部門整體支出績效評價效益指標設置與優化研究
——以市場監督管理部門為例

●楊 朋

一、引言

為實施黨的十八大提出的“推進政府績效管理”及黨的十九大要求“全面實施績效管理” 的政策目標，2018 年9月1 日中共中央印發《關于全面實施預算績效管理的意見 》（中發 〔2018〕34號），明確“加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系”作為新時代推進國家治理體系和治理能力現代化，建立現代財政制度的重要戰略決策。

2020 年新修訂的 《預算法實施條例》對績效評價的定義為：根據設定的績效目標，依據規范的程序，對預算資金的投入、使用過程、產出與效果進行系統和客觀的評價。 2021 年 3 月 7 日《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發 〔2021〕5 號） 要求，“推動預算績效管理提質增效”，并將績效評價重點由項目支出拓展到部門整體支出等方面，進一步健全共性的績效指標框架和分行業、分領域的績效指標體系， 推動預算績效管理的規范化、科學化、標準化水平。

二、文獻綜述

部門整體預算績效評價是將部門預算收支納入全面績效管理，圍繞部門職責、行業發展規劃，在預算資金管理的過程中統籌考慮運行成本、 管理效率、履職效能、社會效應、可持續發展能力和服務對象滿意度等方面，衡量部門整體及核心業務的實施效益。

對于績效評價指標體系研究方面，鄭方輝等（2017）認為財政績效評價始于以古典經濟學為基礎的財務評價，是國家治理體系與能力現代化及政府管理創新的具體體現，通過系統檢視與反思我國財政績效評價的理論研究與實踐歷程，提出在組織模式上追求公共財政公信力的主體地位，指標體系要構建統一性與差異性相結合的通用模型，服務于全面依法治國及五大發展理念的戰略部署；馮海波（2019）分析新時代財政預算績效評價面臨的挑戰，提出要從解決當前社會的主要矛盾、以創新促進經濟高質量發展、促進綠色發展和全體人民共享經濟發展成果等作為新時代財政預算績效評價的轉換邏輯；馬蔡琛等（2020）從預算績效指標的設計理念及其拓展出發，基于國際視角考察其具體應用，提出監理預算績效指標和績效目標的聯結機制，設定目標值和完善標準體系，精簡績效指標數量，選取關鍵績效指標等預算績效指標框架的技術路徑選擇；胡志勇、王澤彩（2020）通過研究構建公共部門預算績效指標體系存在的問題，提出指標體系應引入價值標準和工具標準，提出不同層次指標體系的設計要差異化來反映預算支出的4E 理念。

對于部門整體支出績效管理的研究尚需深入，陳秋紅（2019）從部門整體支出績效評價的必要性考慮，通過研究國內實踐發現其存在的問題，提出指標優化和流程優化兩方面作為部門整體支出績效評價的優化路徑；曹堂哲（2019）提出要以結果為導向構建部門整體績效的基本框架和指標體系，以預算為主線，以責任為抓手，以信息為紐帶，以制度為保障，推動部門整體績效管理的協同機理與實施路徑。

三、部門整體支出績效指標設置情況

《項目支出績效評價管理辦法》（財預〔2020〕10 號） 的績效評價指標體系如圖 1 所示，一級指標包括決策、過程、產出和效益四個方面，各項指標設置應當突出結果導向，原則上產出、效益指標權重不低于60%，特別是實施期結束后的評價更加注重產出和效益。

圖1 項目支出績效評價指標體系

自2011 年6 月確定8 個省市地區進行地方政府及其部門績效管理試點至今，歷經多年的摸索和研究，基層政府部門在績效管理實踐中取得了一定的經驗，部門整體支出績效評價在基本理論、操作模式、指標設計、成果應用等方面得到了不斷的發展和進步。 《預算績效評價共性指標體系框架》（財預〔2013〕53 號）、《廣東省財政預算績效指標庫》（粵財績〔2018〕3號）和《新疆維吾爾自治區分行業分領域共性項目績效指標體系（2020 年度）》等對共性的績效指標框架和分行業領域的績效指標體系的決策、 過程和產出指標方面實現科學合理、細化量化、可比可測、動態調整、共建共享進行了積極的探索和進一步整理規范。

基層政府部門整體支出績效指標尤其是效益指標存在“碎片化”的問題，在實際工作中“突出結果導向，重點考核實績”與基本公共服務標準、部門預算項目支出標準等銜接匹配存在諸多困難。 為解決這一問題，預算部門需要在財政部門的指導下，積極組織業務人員和財務人員進行協同配合，立足多維視角和多元數據，借助專業咨詢機構、會計師事務所、資產評估機構、律師事務所、科研院所、高等院校等從事預算績效評價業務的第三方機構的成功經驗和研究成果，運用大數據分析技術，不斷創新研究思路，提高績效指標的客觀性和準確性，深入推進新時代中國特色社會主義政府績效管理制度提質增效。

四、 市場監督部門整體支出績效評價效益指標優化分析

（一）效益指標設置問題原因分析

市場監督部門作為政府職能部門，在設置效益指標的過程中存在一些突出問題和實際困難，主要原因在于：一是由于部門職能分工細化和績效管理專業人員缺乏，將部門履職效益進行綜合和提煉為抽象的指標體系存在客觀上的困難；二是實際工作中能直接反映部門所在行業特征、職責特點和業務規律的效益指標的針對性不足；三是缺乏能夠科學比較設定目標與實施效益的量化指標， 雖然在職能工作過程中采集和積累了大量數據， 但分類整理和動態分析等方面缺乏技術手段和思想方法。 由于上述問題和困難的存在， 基層市場監督部門在經濟效益、社會效益、生態效益和可持續影響等效益指標的設置上相對簡單， 一般難以設置三級指標，經常是“提高”“改善”或“較好”等定性描述，不能按照市場經營主體及其市場行為，同時結合市場監督管理的自身業務特點設置準確具體、有針對性、可操作的效益指標和績效標準， 需要進一步加強部門的財務資金管理與市場監管業務工作緊密銜接， 達成預算和績效管理一體化要求。

（二）效益指標設置優化實例分析

以市場監督部門整體支出績效評價的效益指標設置情況為例，社會效益、經濟效益、生態效益和可持續發展等指標分別從宏觀經濟指標、履職社會影響、促進綠色發展和組織實施預算績效管理等方面圍繞部門職責和行業發展規劃進行研究：

1、社會效益指標。 市場監督部門在履職過程中要以深化供給側結構性改革為目標， 通過對市場的監督管理，貫通上下游、產供銷各環節有效銜接， 強化公平競爭、 質量分級和品牌創建，提升產品服務質量和客戶滿意度，支持技術創新和結構升級，促進國民經濟良性循環，實現社會效益。 參照《標準化效益評價 第2 部分：社會效益評價通則》（GB/T 3533.2—2017） 可以設置市場主體登記總體數量/增長率、 商標和專利權登記總量/增長率、消費維權服務站建站率/覆蓋率、 行業重大事故發生率/傷亡人數降低率等作為社會效益的評價指標。

2、經濟效益指標。 市場監督部門作為政府機關，并不直接創造經濟效益，但通過深化“放管服”改革，推進“雙隨機、一公開”監管，不斷優化營商環境、提升質量品質、維護消費者權益等具體市場管理和公共服務措施， 促進資源要素順暢流動，推動市場主體創造更多的經濟價值。參照《標準化效益評價 第1 部分：經濟效益評價通則》（GB/T 3533.1—2017） 和所在地區的國民經濟和社會發展統計， 可以設置第三產業GDP增加值比重、社會消費品銷售總額/增長率、社會消費品零售總額/增長率等宏觀經濟數據作為經濟效益的評價指標。

3、生態效益指標。市場監督部門的生態效益體現在作為政府機關全面貫徹新發展理念，推動節能減排和做好碳達峰碳中和工作的成效。 直接的生態效益參照《節約型機關評價導則》（GB/T 29118—2012）從組織管理和制度建設、規劃與技術要求、建筑及設備的運行管理、行為節約等提煉資源利用水平指標，如單位面積能耗、人均用電量、人均用水量、車均百公里油耗等作為生態效益的評價指標；間接的生態效益參照《國務院辦公廳關于印發進一步深化“互聯網+政務服務”推進政務服務“一網、一門、一次”改革實施方案的通知》（國辦發〔2018〕45 號）和《審批服務便民化工作指南》（GB/T 37277—2018），將簡化流程環節和推動“互聯網+政務服務”以提供高效便民的公共服務、 降低企業審批成本并增強全體公民的資源節約和環境保護意識， 實現社會整體生態效益的情況作為評價指標， 可以設置服務事項網上覆蓋率、 政務服務大廳集中率、減證便民項目達成率、審批信息公開實現率等。 部門實施的具體項目可以參照《經濟、技術政策生態環境影響分析技術指南（試行）》（環辦環評函〔2020〕590 號）和《環境管理 環境績效評價 指南》（GB/T 24031—2021）根據項目情況進行設置。

4、可持續發展指標。市場監督部門可持續性分析主要是對全面實施績效管理政策的規劃實施、后續整改、制度安排和管理措施等影響部門持續發展的因素進行分析，參照《項目支出績效評價管理辦法》（財預〔2020〕10 號）可以設置基礎信息完整性、績效自評可用性、預決算信息公開性等方面的評價指標。

5、社會公眾滿意度。 公眾滿意度是建立政務服務績效由企業和群眾評判的重要指標，一般采取問卷調查的方式，根據《國務院辦公廳關于建立政務服務“好差評”制度提高政務服務水平的意見》（國辦發〔2019〕51 號）以及《政務服務評價工作指南》（GB/T 39735—2020）等，從設置政務服務的完整、透明、便利、態度、廉政等五個維度進行測評， 促進市場監督部門為企業和群眾提供全面規范、公開公平、便捷高效的公共服務， 提升企業和群眾辦事便利度和獲得感。

綜上，通過對市場監督部門的效益指標進行分析和優化，筆者設置了表1 中指標作為市場監督部門效益指標。

表1 市場監督部門效益指標表

五、 完善部門整體支出績效評價效益指標的建議

根據部門整體支出在績效指標設置上存在的問題，結合對市場監督管理部門進行的實例分析和研究，并有針對性地提出改進和優化的思路和方法，為此，對構建部門效益指標體系和標準提出如下建議：

（一）以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導， 深刻認識全面實施績效管理的重要意義

進行部門整體支出績效指標設置的研究，要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，我國在全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標之后，乘勢而上開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的新時代，社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。 因此，財政資金的使用是為了更加有效保障和改善民生，深化財政制度改革立足新發展階段全面實施績效管理， 堅持以人民為中心的發展思想， 對接群眾需求實施公共服務供給側改革， 建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系， 更好發揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用。

（二）以部門管理職責和事業發展規劃為核心， 逐步分解績效目標并銜接配套為績效指標

從部門職責出發， 明確相關財政支出的政策意圖， 根據有關中長期工作規劃對部門整體支出的總體績效目標進行歸納分析，明確預算完成的工作任務，將其分解成多個子目標，細化任務清單，研究開展活動需要投入的資源數量以及成本要求，對產出的主要內容、質量標準和核心效果進行整理和研究，通過統計、調查、評判對工作過程中獲取的相關數據進行分類梳理，提取相關成果的定性表述和數據量化，并進一步設置和優化為高度關聯、重點突出、量化易評的績效指標。

（三）以政務信息化和大數據分析技術為依托， 實現績效指標的標準明確化和約束動態化

將數字技術廣泛應用于公共管理服務，統籌加快政務信息化建設， 加大公共數據資源開放共享， 不僅能提高決策科學性和服務效率， 還能推動政府治理的流程再造和服務模式的數字化及智能化， 動態強化績效管理的責任約束和激勵約束。 部門整體支出選定績效指標應參考相關基準數據、 行業標準等并結合項目預期進展等情況， 科學設定績效指標的具體數值， 并能建設數據口徑一致的績效指標數據庫以進行橫向比較、 數據共享和經驗借鑒。

（四）以第三方績效評價機構廣泛參與為途徑， 創新財政預算管理方式及績效評價方法

不同于部門的內部評估和自評， 專業咨詢機構、會計師事務所、資產評估機構、律師事務所、科研院所、高等院校等第三方機構作為外部監督在數據獲取、 知識積累和技術應用等方面都具有一定的比較優勢， 在參與預算績效管理過程中不僅能提供可用的績效信息，而且通過公眾參與、專家咨詢和媒體監督等渠道有助于診斷問題并發現不足，從而提高各級政府增強服務意識，推動預算績效管理提質增效，解決基層政府部門在績效管理過程中存在的諸如效益指標的設置等實際問題。

總之， 全面實施預算績效管理是全面貫徹黨的基本理論、基本路線、基本方略的重要體現，要進一步完善預算管理制度，提高財政資源配置效率和使用效益， 建立科學、合理、 規范的部門整體支出績效管理體系，提高預算管理水平和政策實施效果，為全面建設社會主義現代化國家提供堅實的財政資源保障。