政府規制理論及其對中國的啟示

劉丹　孟華妮

摘要： 從19 世紀中葉英、美等國政府對鐵路行業的規制到現在，政府規制實踐已經有150多年的歷史，相對于實踐來說，政府規制的理論研究還遠遠滯后。經過幾十年的發展，政府規制理論逐漸成熟起來，形成了不同的流派，其中代表的有公共利益規制理論、規制俘虜理論、放松規制理論以及激勵性規制理論等。

關鍵詞： 政府規制理論；中國；啟示

一、政府規制

政府規制或政府管制，源于英文regulation，不同譯者依據側重點不同給出不同的譯法。政府規制理論產生于20世紀60至70年代的美國，研究的對象是行政對市場和社會的規制。

在1970年以前，政府規制的研究側重于公共事業的定價和進入的控制，即政府對公共事業的規制。1970年以來，政府管制的更多的轉向環境保護、產品安全和工作場所安全。卡恩1970）對政府規制所做的定義：政府規制的目的是維護良好的經濟績效，其實質是一種制度安排，是行政命令對市場競爭的取代。卡恩基于對公共事業的管制經驗對規制的定義并不能一般化的擴展到其他管制領域。最廣為接受的是斯蒂格勒對管制的定義：“作為一種法規，管制是產業所需并主要為其利益所設計和操作的”。斯蒂格勒1956）對管制的定義更強調政府管制的強制力，側重管制的起源。植草益1992）根據金澤良雄對規制的定義指出“政府規制就包括已經說明了的、全部與廣義的市場失靈相關的法律制度法律和政策）。我國學者王俊豪認為，政府規制即是規制者在一定的法律法規下對被規制者的管理與監督。

以上對規制的定義歸納起來：政府規制的主體是行政機構；政府規制的客體是各經濟主體；規制的目的是糾正市場失靈，提高經濟效率；政府規制手段是各種規則，限制或者引導被管制者的決策。

二、關于政府規制的各流派觀點

政府規制理論在研究的過程中先后形成的主要理論流派有公共利益規制理論、規制俘虜理論、放松規制理論以及激勵性規制理論等等。

1、公共利益規制理論

二十世紀七十年代，市場失靈和對政府的矯正是政府規制理論研究的主題，在此背景下，芝加哥學派提出了公共利益規制理論。一直以來，公共利益理論作為政府規制理論重要的理論依據同時也政府規制理論發展的邏輯起點。公共

[HJ16mm]

利益規制理論的基礎是福利經濟學和市場失靈理論，其中市場失靈是政府規制活動的動因。公共利益理論認為，政府作為公共利益的代表，應保護經濟人利益，提供規制以矯正不公平和低效率的市場活動，以提高社會整體福利水平。公共利益理論具體說來包含兩個方面，對市場失靈的認定和探索矯正市場失靈的途徑。對市場失靈的認定，即壟斷、外部影響、公共物品和不完全信息等市場失靈現象的存在導致市場運行低效率，從而使政府規制的出現成為必要。針對市場失靈現象，如對外部經濟進行補貼，對外部不經濟進行征稅，對壟斷行業實施價格或進入限制，這些規制措施有利于糾正市場失靈導致的低效率。總之，市場機制存在失靈的領域，政府規制在理論上可能提高資源配置效率和整體社會福利水平。

然而，在實踐中，政府規制的效果不僅遭受實證方面的質疑——政府規制的動因不僅僅是市場失靈；規制政策的無效；而且受到規范方面的質疑——政府規制不完全出于公共利益的需要。

2、規制俘虜理論

一直以來，公共利益理論受到質疑和批判，同時，一些研究者在質疑和批判中發現，政府規制往往傾向于維護生產者利益，規制實踐常常是提高了廠商的利潤率。在對這些規制實踐的觀察中產生了規制俘虜理論，該理論認為，政府規制最初的發動者是產業組織，而不是政府。產業組織，尤其是規模較大的產業組織，往往能為政治集團提供更有效的支持，并且有為取得政治支持花費資源的能力。產業組織對規制的需求促使政府規制的產生，或政府規制機構逐漸被產業組織控制，規制機構和產業組織雙方謀求各自利益的最大化。因此，相對于增加社會整體福利而言，政府規制更傾向于增加影響力較大的產業組織的利益，即規制機構被利益集團所俘虜。在規制實踐中，與公共利益規制理論相比，規制俘虜更符合事實。佩爾茲曼、貝克爾等經濟學家對規制俘虜理論進行發展完善，但規制俘虜理論依然存在明顯缺陷。它沒能對規制被利益集團俘虜的機制作出詳細的解釋，也沒能解釋在眾多的利益集團，如勞工組織、廠商和消費者中，為何規制更傾向于增加廠商的福利，而非其他。

3、放松規制理論

由于政府規制失靈現象日益明顯和對規制理論研究的深入，政府規制理論研究領域出現了新的研究趨勢——放松規制，并形成了新的理論流派：放松規制理論。該理論出現于二十世紀七十年代的經濟性領域，規制失靈和可競爭市場是其主要的理論依據。政府行政人員具有追求個人利益最大化的動機，不代表或者不完全代表社會公共利益，另外，由于規制成本的膨脹、信息不透明等因素，從而導致規制失靈。可競爭市場是一種有效配置資源的市場類型，在市場的競爭力作用下，參與者的積極性和主動性被充分發揮，資源實現最優配置。政府規制反而會擾亂市場機制作用的發揮，規制多余。可競爭市場理論作為放松規制的理論基礎也提供了放松規制的理論方向：政府規制應充分保持行業內的潛在競爭壓力。但是，市場機制和政府規制的效率，二者哪個更高，市場和政府的邊界究竟如何界定，成為放松規制理論研究的難題。

4、激勵性規制理論

對上述規制理論各自存在的問題的探索，尤其是放松規制理論研究的推動，另外在規制實踐中激勵問題的出現，在這些因素的共同作用下，二十世紀九十年代，激勵性規制理論產生。激勵性規制理論的內容是：規制主體通過規制政策，如稅收優惠和成本補償等，正面誘導經濟主體提高生產經營效率，利用產業政策保持行業內潛在競爭壓力，促使經濟主體主動降低生產經營成本，提高效率。激勵性規制在實踐過程中需保證規制客體有一定的自主權，規制主體對規制客體的信息有一定程度的掌握，并明確規制政策實施的目標，這樣，規制政策才能促使規制客體發揮自身優勢增加更大范圍內的社會福利。然而，規制主體往往難以掌握規制客體的真實信息，規制政策的目標通常又是多重的，在不完全信息的情況下，多重規制目標的實現極其困難。

三、政府規制理論對中國的啟示

中國作為一個從計劃經濟體制向市場經濟體制過渡的轉型國家，從計劃經濟過渡而來的政府規制日趨法制化和規范化，但也存在明顯的問題。就規制主體而言，政府既作為規制者和監督者制定和監督實施規制政策，也是利益所得者經營國有企業。這種政企不分，尤其在自然壟斷行業和基礎設施領域，導致規制決策有失公正，規制實施過程缺乏有效的監督和約束。就規制對象而言，我國政府規制面對的主要是行政壟斷問題——競爭性領域的壟斷，并因行政審批不斷強化，而非西方政府規制中的自然壟斷和外部性等問題。

目前，我國正處于雙重轉型時期，政府規制作為一項政府職能，既要立足于中國的基本國情，又要積極面對經濟全球化帶來的機遇和挑戰；既要與世界接軌，又要整頓治理市場經濟秩序，同時還要克服規制過程中產生的“越位”和“缺位”的難題，最終在保護我國幼稚產業和新經濟生產點以及加速市場發育基礎上形成統一、開放、有競爭力、有序的市場格局。

參考文獻：

[1] [ZK#]王俊豪政府管制經濟學導論[M]北京：商務印書館，2001

[2] 植草益微觀規制經濟學[M]北京：中國發展出版社，1992

[3] 丹尼爾·F·史普博管制與市場[M]上海三聯書店

[4] 于立，肖興志規制理論發展綜述[A]財經問題研究2001，（1）

[5] 陶愛萍國外政府規制理論研究綜述[A]經濟縱橫2003

[6] 韋曙林，李龍一，杜典波論西方政府規制理論與中國規制實踐之差異[A]經濟問題2003，（10）

[7] 張紅鳳西方政府規制理論變遷的內在邏輯及其啟示[A]教學與研究2006，