社區“微自治”的兩種邏輯及其優化路徑*
——基于蘇州市S街道的案例分析

葉 繼 紅 陸 夢 怡

一、問題提出與案例介紹

當前隨著社會治理重心逐步向基層下移，社會治理手段趨向精細化，一種新的自治方式——社區“微自治”應運而生。社區“微自治”是在更細微的層面上推進社區自治，是社區自治的延伸與發展。“微自治”本質上希望通過這種細化治理單元的方式激發居民小團體的內部意識與參與積極性，進一步凸顯微單元在社區自治中的作用。

從世界范圍來看，20世紀70到80年代以來，由于遭遇石油危機引起的滯漲、福利國家的效率下降，西方社會的社區逐漸分化和衰落。為了在不增加政府福利負擔的前提下保障社會公共服務供給、實現社區融合或社會融合，市場機制和社會力量被廣泛引入公共領域，公民和社區在社會治理中的重要性逐漸凸顯。在此背景下，社區被認為是一種可以被動員的用以解決政治、社會、生態、經濟諸問題的資源，不少國家開始將有關社區的內容作為政策主題，政府與公民社會的組織機構協力推進社區的復興與發展。在此基礎上，逐漸形成了以社區為基礎的治理范式、“以社區為介質的政府”范式以及“通過社區進行治理”的范式，使得社區成為治理過程本身的內在要素。在理念上，上述范式主張社區賦權與民主化治理，強調地方社區能夠更有效地應對當地各種問題，并認為當地居民更熟悉地方環境，有治理的優先權，能夠被招募來實施相應的措施。具體到社區“微自治”，雖然國外沒有與之相對應的概念，但是也出現了建立在細分人群基礎上的“微社區”參與傾向。英國學者韋拉尼(Virani)在相關研究中指出，一個整體的社區內部形成了由社會組織、小型企業、慈善機構、宗教團體、少數民族群體、居民群體、同輩群體、利益群體等構成的諸多“微社區”，每個“微社區”的參與構成了整體的社區參與。在韋拉尼的研究中，社區“微自治”主要是指“微社區(人群)”參與，即社區中的每一個群體單元都主動參與社區治理。盡管在不同語境下社區“微自治”的實踐形式具有差異性，但滿足居民個性化需求、促進居民廣泛參與是其根本目標。

就國內而言，當前我國社區自治總體上表現為基于行政邏輯的自上而下的“建構型自治”和“行政性自治”，而基于自治邏輯的自下而上的“內生型自治”和“自在型自治”并不明顯。二者是兩種截然不同的社區“微自治”動力機制與行動策略。要從根本上優化社區“微自治”的運行環境，就需要進一步拓展和深化對上述兩種邏輯的認識，即把握兩種不同邏輯之間的內在關系，分析兩種不同邏輯背后的治理理念，探究不同治理理念下調適國家與社會之間關系的策略。首先，從發展的階段來看，可以認為“建構型自治”是走向“內生型自治”的一個必經階段。在“微自治”實踐中，即便在同一地區，社區“微自治”的方式也會因具體情境(如居民的自組織程度)不同而表現出差異性。因而，社區“微自治”的運作邏輯不可能是一成不變的。其次，兩種不同的治理邏輯背后反映著不同的治理理念。行政邏輯遵循的是國家“創制”社會的思想，它以追求立竿見影的短期效應為目標；而自治邏輯遵循的是國家“培育”社會的思想，旨在通過長線經營實現社區的長遠發展。顯然，理念不同，治理的結果也不同。只有深入到治理邏輯背后的治理理念，才能更好地認識“微自治”的過程、成效及其局限。再次，兩種不同的治理理念反映國家與社會關系在不同情境下的動態變化。國家對于“創制”社會抑或“培育”社會的選擇主要是基于社會的變化性和發展性，而國家與社會之間的關系也因嵌入了居民組織化程度這一中介變量而更趨動態化、情境化、具體化。因此，需要在這種動態變化中來審視社區“微自治”。

本文以蘇州市高新區S街道開展的社區“微自治”為例進行分析。近年來，隨著城鎮化快速推進，S街道面臨征地拆遷、老新村改造、外來人口融合等問題，轄區內人口異質性較強，居民需求日益多元化。為強化社區治理，S街道推行社區“微自治”項目，并成立專門的管理與服務機構——社會組織服務中心，建立社區自治金以及引入RY社會工作發展中心，以促進自上而下的資源輸入和項目落地。其中，社會組織服務中心是在區民政局和S街道辦的支持下成立的樞紐型社會組織，負責對轄區內12個社區進行走訪調研，征集居民需求，編寫“微自治”項目需求調研報告。2020年，共征集12個社區16個項目需求，社會組織服務中心據此進行項目匹配與資源輸送。項目內容涉及社區文化、社區治理、社區融合、社區服務、社區增能等方面。社區“微自治”的自治金來自街道辦的財政撥款，街道辦根據每年項目實施情況統一進行財政投入。2020年，累計投入資金近500萬元。為彌補自治金的不足，S街道成立了社區發展基金會，抽取一部分資金用于社區“微自治”。RY社會工作發展中心是一家專業的4A級社會服務機構，具體負責社區社會組織的幫扶、評估和監管等工作。在S街道辦的統一領導下，社會組織服務中心負責社區“微自治”項目的總體策劃，RY社會工作發展中心負責項目的具體執行，自治金與基金會為項目資金支出提供基本保障，由此形成規范化、專業化、一體化的服務體系。本文選取S街道的H社區與X社區進行比較研究，這兩個社區在發展歷程、稟賦條件、治理方式等方面存在較大差異，能客觀反映社區“微自治”的整體狀況與內部差異性，而對其差異性以及形成機理的分析有助于豐富社區“微自治”研究。

二、社區“微自治”運行的兩種邏輯與效果

社區“微自治”不同運行邏輯的分析涉及比較研究，與建構一般化理論要求的“以大量個案為對象”的統計方法不同，比較方法通常“將研究焦點放在少數個案”的分析上，以揭示個案背后的“因果規律”。H社區與X社區基于不同的邏輯展開社區“微自治”，其治理效果亦有所不同(見圖1)。

圖1 社區“微自治”系統的運行邏輯

1.社區居委會主導下的行政邏輯

行政作為“行動層面的政治，即公共事務治理行動層面的政治”，強調公權力部門在治理行動中對各種資源尤其是體制內資源的調配與整合，這通常是一個“交織著不同成員行動”“跨域和聯結了多個層次的過程”。這一行政手段在應對具有復雜結構的社區的“微自治”方面尤為必要。H社區包括拆遷安置小區、商品房小區和城中村，情況復雜。鑒于H社區內部結構與人員構成的復雜性以及治理任務的艱巨性，H社區居委會以社區“微自治”為契機，以項目為抓手，建構由組織外部網絡(包括政府網絡、市場網絡等)和組織內部網絡(包括人際網絡等)構成的網狀治理體系。組織外部網絡中，H社區將社會組織、公安、城管、物業等主體納入管理主體的范圍，連同居委會形成了多元主體網絡。組織內部網絡中，H社區建立了以“院長”“小組長”“樓道長”為自治主體的三級居民自治組織。社區居委會是外部網絡與內部網絡鏈接的關鍵點。在治理邏輯上，H社區居委會通過強有力的行政化力量，整合體制內、體制外兩種資源，建構組織內、組織外兩種網絡，通過上下互動、內外聯動實現精準發力，有效應對社區環境、治安等問題，在社區眾多事項中扮演“引領者”角色，主要體現了社區“微自治”運行中自上而下的行政邏輯。該行政邏輯的背后蘊含著國家主導下的“社會創制”思路，即國家“充當著治理轉型的推動者，把控著改革方向，通過制度設計、資源配置等方式，使社會運行在國家設定的框架內”。國家創制社會的主要抓手就是社區居委會。一直以來，社區居委會被認為是政府行政的末梢，被定位為具有國家行政機關運作程式的基層“準政府組織”。這在H社區表現得比較明顯。

2.社會組織主導下的自治邏輯

3.不同治理邏輯下社區“微自治”的效果

三、社區“微自治”過程中的異化效應

社區“微自治”在取得預期成效的同時，也產生了一些非預期的后果與異化效應。這既與行政邏輯背后國家創制社會的慣性思維有關，也與國家培育社會中重“點”輕“面”的傾向有關，還與治理行動中的集體性行動困境有關。

1.精細化導致社區居委會結構“復雜化”

“微自治”的一個重要特征是治理精細化，即細化工作任務與責任到人。在相對簡單的治理環境中，精細化分工可以提高效率，但分工過細意味著一項簡單的工作也要被拆分為一系列繁瑣的程序，從而導致治理結構復雜化。就H社區而言，精細化最直接的表現就是居委會在推進社區“微自治”過程中成立的各種專門機構，如城中村整治領導小組、網格化治理小組、居民理事會、群眾文體活動專項小組等。這些小組中還設立專門對接街道行政條線的專員，用以處理上級交辦的行政事務，從而造成社區居委會角色擴容，責任過載。在“微自治”項目中，社區居委會既是法律規定的自治組織，也是基層政府的行政末梢、社會組織的主要運行者等。當眾多的職能集于一身，又無合適的機構(如社會組織)來分解與轉移部分職能，居委會的結構就會日趨復雜化。這使得社區居委會本身的功能日益模糊和弱化，導致組織目標和法定自治目標出現背向；同時，復雜的組織結構也使居委會的組織靈活性和自主性大為下降，難以有效應對復雜多變的環境和多元化的居民需求，導致社會治理應急化、被動化、碎片化。

2.指標驅使導致社會組織“形式化”

街道推進社區“微自治”的主要目的是通過培育社會組織來帶動居民自治，社會組織被寄予了發揮重要作用的美好期望。基于此，H社區組建了7家社區社會組織。但是，社區社會組織自成立起就面臨組織人員缺乏、組織內容空洞等問題。從社會組織成員構成來看，居委會工作人員構成了社區社會組織的主體部分。社會組織公益事務主要甚至全部由社區居委會負責，居委會13個工作人員在這7家社區社會組織成員名單中多次重復出現。這是因為在人員既定條件下，這種身兼數職可以形成社會組織的數量優勢。對此，居委會主任解釋說，社區工作人員重復性“親自上陣”主要是為了完成上級的考核指標。但是，當越來越多的工作人員加入各類社會組織時，其組織性質就發生了變化，就會成為行政化的社會組織，進而使組織運作偏離社會屬性。而且，在社會組織活動內容上同樣存在同質化問題，即兩個或多個社會組織舉辦同一場活動。其直接原因是社會組織人手不夠，而實質上還是因為要湊臺賬，完成上級部門的指標任務。

3.社區精英主導導致治理“寡頭化”

4.多元利益掣肘導致力量“離散化”

必要的外部資源輸入是確保社區“微自治”順利開展的重要前提和支撐。從資源供給的主體來看，政府、市場與社會組織都可以參與提供。然而，如果在同一社區場域內缺乏有效的組織和協調機制，多個主體之間就易發生利益掣肘，造成資源浪費與無序配置。多元主體利益掣肘從組織之間看是相關職能主體在資源供給的過程中均從自身利益出發而產生的，從組織內部看是因自治單元結構弱小，不具備對資源的統籌管理能力加之社區內同質性群體之間產生相同需求而引發的公共資源間接“排他性”。但即便在基本利益一致的情況下，多元主體也會因“微單元”之間需求差異而無法形成利益聯盟和集體性行動。以H社區的城中村治理為例，生活在H社區城中村內的居民曾聯名向居委會申請修建一個公共廁所，卻因為誰都不愿意廁所建在自家房子附近而導致項目不了了之，衛生問題仍然得不到解決。當居民們都認識到存在的衛生問題時，居民“共存”意識形成，利益訴求得以集中；一旦更為細碎的利益矛盾顯現時，居民個體“存在”意識就凸顯，而“微單元”內有限的空間與資源難以容納和協調眾多差異性利益，導致集體性行動的困境。

四、社區“微自治”的優化路徑

社區“微自治”作為居民自治有效實現形式的新探索，對于增強社區自治功能、健全自治機制具有促進作用。而針對社區“微自治”中的異化效益，則需要從體制、機制層面持續優化社區“微自治”的運行環境，以推進居民自治的良性發展。

1.社區居委會應回歸自治組織本位

社區“微自治”在一定程度上加重了居委會的負擔，使其結構膨脹，功能超載。如果說這是自治程度低的情況下采取的權宜之計，那么從長遠發展來看，必須要對居委會的角色與功能進行界定。一是界定居委會在社區“微自治”不同階段的功能。在社區“微自治”初期，居委會應發揮主導和引領作用，負責項目在社區的具體落地和實施；在中后期，尤其是在社區居民組織化程度提高之后，居委會就應“隱退”，而讓社會組織和居民“登臺”發揮主導作用。二是厘清社區居委會的職責邊界。居委會在社區“微自治”的中后期應及時回歸自治職能，做好社區居民與社會組織的服務工作，成為居民與街道之間溝通的橋梁和紐帶。三是理順街道與居委會的關系。街道與居委會之間不是行政上下級關系，而應是合作治理的“伙伴關系”，要減少街道對社區微觀事務的直接管理，為社區自治提供應有的發展空間。

2.克服社會組織培育中的形式主義

通過社區“微自治”項目的實施培育一批社會組織，是街道推行社區“微自治”的一個初衷。但社會組織的培育有其內在規律，地方政府不能越俎代庖。首先，地方政府要摒棄社會組織培育中急于求成的思想，轉變工作思路。要著眼長遠、尊重規律、循循善誘，為社會組織發育創造良好的外部條件，包括提供資金、場地等必要的政策支持以及人員培訓、技術指導等專業化服務，以促進社會組織健康快速成長。其次，淡化社會組織數量考核指標，突出社會組織服務的實際成效指標，如實際開展活動與服務居民情況、居民參與度與滿意度等。再次，要從優化社會組織發展環境的角度，去除不利于社會組織運行的因素，如盡可能地減少對社會組織過于繁瑣機械的工作臺賬考核要求，為其減負增能，營造良好的發展環境。

3.精英挖掘與群眾動員同步推進

4.推動治理主體利益共容與協同

當前隨著共建共治共享治理理念深入人心，群體間的利益共容成為一種必然的選擇與追求。共容利益產生于正和博弈，而排他利益則是零和博弈。在社區“微自治”中，共容利益是政府、企業、社區、社會組織、公眾之間的合作的基礎和目標。為此，一是要秉持“共在”先于“存在”的理念。不“共在”便無個體的“存在”，各方只有在彼此認同和尊重他人利益的前提下，才能夠謀取個人利益，也才能和諧共生。基于此，社區部門要通過各種渠道廣泛宣傳這一理念，促進各治理主體尤其是廣大居民形成利益共識。二是要引入多元主體對話溝通機制，以協調社區“微自治”過程中的各方利益。可以建立以居委會或社區精英為主導的多元主體對話溝通機制，通過積極、充分的協商溝通，尋求各方利益的“最大公約數”，最大程度地實現各治理主體之間的利益互惠與共享。

五、結論