部門整體支出績效評價探索及問題分析
——以內蒙古自治區包頭市兩單位試點為例

●時更生 任聰珍

一、 部門整體支出績效評價的背景

（一）部門整體支出績效評價的內涵

部門整體支出績效評價是財政支出評價的重要組成部分，是站在整體和宏觀的角度，以預算部門全部預算收支為評價對象，按照一定的程序，采用科學的評價指標體系，分析預算部門的部門運行成本、部門管理效率和部門履職效能，評價部門自身職責和年度工作計劃的達成度。 現階段我國地方政府部門整體績效評價聚焦于評價預算部門整體績效和重點業務的開展效果，目的是通過開展整體支出績效評價，變革我國政府治理方式，以預算及部門整體績效為基礎，探索部門行政績效與支出績效有機融合的財政預算管理機制，從而提升政府部門的履職效能和行政執行能力。

（二）我國部門整體支出績效評價的實踐

財政部經建司2004 年選擇國家海洋局，嘗試開展了部門整體支出績效考評，2006 年北京市選擇選擇市殘聯、市投促局進行部門整體支出績效評價試點，2011 年形成一套部門整體支出績效評價的操作規范。 同年財政部首次在《財政支出績效評價管理暫行辦法》中明確了部門整體支出績效評價的概念。2013 年財政部發布了《預算績效評價共性指標體系框架》， 為部門整體支出績效評價指標體系提供了參考框架，規范了投入、 過程兩個共性指標和產出、效益兩個針對不同部門特征自行設置的個性指標。 上海市于2015 年、廣東省于2016 年開始部門整體支出績效評價試點工作，截至2016 年底，全國開展部門整體支出績效評價試點工作的?。ㄗ灾螀^、直轄市）達到 20 多個。 2018 年 9 月《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34 號）正式印發， 確定通過全面實施預算績效管理，深刻變革我國政府治理方式。 要求各級預算部門在編制年度財政預算時，必須設置部門整體績效目標、政策績效目標和項目績效目標，依據績效目標的設置情況安排預算，各級財政部門要逐步開展部門整體支出績效評價，提高預算部門履職效能和行政執政能力。 同年，財政部選擇中國氣象局、國家測繪地理信息局實施了部門整體支出績效評價。 山東省2019 年分別從省直部門、市、縣三個層次，制定試點工作方案，開展試點工作。 部門整體支出績效評價已成為中央各部門和各地方財政部門探索預算績效管理的重點工作之一。

包頭市財政局積極落實中央和內蒙古自治區全面預算績效管理任務，選取包頭市鐵道技術職業學院 （以下簡稱“鐵職院”）和包頭市電算化教育館（以下簡稱“電教館”）為試點， 委托第三方評價機構開展部門整體支出績效評價。筆者結合試點單位績效評價工作開展情況進行分析，為后續全市或全區開展績效評價工作提供借鑒。

二、部門整體支出績效評價的思路及方法

（一）評價思路

借鑒國內其他地區開展部門整體支出績效評價工作的過程經驗， 考慮中央和其他地區相關文件規定的對部門整體支出績效評價步驟， 第三方評價機構確定通過評價準備階段、評價實施階段和評價結果形成等三個階段，完成包頭市部門整體支出績效評價的任務， 具體如圖1所示。

圖1 2019 年包頭市部門整體支出績效評價主要工作流程圖

2019 年包頭市從鐵職院、電教館整體支出的履職效能、管理效率、社會效益、可持續性等四個方面實施部門整體支出績效評價。履職效能，從任務目標的設定情況、核心業務的完成情況等方面反映部門整體年度目標及中長期目標實現程度；管理效率，側重于從預算、收支、資產和項目管理制度建設、落實的情況對預算、資金、資產、合同、采購、項目等整體支出管理核心內容進行考核；社會效益，主要從單位外部效應及服務對象滿意度反映履職對外影響；可持續性，主要從人員素質的提升，部門管理的改進、管理效率提高等方面反映是否建立長效機制。

具體的評價步驟如下：

（1）梳理部門設立依據和機構設置，梳理部門職能并進行分類。

（2）分解部門戰略目標及工作計劃，如部門年度目標、部門中長期目標、2018 年工作計劃和重點工作之間的關聯性。

（3）梳理部門內部管理制度，如部門適用、在用的內部控制制度，包括項目管理制度、收支管理制度、資產管理制度、風險防范（監督、控制）制度、部門自行制定的其他制度和上級或行業內的規范文件。

（4）梳理部門存量資產。 如部門的存量資產（固定資產、流動資產）、年內新增資產（固定資產、流動資產），新增資產標注來源，確定是否通過政府采購的方式取得。

（5）梳理部門職工數量。 如年末職工總數（行政編制、事業編制、臨聘人員等）、年內人員變動情況。

（6）梳理部門預決算情況。

（二）評價方法運用

本次績效評價使用以下幾種評價方法， 以鐵職院、電教館為例。

1、案卷研究法。 對于鐵職院、電教館部門整體工作內容、預算收支安排等決策內容，部門預算執行管理要求，年度預算資金支持內容的完成情況及預期效果實現情況等相關資料進行研究、比較、分析，提取重要信息。

2、公眾評判法。 利益相關方對鐵職院、電教館部門年度工作相關意見的反饋對于本次評價工作具有重要意義。 評價過程中采用個別訪談、問卷調查方式開展相關工作。

3、專家咨詢法。 在評價過程中，評價工作組引入專家參與機制，由績效管理、財政管理、教育等相關領域專家為績效評價工作把關，并參與出具評價結論，確保工作方式、思路及結論科學合理。

4、比較法。 在分析鐵職院、電教館履職效能時，通過比較工作任務、目標與實施完成情況、實施效果，綜合分析鐵職院、電教館中長期目標、年度任務的實現程度。

5、因素分析法。 在評價鐵職院、電教館中長期目標、年度任務實現及實施效果的實現程度時，綜合分析內外因素對其影響，確保評價結論客觀公正。

三、部門整體支出績效評價指標體系的設計

（一）指標體系設定原則

1、目標關聯性原則。 為恰當反映績效目標的實現程度，鐵職院和電教館的部門整體支出績效評價指標設計應與其部門績效目標有直接關系，設計的各個指標之間要能夠互相銜接，使用統一評價標準，綜合反映鐵職院和電教館績效構成要素之間的關系，以系統、全面揭示評價對象的特點。

2、客觀性原則。 設置的績效評價指標選取的數據應有合法、準確的來源，能夠真實反映部門整體評價的實際情況。

3、適用性原則。 鐵職院和電教館的部門整體績效指標選擇應同時考慮部門績效內涵的準確反映，指標的現實可行性及應用成本，使評價指標科學、實用。

4、管理效能原則。 鐵職院和電教館的部門整體績效指標設計應當充分反映部門在實現績效目標時所顯現的管理能力，以及為實現績效目標的管理效率。

（二）指標體系設計思路

指標體系的設計主要參考財預〔2013〕53 號文設定一級和二級指標，根據鐵職院和電教館資金使用情況、自身職責及年度工作計劃調整三級指標， 并根據實際需要，增設四級指標。 首先考慮部門的整個工作計劃，突出重點，全面反映部門職責的履行情況；其次綜合考慮鐵職院和電教館資源配置、資源管理的合規性，考核其部門運行的有效情況； 最后考慮鐵職院和電教館工作的整體效果、 各項目標的貢獻度、 社會各界的滿意度，綜合考核其職能的實現程度。

根據指標體系設計原則和相關文件的規定， 本次部門整體支出績效評價結合績效開展的實際情況對指標體系設計進行調整，形成表1、表2 指標體系。

表1 2018 年鐵職院部門整體支出績效評價指標體系

表2 2018 年電教館部門整體支出績效評價指標體系

四、部門整體支出績效評價存在的問題

由于包頭市初次實施部門整體支出績效評價，部門績效管理基礎較為薄弱， 尚存在預算績效管理意識不強、部門整體支出績效目標設定不合理、相關管理制度不夠完善、項目管理不到位、部分工作未按計劃完成等問題，具體分析如下。

（一）績效管理制度不夠完善

一是鐵職院預算績效管理各項規定尚不健全，鐵職院預算管理制度中包含績效管理相關內容， 但還不全面，績效目標設置、績效監控及績效自評等相關內容不完整，導致績效管理相關工作未有效開展，績效管理水平有待提高。 二是電教館所遵循的相關制度僅能夠保障日常基本履職，如財務報銷制度、資產管理制度、政府采購和合同管理制度等， 但具有針對性的項目管理制度、預算管理制度缺失。

（二）預算績效管理意識不強，績效管理水平有待提高

一是鐵職院部門整體支出績效指標設置不完整，主要反映學院正常運行相關工作， 未反映財政資金所要達到的產出及效果，且設置指標不便考核。 另外，鐵職院僅制定了2018 年學生資助績效目標表、2018 年職業提升（生均）績效目標表，未做到對全部財政預算項目編制績效目標。 二是電教館部門整體支出績效指標設置不夠合理且細化程度不足， 在績效監管方面缺乏績效目標監控措施和評價結果的應用。

（三）部分工作未按計劃完成，管理水平有待提高

一是鐵職院制定了2018 年工作要點，但未形成具體的任務分解表， 少量工作落實存在一定滯后或部分未完成，細化管理方面還有待提高。 二是“同頻互動課堂” 建設項目在實施過程中未按照實施方案中的工作計劃開展工作，使得項目整體進程滯后，未在計劃周期內建設完成， 一定程度上影響了項目的實施效果。

五、完善部門整體支出績效評價的建議

（一）及時更新完善各項管理制度，提供工作制度保障

建議注重項目管理制度和相關預算管理制度的建立，對項目進行全周期的管理，對預算收支及預算編制進行規范化管理。

（二）完善年度部門整體績效目標的設置，合理量化績效指標值

建議鐵職院、電教館開展預算績效管理相關培訓，提高相關管理人員的績效意識，合理制定績效目標。 根據履職核心及財政資金投入產出效益， 合理設置部門整體支出績效目標和全部財政項目績效目標， 充分反映年度重點工作任務及其產生的效果。 在設置績效指標時要充分考慮實際及預算安排，進行細化量化，反映實際產出和效果。

（三）細化分解年度工作要點，嚴格落實計劃安排，改進工作方式

一方面， 建議鐵職院編制年度工作要點工作任務分解表，明確各項工作具體內容、具體負責部門，及所對應的考核指標，嚴格按計劃落實各項工作，對未按計劃推進的工作，由責任人就未完成原因進行說明，總結經驗，抓緊落實未完成內容；對實際完成內容與年度計劃不匹配的， 建議責任部門對工作整體情況進行歸納整理， 形成新的工作布局， 并及時上報， 改進工作方式。

另一方面，建議電教館建立健全項目管理機制，尤其是項目監督檢查機制。 梳理規范項目實施流程，明確項目組織機構及項目參與者的職責分工， 派專人定期對項目的開展情況進行跟蹤小結， 及時發現實施過程中存在的問題并進行小組討論解決。 同時要加強實施方案落實的監督檢查， 確保項目執行嚴格按照實施方案中的工作計劃和實施內容開展。 若在項目實施過程中發現執行與實施方案有偏差， 要及時督促相關項目負責人分析產生偏差的原因， 根據偏差的原因及時糾偏，保障項目在計劃時間內高質高效完成。