基于國家治理視域下我國公共管理政策的演變與特征分析

金立林

（南京財經大學，江蘇南京，210023）

一、公共管理政策的概述

（一）公共管理政策的內涵

公共管理政策是指在一定時期里，公共權威部門為完成特定任務而制定的措施。具體的內涵可以從四個方面來進行分析，一是公共管理政策的主體，主體非常明確，必須是國家政府機關，具有權威性的社會團體等組織，不能是個人或企業。二是公共管理政策的目標，通常包括公共事務和政治統治，所以公共管理政策的目的性非常強，而且有明確的方向性。三是公共管理政策的實效性。由于公共管理政策是為了完成特定的任務而制定的，所以需要在一定的時期內才能發揮作用。這也就說明了公共管理政策并不是面對過去的，而是面向未來或現實的需求。四是公共管理政策的規范性。對于公共管理政策的制定內容通過具有權威性，所以要嚴格按照制定的內容去執行，有比較強的規范作用，是有利于社會的發展，能促進經濟良好發展，協調社會關系。

（二）公共管理政策的特征

由公共管理政策的含義可以得出其基本特征，主要有五個方面的特征：一是具有比較強的階級性及公共性。公共管理政策制定的主體是國家政府機關，是政府的行為體現，因此帶有較強的階級性。目的性也比較明顯，是為了規范或引導公眾的政策。而且本身的制定是為了服務于社會公共問題，所以也帶有非常明顯的公共性質。二是公共管理政策的強制性和合法性。這一特征極其清楚，就是指其制定的內容是符合我國法規法規的。公共管理政策有指導和規范的作用，公眾需要服從公共管理政策的措施。三是公共管理政策的效率性和公平性。政府對社會分配進行調控的重要手段就是公共管理政策，其目標是為了實現社會的公平，所以具有公平性。另外，公共管理政策的制定和實施需要講究效率，是服務于社會公共問題。四是公共管理政策的時效性和目標性。時效性主要是因為公共管理政策并不是面對過去的，而是面向未來或現實的需求，因此受到時間上的限制。目標性則是說明了公共管理政策是一種政治行為，是為了完成特定的任務而制定的。五是公共管理政策具有靈活性和穩定性。公共管理政策會隨著時代的需求不同而變化，而穩定性則體現在政策的嚴肅性以及權威性上，穩定才能更好地實現目標。

二、我國公共管理政策演變的過程

（一）1978年到1998年我國公共管理政策的發展趨勢

1978年，第十一屆三中全會召開是我國公共管理政策發展的轉折點。從這之后，我國公共管理政策的重心開始轉移到社會經濟的建設上。基于改革開放政策的實施，政府以建設經濟為中心，力求快速發展我國經濟。1979年的經濟特區的設立，更加加快了我國沿海地區城市的建設。1984年，提出了有計劃的商品經濟，加快了經濟體制改革的發展。1986年，啟動了全民所有制企業的改革，更加深化了社會經濟的建設。1992年確立了社會主義市場經濟體制改革的目標，我國的經濟建設又向邁進了一大步。1995年，“兩個根本性轉變”的目標被提出，經濟體制發生了根本性的轉變，從傳統的計劃經濟體制轉變成社會主義市場經濟體制，而經濟的增長方式也逐漸向集約型轉變。到了1996年，外匯管理體制的改革也取得了重大的進展。

由于這段歷史時期的發展需求，我國公共管理政策偏向于經濟方面的發展。但是由于政策過度強調經濟的效率，導致了一些社會矛盾日益凸顯。加上世界格局的變化，世界金融危機也讓我國面臨著諸多的風險隱患。

（二）1999年到2020年我國公共管理政策的發展方向

1999年到2020年，由于經濟全球化與科技的發展，產業結構需要不斷進行調整，基于此政府根據我國的基本國情，在政策上做出了調整，逐漸從經濟政策的重心開始轉向經濟政策和社會政策的雙重發展。之所以會出現轉變，主要有兩個方面的原因。一是我國的經濟發展得到了空前發展，目前已經進入了一個穩定的發展期，而且國家的財政收入有明顯提高，我國的綜合國力也有明顯提升。二是我國公共管理政策的發展模式的轉換為政策導向的轉變提供了契機。新時代，公共管理的主體越來越趨于多元化，渠道也逐漸增加，傳媒、民眾對政策的發展走向也產生影響。在公共政策的議程模式中，越來越凸顯民主化的特點。在此階段，我國公共管理政策的發展方向主要有：一是早期我國為了全面擴大就業，著力解決民生問題，采取綜合性政策手段。由于國內內需不足，為了促進財政政策和貨幣政策能穩定積極地發揮作用，需要維持我國經濟的穩定增長。國家政策為偏向鼓勵支持中小企業的發展，對于特殊人群頒布了就業保護政策。二是到了中期，就業結構矛盾日益凸顯，為了推進就業方向的轉移，政策的頒布會往社會保障方面的內容靠攏。國家調整了養老保險、戶籍制度等政策，完善社會保障體系的建設，加強建立民眾的生活保障制度，提高民眾的生活水平。三是針對后期階段的發展需求，為了建立并完善市場的規范，頒布了市場規范制度；為促進農村的增加，加強了扶貧工作；加強對低收入群體的保護等相關的政策制度。

三、我國公共管理政策演變的因素

我國公共管理政策之所以會出現從一開始的偏向經濟政策到逐漸向經濟政策和社會政策雙重發展的演變過程，究其原因主要有政策環境的變化、政府財政收入能力的增強以及社會矛盾的日益凸顯等原因。

（一）政策環境的變化

政策環境的產物就是公共政策，這兩者之間的關系密不可分，彼此間相互依存，相互作用以及相互影響。總的來講，環境能決定政策的發展走向，并且制約著政策的發展，環境具有主導作用，而政策卻能塑造和改善環境。我國公共管理政策的發展受到政策環境的影響極大。以我國的人口政策的制定為例，二十世紀七八十年代，由于受到“馬寅初事件”的影響，我國人口基數劇增，嚴重影響我國的經濟發展。基于此，政府為了控制人口的增長速度，頒發了一系列的控制人口的政策，其中就有計劃生育政策，提倡少生優育。而在2015年，政府根據我國人口的發展趨勢提出了全面二孩政策。由此可見，環境決定和制約政策的發展走向，而反過來政策能改善和塑造環境。

（二）政府財政收入能力的增強

政府之所以能把重心轉移到社會政策上，這主要是政府財政的收入能力有顯著的提升，由于受到財政體制改革的影響，國家財政收入增加了，這使政府有更多的資金可以投入到社會政策的發展中。在20世紀80年代初，我國政府的財政收入曾一度下滑，甚至在90年代還出現了赤字，這導致政府無暇顧及社會政策。而到了新時代，我國政府的財政收入的漲幅明顯，因此政府開始重視社會政策的發展。

（三）社會矛盾的日益凸顯

改革開放后直至20世紀90年代后期，我國政府的發展重心都在經濟政策上，忽略了社會政策的發展。例如，將國有資產從醫療體制和教育體制中撤除，把這個兩個領域推向了市場。在這個階段，改革開發堅持的指導思想是優先效率。一切建設都圍繞著經濟的發展，為了促進經濟發展最大化，有時會忽略民生的發展。

但是隨著時間的推移，我國經濟得到了空前的發展，我國的綜合國力也突飛猛進，科技發展迅猛，網絡傳媒也得以發展，國民素質有了明顯的提升。在經濟穩定發展的前提下，越來越多的民眾也開始重視跟自身利益相關的教育、醫療、就業、住房、社會治安等問題，因此民生被提上了議程，我國的公共管理政策的發展變成了重中之重。

四、我國公共管理政策演變的特征

我國公共管理政策演變的特征大體有以下幾點：

一是政府制定公共管理政策的渠道趨于多元化。一個社會的存在肯定會有很多挑戰，但是政府的資源是有限的，無法應對所有的挑戰，因此需要政府做出取舍。以往公共管理政策的制定方式比較單一，往往取決于政府內部單方面的決策。而隨著時代的發展，影響決策除了權力之外，還出現了更多的影響因素。例如大眾傳媒對相關社會問題的討論以及社會大眾的關注都會間接影響公共管理政策的發展方向。

二是民眾參與程度越來越大。民眾參與公共管理政策的制定涉及到了議程的設置模式。通常議程設置的模式可以分為6種，分別是關門模式、內參模式、上書模式、外壓模式、借力模式以及動員模式（如表1）。最傳統的議程設置模式就是關門模式。在這種模式里，議程由決策者提出，實質上不存在公共議程，換句話來說，也就是民眾無法參與政治政策的制定的。這種模式在改革開放的初期，是我國最常見的公共議程模式。例如早期的物價改革，就是屬于關門模式。在計劃經濟到市場經濟的轉型中，政府出臺了一系列控制價格的措施，而這引起了搶購熱潮，雖然不少人的利益受損，但是仍在承受的范圍內，因此也沒出現太多變故。動員模式和關門模式一樣，都是由決策者提出議程，只不在過動員模式里，決策者會動員民眾支持議程。這種模式民眾開始了有了參與度了。內參模式的議程雖不是由決策者提出來的，而是由政府內部的智囊團提出的，在這種模式中也是沒有民眾的參與，只有政府內部的互動交流。借力模式也是由智囊團提出議程的，只不過借力模式中智囊團會把自己的建議告知公眾，尋求公眾的支持，以此借助公眾的力量讓決策者接受自己的議程。這點和內參模式是完全相反的，內參模式的智囊團是不希望公眾知曉自己的提議，怕公眾反對，導致決策者的不同意。上書模式從字面上來理解就是給決策者寫信，提出政策建議。隨著我國社會自由度地不斷擴大，公眾的發言權也越來越不受限，因此上書模式將是我國議程設置的主要模式之一。外壓模式則比較注重輿論的導向以及民眾的意見。之所以稱之為外壓，主要是借助了外部的壓力來給決策者施加壓力，而這也需要消耗大量的時間。外壓模式的民眾參與程度比較高，帶有很明顯的民主色彩，是我國公共管理政策的議程設置的趨勢。

表1 議程設置的模式

五、結論

綜上所述，直至20世紀90年代的中期，我國的公共管理政策仍然只有經濟政策，而嚴重缺乏社會政策，但是隨著我國經濟的快速發展，政策環境也一直在變化，加上我國的社會矛盾日益凸顯，原本單一的公共管理政策已遠遠無法滿足我國的發展需求，并且逐漸出現了變化，社會政策的權重也隨著加重。我國的公共管理政策已經發展成經濟政策和社會政策共同發展的階段。在未來的階段，由于政策環境會不停地出現新的變化，因此對于我國公共政策的發展來講，要不斷地進行調整，讓其和社會的發展相適應，這樣社會才會不斷地進步，有利于我國的全面發展。