縣域農業發展與財政支農研究
——基于河南省沈丘縣春耕備耕的調查

●崔玉亮 王愛娟 張逸杰

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央始終把解決好吃飯問題作為治國理政的頭等大事，“藏糧于地、藏糧于技”戰略不斷深化，農業現代化進程加快推進， 糧食綜合生產能力穩步提升。 2022 年《中共中央 國務院關于做好2022 年全面推進鄉村振興重點工作的意見》（以下簡稱 “中央一號文件”）重點提出今年“三農”工作的首要任務是 “全力抓好糧食生產和重要農產品的供給”，只有穩住國內糧食等重要農產品生產供給這個基本盤，才能有效保障國家糧食戰略安全。 當前全球疫情仍在持續蔓延， 對全球經濟、生產活動的影響持續加重，為應對疫情及經濟下行挑戰， 穩定宏觀經濟大盤，推動我國經濟高質量發展，貫徹落實 “全力抓好糧食生產和重要農產品的供給” 這個任務的重要性進一步凸顯。 因此， 為有效落實糧食安全責任， 把中國人的飯碗牢牢端在自己手中，加快做好春耕備耕工作，保障糧食生產安全至關重要。

一、沈丘縣春耕備耕開展情況

河南省沈丘縣位處豫東平原，是全國糧食生產百強縣， 全縣總人口為129.3 萬人， 縣域總面積 1080 平方公里，577 個行政村，有112 萬畝永久性耕地，糧食作物以小麥、玉米為主，小麥常年種植面積有102 萬畝。

（一）組織保障情況

為做好春耕備耕工作， 沈丘縣政府成立了春耕備耕工作領導小組, 提早安排部署落實春耕備耕事宜，確保從備耕開始做到有序、高質量、高標準完成各個階段的生產任務。 財政局、農業農村局、水利局、氣象局等單位組織人員對春耕備耕工作精心安排部署，財稅部門積極行動，及時下達補助資金、安排政策補貼、落實稅費優惠、創新幫扶模式，為春季農業生產送上 “大禮包”， 確保2022 年春耕備耕工作有序開展。

（二）春耕備耕農資儲備及配套工程和農技服務情況

1、落實支農信貸資金，保障春耕農資儲備。 為支持春耕備耕農資儲備，沈丘縣充分發揮財政資金的杠桿作用和放大效應， 由縣財政撥付1300 萬元風險補償金， 開展與河南省農信擔保公司、郵儲銀行河南分行三位一體“政銀擔”合作，郵儲銀行沈丘支行充分發揮“金融放大器”的中介功能，按照政策與縣政府協議1：20 的資金比例放貸，有效撬動銀行資金向農業農村領域的聚集投放。2022 年第一季度發放涉農貸款13213.6 萬元，支持春耕備耕。 其中，種植行業4184.6 萬元， 養殖行業3011.9萬元，農機農資行業1705.4 萬元，糧食收購行業2675.7 萬元， 其他涉農行業1636 萬元。

由于支農信貸資金落實到位， 著力解決了春耕期間農資儲備資金需求問題。全縣12 個農業技術推廣區域站、165 個莊稼醫院、200 多個生活資料供應網點，充足完成化肥、農藥、種子等物資儲備，而且品牌質量好、價格穩定。 其中，化肥儲量約25 萬噸，農藥儲備 110 噸， 種子儲備 1200 噸， 農膜儲備 2.5 噸（見表 1）。

表1 沈丘縣農業生產資料情況

2、高標準農田建設進程有效推進。 高標準農田建設作為“藏糧于地、藏糧于技”戰略的根本之策，是鞏固提高糧食生產能力和保障糧食安全的重要舉措。 在高標準農田建設上，沈丘縣堅持旱澇兼治、統籌考慮、合理布局，打破行政區、項目區界限，實現農田水利排灌系統貫通，高質量推進年度建設任務，高標準農田做到了建一塊成一塊，增強了農業防災、抗災、減災能力。 至2021 年底，沈丘縣財政累計投放10.5 億元資金，建成高標準農田81.2 萬畝。 高標準農田建設實現了溝渠成網、林田相間，現代化裝備成為新農具，物聯網終端實時監測水肥蟲情，農技人員根據需要精準配方， 通過云智能物聯網水肥一體系統進行田間管理， 這種優勢尤其是在嚴重氣象災害年份更加凸顯。

3、農技服務及土地利用向集約化發展。 全縣先后組織召開春耕備耕生產培訓會和優質花生種子及優質小麥產業訂單發展工作培訓會議， 全面安排部署春耕生產。組織農技人員開展技術下鄉、服務上門行動，推廣“小麥一噴三防”、“槐山藥”、蔬菜大棚種植等新技術模式，推進綠色高產高效農業發展。2022年2 月以來，為確保糧食生產安全，先后組織120 余名農技人員深入田間地頭，開展小麥苗情、病蟲情、墑情和災情監測，掌握小麥生長現狀，為制定小麥田管技術方案提供了科學依據。在確保種子安全上，沈丘縣財政局落實轉移支農資金384 萬元， 支持購買優質花生種子，規劃種植花生面積6600 畝。 從調查中發現，沈丘縣春耕春種土地利用正在發生變化，土地流轉為加快發展現代農業提供了條件。 春耕備耕從零星散戶向規模戶集約發展，家庭農場、果蔬種植專業合作社通過土地流轉，擴大大棚種植面積，實現集中連片租賃土地種植瓜果蔬菜。

（三）春耕農業機械化裝備全部到位

沈丘縣財政局積極落實農機財政補貼政策，2022 年撥付上年農民購買農機補貼款1600 萬元，大大提升了農業機械現代化裝備水平。 現有大中小型拖拉機保有量14532 臺， 谷物聯合收割機保有量3468 臺，旋耕機保有量4930 臺，播種機保有量5741 臺，植保機械保有量2863 臺，水泵保有量15974 臺，農業機械化水平顯著提高，基本保證農業春耕備耕生產服務。 目前，沈丘縣小麥種管收機械化水平達到99%， 玉米綜合機械化水平達到94%。

此外， 沈丘縣多措并進扎實開展農機春耕備耕服務。 首先，做好農機農具檢修服務，確?！皺C不誤時”。 不斷發揮基層農機合作社、農機推廣服務站和農機大戶的作用，動員農機生產、銷售企業擴大售后服務力量，積極提供集中檢修和保養服務；在農機管理部門的積極組織下， 農機專業技術人員進村入戶指導農機手現場對農機農具進行檢修和調試保養，以確保農機具性能穩定、狀態良好地投入春耕之中。其次，確保農機物資供給服務到位。及時與農機經銷商對接， 以確保春耕備耕期間各類農機具及零配件等農機物資的供應。再次，做好農機訂單作業牽線搭橋服務。大力支持各類農機服務組織、專業合作社開展跨區機耕、機插、油菜機收等作業，引導供需雙方簽訂作業合同，提高農機作業效率，確保作業質量，為全面開展農機春耕生產打下堅實基礎。最后，宣傳好農機購置補貼政策。充分利用手機、電視、報刊、政府門戶網等各類媒體終端，采用出動宣傳車輛、發放宣傳手冊、 制作廣告標語、 張貼農機購置補貼流程圖、發送手機短信等多種辦法，將農機購置補貼新政策的內容及流程宣傳到村、到戶，讓廣大農民全盤了解補貼政策。

（四）水利工程基礎設施基本完善

沈丘縣地處淮河流域， 境內河流均屬于淮河流域沙潁河水系。 全縣水系發達，渠系縱橫交錯，流域面積在200km2以上的骨干河道有沙潁河、汾泉河、新蔡河、泥河4 條；介于50km2和200km2的河道（溝道）有 9 條；另有 11 條 50km2以下的河道（溝道），均為平原區河道。 有大型灌區1 處，為沙河槐店灌區；中型灌區2 處，分別是河泉北灌區、泉南灌區；有44 條骨干渠系，多達3500 處坑塘。 縣域內沙潁河、汾泉河及其主要支流等24 條河道（溝道），均屬于淮河流域沙潁河水系，確保全縣農田春耕生產旱能澆澇可排。

（五）惠農支農政策力度逐步加大

沈丘縣認真落實中央、省、市農村工作會議和中央一號文件精神， 扎實做好各項惠農政策的落實工作，投入資金19120.11 萬元，用于耕地地力補貼、種糧一次性補貼、農村人居環境整治、農村廁所改造、農田建設、 農業生產水利發展、 農業資源及生態保護、 農機購置補貼等。 其中， 耕地地力保護資金10044.35 萬元，一次性補貼資金1827 萬元，惠及農戶238422 戶，有力地改善了農村生產生活環境，提升了群眾的幸福指數。 主動向上級財政部門爭取支農惠農資金，2021 年11 月沈丘縣財政局與縣農業農村局共同申報化肥減量增效等9 個項目， 這些項目將會在2022 年批復下達，資金的投入使用將會緩解全縣農業資金不足的現狀， 且可以進一步改善農業和農村生產生活條件，有力支持農村經濟發展。 同時，為了創新幫扶模式，財稅部門組建“春耕備耕稅收服務小分隊”，深入農村落實落細各項利企惠農稅費優惠政策，共為全縣52 家農業種植專業合作社、農資、農機、糧食收購等涉農企業落實增值稅、所得稅和土地使用稅等稅種減免政策及農產品專用發票領用服務。

二、沈丘縣春耕備耕面臨的困難與問題

（一）種糧效益偏低影響農民從業積極性

因受疫情及交通管控和能源材料價格迅速增長的影響，而農業生產物資價格也隨之大幅上漲，2022年全縣農業生產物資儲備小幅下降。 農民種地的成本增加，雖然當前糧食價格有所上漲，但是預期總體種糧收益會下降，導致部分農民種地積極性不高。 當前農村大多數青壯年選擇外出務工， 造成農村有效勞動力嚴重不足， 大部分是老弱幼留守， 其生產能力、文化水平、科技素質相對偏低，為農業新品種、新技術的推廣帶來較大困難。 加之沈丘縣仍有30.8 萬畝中低產田，產量偏低，需要財政投資4.62 億元改造成高標準農田以提高產出。

（二）現代農業科技推廣需進一步提升

小麥田間管理仍然以傳統方式為主，技術服務、培訓、 農田管護跟不上需求。 沈丘縣有12 個農業技術推廣區域站，服務范圍涉及全縣22 個鄉鎮（辦），其中每個區域站服務1—3 個鄉鎮，為保障區域站工作正常開展，需要經費180 萬元。 為提升農技推廣隊伍素質能力，培育高素質農民隊伍，為現代農業發展提供科技支撐， 需要農業科技培訓資金支持200 萬元。在種植結構上， 由于機械化的普及和勞動力的不足，農業產品的種植結構趨于簡化。 除小麥、玉米、大豆外，其他傳統農作物的種植面積規模相對較小，只是自家需要食用才種植，形成不了品牌效應。

（三）現代農業機械化水平有待提高

一是農戶種植耕地規模小， 不利于大型高效農業機械的引進和應用。 家庭承包責任制依然是現階段農村農業基本生產模式，種植相對分散，大型機械集中連片作業受限。 二是政策扶持力度不夠，農民購機用機熱情尚未得到有效激發。 雖然農戶可以享受補貼購買農機具，但是面對技術性能好、作業穩健度高、生產效率高的大中型成套機具的高昂價格，農機具購置補貼資金顯得微乎其微，難以發揮激勵作用。小型農業機械及先進農業生產工具推廣普及率低，主要原因是生產及推廣應用環節缺少財政政策支持。 三是農業機械化服務落后于發展形勢。 截至目前， 全縣在市場行政監督管理部門注冊登記的農機專業合作社有164 家。 受限于體制和觀念等因素，沈丘縣農機專業合作組織的發展仍然存在著不少問題與困難。 如財政補貼支持不足的問題比較突出，資本投入機制不夠多樣化， 金融部門缺乏專項扶持性貸款產品，財政部門沒有專項配套資金，這一系列原因造成農機專業合作社資金籌措困難。 因此，雖然這些農機專業合作社發展數量多，但形成規模的卻較少。

（四）農村水利系統升級改造相對滯后

通過多年的水利工程建設， 全縣農村水利基礎設施得到不斷地完善和提高，改善了農業生產條件，為縣域經濟社會快速發展提供了有效保障。 但仍然存在一些短板及不足： 一是現存多數農村小型水利工程急需完善、配套、改造或續建，諸如機電灌站、除澇工程等急需完善配套和改造建設，灌溉設施分布不均、灌溉保證率不高。 部分農田基礎設施嚴重老化，有些渠道污染堵塞嚴重，影響現代農業發展。 二是亟需資金新建一批現代化的農村水利工程以滿足現代農業發展的需求。 全縣新建的81.2 萬畝高標準農田，其農田水利設施管護維修所需資金 （按照每畝20 元的標準），需管護資金1624 萬元。 目前，沈丘農業技術服務、培訓及田管需要資金2004 萬元，現有資金529 萬元（其中省財政下達農田水利設施排查整改獎補資金179 萬元，縣財政籌措350 萬元），還需資金1475 萬元（見表 1）。

（五）財政支農資金保障不足

受地方財力收入限制，無法及時保障“三農”資金支出。 一是農、林、水三項投入的規模偏小，結構不合理。 從社會整體資金流量來看，資金總體額度比較小，使得農、林、水三項的支出規模占整個財政支出的比重偏低。 農業財政支出用在農、林、水三項事務性的較多，而在建設上的較少，使得建設性的支出比例結構不合理， 影響高標準農田建設和水利設施建設。 二是受財政收入影響，存在相對滯后性的支農資金管理及效益較低的支農資金運行。 受傳統計劃經濟體制的影響， 對現有支農資金的管理仍以部門為主，導致各項財政支農資金分散于多個管理部門。 而各部門對政策的理解、 執行和資金使用要求各不相同，如發改委、科技、財政和農口各部門之間，甚至各部門內部機構之間， 在分配管理財政支農資金上沒有形成有效的協調機制，基本上是各自為政，必然會造成支農資金的使用分散和投入交叉重復現象，導致有限的資金無法形成合力。

三、加快支持現代農業高質量發展的政策建議

農業是安天下、穩民心的戰略產業，具有“壓艙石”和“穩定器”的作用。 抓好春耕備耕工作，是推動農業高質量發展、扛穩糧食安全的現實選擇，也為鄉村振興開新局提供堅實的基礎。

（一）健全農民從事農業生產的收益保障機制

為了提高農民從事農業生產的收益， 需要從提高農產收入和降低生產成本兩方面采取相應措施。在提高農產收入上， 政府需要在市場經濟的環境下穩定糧食收購價，以免“糧賤傷農”；在降低生產成本上，主要采用政府補貼手段。 由于農資價格上漲直接提高了農民的種糧成本， 對農民種糧收益會造成比較大的負面影響，進而會損傷農民的種糧積極性，為此， 建議中央財政加大對種糧農民補貼資金的力度以降低種糧成本。 推進糧食作物完全成本保險和種植收入保險覆蓋主產省產糧大縣， 以提升種糧農民的抗風險能力。

為了讓補貼真正用在種糧農民身上，應使補貼顯性化，確保補貼與直接生產者掛鉤，建立制度化技術補貼政策，用于統防統治、深耕深松、土地保護等方面。 在做好春耕備耕服務上，加強對種子、肥料、農藥等農資供需監測，推進放心農資下鄉進村，加強產銷對接和余缺調劑，努力保證春播農資供應充足、價格穩定，滿足春耕生產需求。 組織相關部門開展春季農資打假專項治理行動，凈化農資市場，保護農民利益。

（二）建立更加適應資源環境約束的農業生產體系

中央一號文件提出農業深度節水控水， 提升用水效率。 要盡快改變當前過度超采地下水情況，杜絕無序旱改水行為，促進濕地保護。 一方面，逐步建立適水種植制度，盡可能實施雨養農業，以低耗水作物替代高耗水作物；另一方面，采用淺曬淺濕、智能灌溉等節水技術，改善土壤物理化學特性，或通過覆膜和秸稈覆蓋減少地面蒸發， 從而減少株間土壤的耗水量。 合理輪作改變以單一作物為主的重茬、迎茬種植，發展小麥與棉花或油菜套種，玉米、大豆與薯類、飼草、 雜糧雜豆等作物輪作的土地永續利用的耕作模式。 同時，在抓好春管春耕各項措施落實上，重點圍繞關鍵技術，落實關鍵措施，推動春耕生產各項工作任務落地。 組織農技人員深入生產一線，點對點幫扶，運用各項信息化手段，及時發布春耕生產信息，開展技術指導服務，提高關鍵技術到位率。

（三）進一步穩定種糧面積，提高耕地質量

2022 年兩會《政府工作報告》提出，大力抓好農業生產，促進鄉村全面振興，并對加強糧食等重要農產品穩產保供作出具體部署，因此，落實耕地保護建設成為應有之義。 通過“兩要”——要數量和要質量，堅決落實耕地保護建設。一是要數量。劃足劃實永久基本農田，嚴格耕地保護責任，加強耕地用途管制，堅決制止耕地“非農化”。 同時，還要防止耕地“非糧化”。 二是要質量。 在糧食連續豐收的背后，是生態環境壓力尚未根本緩解，部分耕地仍然存在基礎設施薄弱、抗災能力不強、耕地質量不高等問題，加快財政資金支持建設高標準農田。 除了面積數量有保障，建設質量也要有保證， 建立健全管護機制和提升手段；同時著重解決好耕地撂荒等問題，把糧食生產的責任壓緊壓實。

（四）依托重大技術創新，加快農業生產轉型升級

沈丘縣土、光、熱資源充足，光、熱、水、土資源遠沒有釋放出應有的生產潛力，要依靠重大的技術創新并采取切實有效的農業技術措施促進增產。貫徹新發展理念，突出科技創新核心地位，圍繞土地保護、智能灌溉等關鍵技術進行重大攻關，實行耕地水土流失治理、資源節約型種植等創新技術。整修農村坑塘、排灌溝渠，改善農業生產條件和農村人居環境。 新建和改造渠系建筑物、末級溝渠系清淤、渠道襯砌、新建排水泵站、新建和改造排澇配套建筑物等，打通農村水利“最后一公里”。 通過加大力度推廣糧農選擇新品種、使用新技術和農資農具新產品，進一步凸顯高科技的引領支撐作用。一方面，要持續加大投入，不斷提升創新效率，充分挖掘土地、種子、肥料等要素的增產潛力，促進減災防災穩產增產技術落地；另一方面，為破解“年輕人不想種地、老年人種不動地”的難題，可以通過土地托管、培育新型經營主體等路徑，讓土地有序流轉起來，達到適度規模經營節本增收的效果。 積極組織引導社會化服務主體、 新型農業經營主體，開展病蟲草統防統治， 積極推廣自走式噴桿噴霧機、飛防無人機等先進大中型機械進行春管田間作業，實行錯峰操作，控制田管操作人員數量，既減少因田管人員聚集帶來的疫情傳播風險， 又提高田管效率和效果。

（五）加大落實財政支農政策執行力度

充分發揮財政資金支農杠桿作用，支持現代農業發展。 一是在支農資金支出上，加大支農資金總量支出的同時通過積極調整財政支農結構，使財政支農資本支出結構與農業農村經濟發展迫切需要資金的領域相匹配。二是加大對農民購買農用機械及農資的補貼力度。 目前，沈丘縣農作物耕種收綜合機械化率仍達不到上級要求，上級政府部門應加大對主要農作物生產全程機械化的資金支持，促進主要作物生產全程機械化的快速發展。 完善農機購置補貼政策，加大補貼力度，重點補貼農作物全程機械化，對技術關鍵性農機具增加補貼額度。三是增強對現代化農村合作社的政策扶持力度， 提升農業技術服務和農田管護水平。 建議財政部門每年拿出一定數額的專項扶持資金，重點扶持5—10 家農機專業合作社，資金主要用于新機具引進購買和推廣、維修設備、完善信息化辦公設備、基礎設施建設及開展技術培訓、市場信息服務等。 另外，對這些農業企業和合作社給予銷售收入上的優惠和研發費用的加計扣除優惠，為農業農村發展注入新動力。 四是加快支持智慧型農業發展，利用物聯網、大數據等新一代信息技術，搭建農業大數據服務平臺，通過平臺了解市場、監測預警，讓更多農業企業分享大數據發展紅利， 以提高農業產業競爭力。同時，為小微企業紓難解困，有效保障穩增長、穩市場主體和保就業，財政部門要加快貫徹落實國務院常務會議關于實施更大規模留抵退稅政策的決定精神，壓實主體責任，積極落實涉農小微企業留抵退稅資金政策，及時保障退稅“紅包”落袋。