部門整體支出績效評價體系設計及問題研究
——以A 市農業(yè)部門為例

●韓國英 羅旭東

部門整體支出績效評價是全面實施預算績效管理的重要內容。 隨著預算績效管理改革的深入推進，各地積極探索開展部門整體支出績效評價。 A 市部門整體支出績效評價起步較早，自2015年起，按照“試點先行、逐步推開”的原則，組織預算部門編制部門整體支出績效目標， 開展部門整體支出績效評價，逐步建立起了部門整體支出績效評價管理體系。

一、部門整體支出績效評價體系設計

廣義的部門整體支出績效評價包括編制部門整體支出績效目標、制定部門整體支出績效評價操作流程，以及設計部門整體支出績效評價指標體系三方面核心內容。

（一）部門整體支出績效目標框架結構

績效目標是開展績效評價的基礎和重要依據(jù)， 績效目標編制的質量水平直接影響績效評價工作的科學性與合理性。 A 市按照層次分析法，將部門整體支出績效目標劃分為“部門職能—工作任務—績效目標—績效指標”四級結構。 A 市農業(yè)部門的部門整體支出績效目標從實現(xiàn)部門職能出發(fā)， 制定9 項工作任務，分解為25 項績效目標， 對應細化138 個績效指標。

表1 所示為A 市部門整體支出績效目標的具體樣式，從表格結構和內容可以看出，A 市部門整體支出績效目標的設計理念體現(xiàn)了“財”“政”縱向貫通、橫向互融的特點。

表1 部門整體支出績效目標

1、從縱向看，績效目標的四級結構實現(xiàn)目標任務層層遞進、有效傳導。 如圖1 所示，部門整體支出績效目標以部門職能為頂層設計依據(jù)和分解落實錨點，要求預算部門緊扣部門職能，通過對部門所在行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、部門中長期規(guī)劃、年度工作計劃進行梳理分解， 從宏觀層面設定本部門需要履行的常態(tài)化主要工作任務， 根據(jù)年度部門預算安排細化為可量化、易理解的績效目標，并按照全面、量化、可評價的原則，分解為產出、效益、滿意度三個維度的績效指標。

圖1 部門整體支出績效目標四級結構圖

A 市農業(yè)部門承擔全市種植業(yè)管理職能， 對照該項職能，將“種植業(yè)綜合管理工作”設置為一項工作任務， 根據(jù)該項工作任務包含的工作內容， 將其拆解為“耕地地力保護”“種植業(yè)結構調整補貼”“種植業(yè)標準化設施改造”三項績效目標，每項績效目標均從產出、效益、滿意度等維度細化具體的績效指標。 如“種植業(yè)標準化設施改造”績效目標，分解為“改造面積”“驗收合格率”等6 項績效指標，從而實現(xiàn)將種植業(yè)管理這一部門職能層層分解落實到具體、 可衡量、 可評價的任務、目標、指標。

2、從橫向看，建立起部門預算資金與績效目標的直接對應關系，實現(xiàn)“錢”和“事”的相應匹配。 部門預算資金按照資金來源分為財政撥款和其他資金， 其中財政撥款分為基本支出和項目支出。 A 市在績效目標四級結構中的“工作任務”層級，將部門預算資金進行分解，梳理每項工作任務對應的責任主體和專項資金，按照資金歸集方法， 明確列示完成每項工作任務所需要花費的預算資金，把“花多少錢、辦多少事”說清楚、講明白，實現(xiàn)預算編制言之有物、資金績效有據(jù)可查。

A 市農業(yè)部門“種植業(yè)綜合管理工作”，涉及市農業(yè)部門所屬的種植業(yè)管理辦公室等預算單位， 以及種植業(yè)結構調整補貼等專項資金。 將上述預算單位的年度預算資金中的基本支出進行歸集， 將其中的項目支出和專項資金進行歸集， 分別形成該項工作任務所對應的部門預算資金，從而將“種植業(yè)綜合管理工作”這一工作任務所需要的基本支出資金和項目支出資金清晰地反映出來。

（二）部門整體支出績效評價操作流程

部門整體支出績效評價中涉及的主體主要包括市財政局、市級部門和評價工作組。 市財政局作為部門整體績效評價的組織推動部門，統(tǒng)籌開展評價工作。 評價流程主要包括準備、實施、報告和結果應用三個階段，具體評價操作流程見圖2。

圖2 部門整體支出績效評價操作流程

1、評價準備階段。 評價準備階段主要包括組建評價工作組，制定績效評價工作實施方案，遴選相關領域專家等工作。 市財政局負責組建評價工作組，委托評價工作組具體開展績效評價。 評價工作組制定評價實施方案，確定評價重點、評價方法、評價指標體系框架和評分方法、評價進度等事項。 同時根據(jù)市農業(yè)部門的行業(yè)領域特點， 遴選2 名管理專家、2 名財務專家和3 名農業(yè)領域業(yè)務專家，為評價工作提供技術支持。

2、評價實施階段

（1）確定現(xiàn)場評價范圍。 在開展部門整體支出績效評價時， 由于項目支出是預算部門履職的重要載體， 因此往往會選取部分重點項目進行實地評價，以期通過重點項目的績效來反映部門整體的績效，這也是目前開展部門整體支出績效評價較為普遍的做法。評價工作組通過對部門職能、項目特點、項目金額、資金支出方向等分析后，按照“現(xiàn)場調研至少應涵蓋50%的部門所屬單位和項目實際支出大于500 萬元的項目全部檢查”的原則，確定20 個項目作為現(xiàn)場抽查對象（見表 2）。

表2 現(xiàn)場抽查項目明細表

（2）具體開展評價工作。該部分主要包含了收集復核資料，開展評價分析，形成初步結論等內容。 評價工作組收集與部門整體支出績效評價相關的決策、管理、產出和效益等四個方面資料，復核其完整性、準確性、有效性。 在審閱資料的基礎上， 討論確定評價指標體系，對照評價指標逐項打分，會同專家討論形成部門整體支出績效評價結論、意見和建議。

3、報告和結果應用階段。 該階段包括了報告的撰寫、征求意見、正式出具報告及結果應用等內容。 評價工作組結合專家評價意見，撰寫績效評價報告。根據(jù)各方意見修改完善后，形成最終評價結果。市財政局將評價結果書面反饋市農業(yè)部門， 并要求其限期提供針對評價報告中提出的問題和建議的整改落實情況。

（三）部門整體支出績效評價指標體系

A 市部門整體支出績效評價指標體系包括一級指標、二級指標、三級指標。 其中一級指標分為決策、管理、產出、效果四個方面，屬于固定指標。決策和管理指標屬于預算編制和執(zhí)行階段的過程性指標， 其中的二級指標和三級指標相對固定， 著重體現(xiàn)的是績效目標設定、決策過程、預算編制及預算執(zhí)行、預算管理、績效管理和資產管理等方面。 產出和效果指標屬于成果性指標， 其中的二級指標和三級指標需要根據(jù)被評價部門的具體工作內容進行設置， 著重體現(xiàn)的是部門整體職能發(fā)揮、服務質量及公眾反映等方面。

A 市農業(yè)部門整體支出績效評價指標體系共設置4 項一級指標、19 項二級指標、54 項三級指標， 分值100 分。 其中，決策部分 11 項三級指標，合計 15 分；管理部分17 項三級指標，合計25 分；產出部分12 項三級指標，合計30 分；效果部分14 項三級指標，合計30分（見表 3）。

表3 A 市農業(yè)部門整體支出績效評價指標體系

根據(jù)績效評價指標的適用范圍， 可劃分為共性指標和個性指標。 A 市農業(yè)部門的評價指標體系中包含“績效目標合法合規(guī)合理性”等共性指標32 個，主要集中在決策和管理兩部分；包含“農產品質量安全管理”等與農業(yè)農村領域具體相關的個性指標22 個，主要集中在產出和效果兩部分。 其中， 產出指標包括產出進度、成本、機構運行，并將涉及財政資金規(guī)模較大的農業(yè)發(fā)展、漁業(yè)發(fā)展、農村環(huán)境、保費補貼等項目設置對應的評價指標進行單獨評價； 效果指標則遵循部門履職所產生的經(jīng)濟、社會、生態(tài)、可持續(xù)影響及服務對象或受益人的滿意度等維度來設計指標。

評價指標體系的計分標準采取百分制， 綜合得分90 分（含）以上為優(yōu)；80 分（含）至 90 分為良；60 分（含）至80 分為中；60 分以下為差。 依據(jù)部門整體支出績效評價程序、評價指標體系及評分標準，經(jīng)專家評價組討論評議，A 市農業(yè)部門整體支出績效評價綜合得分83.9 分，綜合績效評定級別為“良”。

二、部門整體支出績效評價存在的問題分析

（一）部門整體支出績效目標“碎片化”，造成四級結構穩(wěn)定性不足

從目前A 市部門整體支出績效目標編制的具體實踐看，與指向明確、細化量化、合理可行、相應匹配的績效目標設置要求相比， 部門整體支出績效目標的設置還存在不足。 主要體現(xiàn)為預算部門對本部門的工作職能和目標任務梳理不夠清晰，績效目標與部門職能、發(fā)展規(guī)劃和工作計劃的銜接不足， 工作任務設定的主觀性較大， 不同年度之間存在較大波動， 如市農業(yè)部門2020 年設定 9 項工作任務，2021 年僅設置 3項。 此外，績效目標和指標的整體性不足，存在采用 “自下而上”的方式，以簡單加總項目目標來替代整體目標的情形，導致部門整體支出績效目標過于微觀和瑣碎。 上述問題的存在不利于形成較為科學、合理、穩(wěn)定的“部門職責—工作任務—績效目標—績效指標”四級績效目標結構。

（二）部門整體支出績效評價指標體系“模板化”，個性指標提煉不足

政府預算支出范圍十分廣泛，支出產生的效益因投入的領域不同而呈現(xiàn)多樣性和個性化特點，因此處理好共性和個性評價指標的關系顯得尤為重要。 實踐中，普遍存在部門整體支出個性指標提煉不足的問題，如市農業(yè)部門評價指標體系的54 個三級指標中，反映決策、管理等過程性環(huán)節(jié)的共性指標為 32 個， 體現(xiàn)部門核心職能和行業(yè)領域特色的個性指標為22個，個性指標遠遠少于共性指標。 同時，個性指標中存在直接引用項目支出績效評價指標的情形。 從部門整體支出績效評價的角度看，這些評價指標能夠從項目支出的角度體現(xiàn)部門的一些重要工作， 但是無法從宏觀層面綜合反映部門的整體工作效能和履職效果。

（三）績效評價結果應用“形式化”，應用范圍和程度不足

績效評價結果應用的主要方式是根據(jù)績效評價中發(fā)現(xiàn)的問題和不足，提出針對性意見建議，并作為部門改進管理、政策調整和預算安排的重要依據(jù)。 但是在具體實踐過程中，評價工作組通常在完成準備、實施、報告三個評價環(huán)節(jié)后，即被視作完成了工作使命。 對于后續(xù)結果應用環(huán)節(jié)的落實情況缺少實質性的關注。 在部門整體支出績效評價工作完成后，財政部門會將部門整體支出績效評價報告以正式發(fā)文形式反饋給被評價部門，并要求被評價部門進行整改，但是對被評價部門的整改實效缺乏后續(xù)跟進和檢查。 在與以后年度的預算安排掛鉤方面，也尚未形成實質性的應用手段， 導致被評價部門對評價結果的重視不夠，整改落實的動力不足。

三、完善部門整體支出績效評價體系的建議

（一）緊貼部門預算，理清四級結構，推動形成穩(wěn)定的部門整體支出績效目標框架

部門整體支出績效目標是部門預算資金預期產出和效果的績效反映，因此，首先要深化績效目標與預算編制的同步管理，實現(xiàn)同步編制、同步審核、同步批復，使績效目標的框架結構與部門預算的框架結構相銜接，與部門總體規(guī)劃相符合，與部門具體職能相結合。 其次，引入外部專業(yè)力量，采取以審代訓的方式，指導預算部門樹立“自上而下”、逐層分解的部門整體支出績效目標編制理念，從“三定方案”、 部門職能、 中長期規(guī)劃和年度工作計劃等入手，對現(xiàn)有績效目標四級結構進行梳理，研究形成較為穩(wěn)定的部門職能和工作任務層級， 對應建立績效目標和績效指標層級的備選庫，為以后年度編制部門整體支出績效目標提供技術支持和基礎數(shù)據(jù)。

（二）提煉個性指標，重塑評價維度，優(yōu)化部門整體支出績效評價指標體系

優(yōu)化績效評價指標結構， 構建以支出結果為導向、共性指標規(guī)范合理、個性指標特點突出的部門整體支出績效評價指標體系。 一方面，要優(yōu)化共性與個性指標比例結構， 將決策和管理環(huán)節(jié)評價內容相似的共性指標進行合并壓縮， 將反映部門行業(yè)特點和履職效能的個性指標占比提升至60%；另一方面，打破圍繞決策、管理、產出、效果四個維度設置評價指標體系的慣性思維和路徑依賴， 采用更為直觀的部門決策、部門管理、部門績效三維設計路徑，吸收借鑒政府績效考評指標的設置方式， 緊緊抓住部門履職這一核心要素設計評價指標， 突出評價指標的部門性、整體性和宏觀性。

（三）落實反饋整改，硬化掛鉤機制，完善部門整體支出績效評價的激勵約束舉措

首先，從完善反饋整改機制入手，細化績效評價結果反饋的形式要件，實現(xiàn)“一份評價報告、一張反饋清單”， 將評價中發(fā)現(xiàn)的問題及事實依據(jù)逐項列明，要求被評價部門逐項認領并填寫整改措施、分階段任務和時間節(jié)點。 同時，強化對被評價部門整改情況的定期督查和驗收，確保將績效責任落實到位。 其次， 研究制定評價結果與預算安排掛鉤的具體標準和激勵約束措施，對評價等級為“優(yōu)”和“良”的，在以后年度預算安排中予以優(yōu)先保障， 對評價等級為“中”和“差”的，相應扣減一定比例的公用支出，或對部門預算進行整體壓減，將“獎優(yōu)罰劣”的績效導向落到實處。 最后，推進部門整體支出績效信息報告和公開制度， 將部門整體支出績效目標和評價結果向審計推送、向人大報告、向社會公開，提高績效信息公開透明度，促使被評價部門從“要我有績效”向“我要有績效”轉變。