生態保護前提下黃河流域高質量發展的難點及對策*

肖 安 寶 肖 哲

在過去幾千年的歷史長河里，黃河流域一直是華夏大地政治、經濟、文化的重要中心，是中華文明的搖籃。作為中華民族的母親河，黃河一直以并不豐沛的水資源支援相關地區經濟發展和生態建設，在近20年的時間里，國家先后實施了7次引黃濟津、19次引黃入冀、21次引黃濟青等跨流域調水工程。然而，一個嚴峻的事實是，當前黃河流域的經濟發展水平已明顯落后于長江流域，甚至落后于全國平均水平。黨的十八大以來，習近平總書記多次深入實地考察黃河流域9省(區)的治理與發展情況，高度重視黃河流域生態保護和高質量發展。2019年黃河流域生態保護和高質量發展上升為重大國家戰略，2021年《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》正式發布，這為黃河流域未來發展指明了方向。但在實踐層面，流域生態問題、流域治理問題和流域產業問題一直是制約黃河流域高質量發展的突出問題，亟待解決。本文在生態保護和高質量發展兩大理念指導下，嘗試有針對性地提出應對之策，以期加快構建黃河流域高質量發展的區域增長極。

一、黃河流域生態保護和高質量發展互相作用的基本機理

保護黃河是事關中華民族偉大復興的千秋大計。黃河流域生態保護和高質量發展的國家戰略涉及兩個重要理念——生態保護和高質量發展，深刻把握其理論內涵，有助于立足流域整體做好頂層設計，制定基于流域現實條件的可行性強的推進措施。

1.黃河流域生態保護的基本內涵

面對生態退化、環境污染、資源緊缺的嚴峻形勢，習近平總書記以生態文明建設為立論基點，闡明新時代生態文明建設的基本要義，即“人與自然和諧共生”“綠水青山就是金山銀山”“生態興衰影響文明興衰”“山水林田湖草沙綜合治理、系統治理、源頭治理”等。質言之，新時代生態文明建設是為緩解人與自然之間的矛盾而采取的符合自然規律的一系列國家重大決策部署以及在全國范圍內落實到經濟、政治、社會等領域的所有具體實踐。黃河流域作為我國重點流域地區，涉及9省(區)，橫跨四大地貌單元和三大地形階梯，輻射全國近1/3的人口，在我國構筑的“兩屏三帶”生態安全屏障中占據重要位置，是貫穿我國西北地區和東部渤海地區的重要生態廊道，具有重要的水源涵養、氣候調節、水體凈化和生物棲息等多重生態系統服務功能，其生態健康關乎北方地區乃至全國的生態安全。因此，黃河流域生態保護是國家生態文明建設的重要部分，是國家生態文明建設對黃河流域的根本要求。

作為調節流域內人與自然之間矛盾的根本舉措，黃河流域生態保護需要立足流域整體，以科學發展觀中的和諧、平等、可持續的生態理性為指導，針對流域內不同區域特點展開不同類型和層次的生態保護和建設活動，以達到流域內人、生態、社會和諧共生的目標。具體而言，黃河流域生態保護至少應包含以下四個方面的基本內容。一是秉持生態優先、綠色發展的理念，轉變發展方式，以自然修復和可持續發展改變黃河流域生態脆弱的現狀。二是秉持節水優先、量水而行的理念，合理統籌水資源，優化水生態，保護好維持黃河生態系統穩定的“血液系統”。三是立足流域整體，統籌謀劃黃河流域生態保護和治理工作，通過協同聯動守好黃河生態環境生命線。四是分區分類治理，依據黃河流域不同地區的生態建設重點，有針對性地提出具體保護和治理措施，提高流域生態保護的有效性。

2.黃河流域高質量發展的基本內涵

相比于國家整體的高質量發展或其他地區的高質量發展，黃河流域高質量發展有其明顯的資源、生態、區位特殊性。因此，推動黃河流域高質量發展應依據黃河流域的比較優勢和發展階段，將國家層面的高質量發展理念貫徹落實到黃河流域，從流域的具體層面闡明高質量發展的內涵要義，使黃河流域高質量發展思路契合黃河流經省份的使命定位和生態條件。具體而言，黃河流域高質量發展至少應包含以下三個方面的主要內容。一是以“數字化”為發展方向推進黃河流域經濟發展模式轉型升級，積極培育新興產業，促使流域產業結構和區域結構向更高層次邁進。二是在充分發揮各省份比較優勢的基礎上重視宏觀資源配置的均衡性，提升流域整體發展水平。三是提升公共產品和服務的供給效能，以生態文明建設和鄉村振興為著力點，切實滿足人民群眾更高層次、更高質量的生活需要。也就是說，黃河流域高質量發展不僅要滿足新時代社會發展、產業升級、生態良好等現實需要，更要在生態環境脆弱、發展相對落后、產業結構亟待優化等現實條件下實現綠色、持續、高效的經濟社會發展。概言之，黃河流域高質量發展特指以生態優先為發展理念，提升要素投入質量、優化經濟結構、產業創新轉型，在人與自然和諧發展基礎上尋求創新、協調、綠色、開放、共享的發展，致力于滿足人民群眾對優質物質產品、精神產品和生態產品的需要的發展模式和結構體系。

3.黃河流域生態保護與高質量發展的作用機理

圖1 黃河流域生態保護與高質量發展作用機理圖

(1)黃河流域生態保護是保障流域高質量發展的基本前提條件。健康的生態環境為高質量發展提供后備支持，對其具有保障和供給作用。就保障作用而言，優質的生態環境是人們生產生活不可或缺的重要資源。一方面，生態資源是地區發展的重要資本，有效的生態保護有利于實現生態資源的有序利用，為高質量發展提供充足的自然生產要素支撐。另一方面，生態環境是人類生存最為基礎的條件，健康的生態系統能為人們提供一個適宜生存和發展的生活環境。大力推進黃河流域生態保護，提供更多優質生態產品，不斷滿足人民群眾日益增長的優美生態環境需要，是持續提升人民群眾獲得感和幸福感的必要舉措。就供給作用而言，高水平的生態環境助推高質量發展。高水平的生態環境蘊含豐富的生態資源，通過“價值化”過程可以將其轉變為生態產品，并以生態運營、綠色生產等方式實現生態產品向生態資產的轉化，進而實現財富增值，促進高質量發展。同時，以高水平生態環境保護和修復倒逼黃河流域高質量發展，有利于促進生產方式由“先污染后治理”向“保護中生產”轉變，推動經濟結構綠色轉型，加快形成綠色生產方式和生活方式，助推高質量發展。

(2)黃河流域高質量發展為流域生態保護和治理提供必不可少的經濟基礎和科技支撐，是建立健全黃河流域生態保護長效機制不可或缺的動力源泉。一方面，生態保護和治理需要充足的資金和技術支持，高質量發展是推動綠色發展的重要經濟支持。另一方面，高質量發展意味著生產技術的進步和產業結構的優化，要求從生產源頭減少資源損耗和生態污染。

二、黃河流域高質量發展面臨的主要難題

1.黃河流域高質量發展在流域治理方面存在明顯短板

2.黃河流域高質量發展面臨的生態制約

3.黃河流域高質量發展面臨的產業短板

三、做好生態保護前提下推進黃河流域高質量發展的基本路徑

1.重視頂層設計：從黃河流域整體出發加強頂層設計

進入新發展階段，黃河流域生態保護和高質量發展要跳出傳統的行政區分割而治的治理思維，突破傳統工業化發展模式，以抓好生態保護為基本前提，立足流域整體加強頂層設計，促進整體性發展和關鍵性突破之間的有機互補。自2019年“黃河流域生態保護和高質量發展國家戰略”被正式提出以來，國家不斷完善黃河流域治理的頂層設計。《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》(以下簡稱《規劃綱要》)既是當前和今后一個時期內指導黃河流域生態保護和高質量發展的綱領性文件，也是黃河流域各省(區)、各部門、各主體制定和實施相關規劃政策的重要依據。以此為基礎，黃河流域各省(區)、各部門、各主體需進一步明確黃河流域近期、中期、遠期高質量發展的主攻方向，進一步細化落實有關黃河流域生態保護和高質量發展的系列性文件，通過科學設計推動《規劃綱要》落地實施。

2.打造生態黃河：構建以“三區七群”為框架的生態治理格局

(1)青藏高原區域作為黃河源頭，是黃河流域生態環境最為敏感脆弱的地帶，其定位主要以水源涵養和保持生物多樣性為主。該區域需以“全面保護、重點治理、局部開發、服從自然”的整體發展定位為指導形成長效生態保護和治理機制。一要加強對該區域的生態保護和治理監管，限制過度放牧、無序開發、毀林開荒等破壞性生產活動，通過政策支撐推進生態保護和修復建設工程，提升水源涵養能力。二要根據《全國主體功能區規劃》的要求，嚴守黃河上游重點生態功能區的生態保護紅線，原則上禁止生產建設性活動。在國家生態保護紅線制度指導下，青藏高原區域可依據主導功能劃定重點保護區、生態功能區等不同區域，實施分區管理和考核，以增強生態保護紅線制度的可操作性。在生態紅線區域，可通過產業扶植、教育扶貧、創業支持等政策引導周邊牧區居民生態移民，避免人為活動損毀生態系統。三要盡快填補目前黃河流域水源涵養治理的法律空缺，制定適用于黃河流域地區的法律法規，通過法律賦能增強黃委會的治理權威，提升黃委會“專事專辦”的治理效能。

(2)位于黃河中游的黃土高原區域是生態脆弱地帶，其生態治理定位主要以綜合治理水土流失為主。該區域需以太原城市群、關中城市群、呼包鄂榆城市群和銀川平原城市群為重要載體，形成“科學保土、精準治水”的生態保護可持續發展格局。基于新時代水土保持工作的戰略目標，該區域需積極轉變治理思維和治理模式，即從單一的水土流失治理轉向水土保持和經濟社會發展協同，從大規模治理轉向高風險區域精準治理，從工程學意義上的綜合治理轉向生態學意義上的全域生態景觀格局建設。將黃土高原區域打造成黃河“過濾帶”而非“造沙帶”，進一步減少水土流失對當地及下游的危害。要積極探索建立具有黃河特點的區際生態補償機制，依據“誰受益誰補償”原則，受益地區對因保護生態而作出經濟犧牲的地區提供經濟補償。在《支持引導黃河全流域建立橫向生態補償機制試點實施方案》的指導下，各地政府明確補償方式、補償標準，完善重點生態功能區轉移支付制度和補償措施。對于受益地區，可以通過產業扶持、人才培養、技術援助等方式，探索建立市場化、多元化補償機制；對于被補償地區，可以依托經濟補償和自身自然資源，建設一系列“生態+”的新業態和新模式，在生態生產的基礎上挖掘生態旅游新路子，優化冷鏈物流體系，強化生態友好型品牌的建設，打造和完善圍繞生態產品高質量發展的經濟產業鏈。

(3)位于黃河下游的華北平原區域是經濟發展和生態保護矛盾突出的地帶，其生態治理定位主要應以解決水資源短缺污染和沉沙滯洪問題為主。該區域需以山東半島城市群和中原城市群為重要載體，形成“防洪保安、節水減污、生態富民”的生態保護和高質量發展格局。華北平原區域是人口集聚和經濟發展的重點區域，匯集大量工農業產區和居民生活區，其生態治理和保護應按照《黃河流域防洪規劃》和《黃河流域綜合規劃(2012—2030年)》中的有關要求，從生產和生活兩方面入手。在生產方面，制定完備、科學的產業準入與退出政策體系，鼓勵和扶持科技型產業發展以及引黃灌區的現代化改造，出臺優惠政策，加強取水用水監督管理機制。通過完善相關法律法規，進一步加強對生產過程中可能出現的過度開采地下水、亂排放污水、使用含磷農肥等破壞生態行為的監管與執法力度。目前國家已出臺《中華人民共和國水污染防治法》等相關法律對生產方面的水污染進行管控，下一步可根據黃河流域水環境質量改善的現實要求，完善黃河流域水污染防治法律法規體系。在生活方面，以“人水分離、灘內移民”為主，推動桃花峪等重點水利區域的水利工程建設，優化水庫生態調度，開展滯洪區綜合治理，探索多元化灘區移民補償方式，推進下游生態廊道建設，緩解人口密集和生態防護之間的矛盾。

3.打造“綠色引擎”：實施“取消、升級、發展”三步走戰略

工業轉型升級與低碳發展是一個復雜的系統工程，不僅是能源和排放的問題，更涉及工業部門增長動能轉換、生產方式革新、用能形態升級、競爭力重塑等重大議題。針對目前黃河流域經濟產業仍以資源粗放型生產為主的發展現狀，亟須以創新驅動帶動黃河流域產業轉型升級，建設現代化產業集群，推動實施“取消、升級、發展”的三步走戰略，即取消高能耗、高污染且無法通過技術創新實現效能提升的產業，升級雖以能源消耗為主但具有發展潛力和一定規模的產業，積極推動綠色產業和低能耗產業良性發展。

(1)取消生態破壞型產業。對于只有完全依靠生態資源消耗才能生存的生態破壞型產業，可通過產業置換逐步將其“消化”。應嚴格依據《黃河流域綠色發展指標體系》《黃河流域生態文明建設考核目標體系》等相關政策文件，在流域內實施一切從嚴的環境準入和產業負面清單管理制度，明確淘汰、禁止、限制的產業清單，從嚴、從實管控生態破壞性產業。

(2)升級傳統制造產業。升級是打造黃河流域高質量發展“綠色引擎”工作的重中之重。一要加大傳統產業的創新力度，促進5G、區塊鏈等新興技術的研究投入以及高端科技人才的引進和培養，并通過產、學、研相結合的方式加快創新科技應用到產業建設中的速度，通過信息化改造推動黃河產業轉型升級，提升能源利用率。二要積極培育產業聚集群，以產業園區為載體打造一個科技引領、效率提升、污染減少的產業技術創新圈。單純依靠個別企業的技術創新力推動黃河流域產業升級所耗費的時間成本及轉型升級難度都非常大，而將相關產業聚集在一個區域，有利于營造良好的科技創新環境，降低資源能耗，大大提升運行效率。三要從宏觀層面加強對產業聚集群的科學規劃和指導，加強對要素驅動產業的政策扶持力度，為技術創新主導企業提供相應稅收優惠，鼓勵企業的創新生產活動，為廣大技術創新創業者和就業者提供廣闊的發展平臺，從政策上推動黃河流域產業轉型升級。

(3)發展戰略性新興產業。依據國家十四五規劃，戰略性新興產業是國家高質量發展的主戰場和戰略方向。在此基礎上，黃河流域各省(區)可通過推進物聯網、大數據、人工智能等新興技術與實體經濟相結合，依托國家技術創新中心、大數據中心等平臺，突出項目支撐，推進黃河流域科研技術平臺和創新基礎設施建設，最大限度地將黃河流域的自然資源、文化資源、生物資源等轉化為產業價值的增值項，提升黃河流域產業的競爭力和自主創新能力。

4.以黃河為紐帶建立一體化網格軸狀帶發展體系