國有資產流失而被追責;三是部分國企領導及員工依然留戀體制身份，雖然國企改革多年，但相當一部分國企領導留戀體制內“鐵交椅”政治身份，不習慣職業經理人身份;部分國企員工留戀體制內“鐵飯碗”和“大鍋飯”，不習慣民營企業的市場化用工關系等。當然，這也與我國整個改革的配套政策環境相關，由此導致部分地方政府和國有企業都不愿意混合所有制改革的被動局面。

三、國企混合所有制改革的路徑選擇

《國企改革三年行動方案（2020—2022年）》提出“積極穩妥地深化混合所有制改革”;按照“宜獨則獨”“宜控則控”“宜參則參”的原則推進混合所有制改革。應該說，我國新一輪國有企業改革時間緊、任務重，漸進式國企改革進入了“倒計時”階段。無論是政府層面還是企業和個人層面都要從國企混合所有制改革的歷史意義中，以一種政治站位和歷史擔當的使命感推動國企混合所有制改革。

1.實施差異化政策，“分類分層”推進國企混合所有制改革。一方面，根據國有企業公益類、商業一類、商業二類的區分，按照“宜獨則獨”“宜控則控”“宜參則參”的原則進行分類設計國企混合所有制改革，全方位優先推進一般市場競爭領域的商業一類國企混合所有制改革，適度次優推進特定功能競爭領域商業二類國企混合所有制改革，有條件漸進推進公益類壟斷領域國企混合所有制改革，加大單一所有制領域向社會資本開放的力度，逐漸形成面向所有資本的競爭中性的市場環境。另一方面，國企混合所有制改革不能局限于集團下屬子企業，要從集團下屬子企業混改向集團層面混改分層推進，地方國企和中央國企要因地制宜地分層同步推進混改。

2.創新國企混合所有制改革模式，完善改革操作流程。國企混合所有制改革主要通過產權交易市場和證券市場等資本市場引進戰略投資者、成立國有資本投資公司、公開上市、員工持股計劃、產權轉讓、增資擴股、股權置換、基金投資等方式推進。改制上市已經成為國企混合所有制改革的重要載體。有學者建議，依托國有控股上市公司平臺、專業化國有資本運營平臺、產業投資基金平臺和數字產業化平臺等“四個平臺”推進，加快國有資本跨所有制流動。為此，我國需要進一步完善《中央企業混合所有制改革操作指引》等政策性文件，進一步明確戰略投資者選擇的原則和標準，完善混改方案審核及操作流程，從定價、評估、流轉、審計等方面進一步完善產權交易市場和證券市場。

3.完善企業法人治理結構，健全市場經營機制。國有企業改革按照“宜獨則獨”“宜控則控”“宜參則參”的原則進行分類設計混合所有制改革，從而意味著國企混合所有制改革并非必然導致國企都走向公司化治理。對于國有獨資企業和國有絕對控股企業，則是行政型治理模式;對于國有相對控股企業和國有參股企業，則如同民營企業一樣，更多是一種企業型治理模式。對于大量引入社會資本的國企混合所有制改革企業，則應當遵循股權結構規律，從“改股權”向“改機制”邁進，優化董事會結構，引入專業素養的獨立董事，完善董事會職權。比如混改后的中國聯通集團董事會設1名小股東董事，并在其A股上市公司董事會增加5家新股東各1名董事席位等。同時，積極推行職業經理人任期和契約化管理制度，建立健全市場化選聘、差異化薪酬、市場化退出機制，逐漸打破國有企業“鐵交椅”“鐵飯碗”“大鍋飯”等長期存在的制約瓶頸。管理層的股權激勵也能促使經理層盡可能地為股東利益服務。此外，借鑒西方國家早期國有企業私有化做法，對于某些特殊領域的需要混合所有制改革的國有企業但又要在一定階段保留國家控制權，采取“國家特殊管理股”（即“黃金股”），對涉及國家和社會公共利益等少數特殊事項具有“一票否決權”，從而平衡好國企混合所有制改革過程中國家和社會公共利益與市場化利益關系。

4.理順國有資本出資人和監管職能，完善監管體制。目前國資委管轄的國有企業集出資人職能與監管職能于一身，同時還承擔一些政府公共職能，這不符合企業市場法則。為此，一方面，設立國有資本投資運營公司，形成“國資委—國有資本投資運營公司—國家出資企業”三層架構模式，實施國有資本出資人和監管人分設制度。另一方面，企業國有資產監管從“管資產”向“管資本”轉變，構建有別于國有獨資企業的以“管資本”為主的國資監管體制，實現針對不同資本的“監管中性”。

5.建立容錯糾錯機制，激發各方主體參與積極性。國企混合所有制改革尤其分類分層設計混合所有制改革難免面臨著國有資產流失風險，甚或是法律風險，為了鼓勵及支持政府和國企負責人大膽探索國企混合所有制改革，很有必要建立容錯糾錯機制。一方面，建立容錯機制，允許在法律和政策基礎上推進改革或“先行先試”可能存在的錯誤，以及相應的免責機制。另一方面，建立糾錯機制，對于改革過程中可能存在的錯誤及時發現、反饋和糾正，以此降低改革成本。對此，要有相應的法律、政策及其制度保障。

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[責任編輯 毛 羽]AEEC48EA-20D5-4AC5-8BF5-A859F541BCDC