中美經(jīng)貿(mào)協(xié)議下雙邊農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易演化與前景*

鐘 鈺

在世界面臨百年未有之大變局的今天，隨著美國對華關(guān)系定位轉(zhuǎn)向合作與競爭并存，甚至一定條件下競爭大于合作，貿(mào)易限制與反制將成為中美之間貿(mào)易政策的常態(tài)。美國曾是我國農(nóng)產(chǎn)品第一大進(jìn)口來源國，但在近年來的中美貿(mào)易摩擦中，美國大豆等農(nóng)產(chǎn)品成為我國對美實(shí)施貿(mào)易反制的首批商品，限制進(jìn)口對反制美國貿(mào)易霸凌主義發(fā)揮了重要作用。但是，在肯定反制措施積極成效的同時，如果從全球貿(mào)易格局和長遠(yuǎn)發(fā)展看，貿(mào)易摩擦沒有贏家，最終雙方還是要尋求和解。2020年1月，中美兩國簽署了《中華人民共和國政府和美利堅合眾國政府經(jīng)濟(jì)貿(mào)易協(xié)議》(即中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議，以下簡稱《協(xié)議》)，整個《協(xié)議》包括知識產(chǎn)權(quán)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、食品和農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易等內(nèi)容，最重要的是中國增加對美國商品的采購，特別是對中國進(jìn)口美國商品額做了比較細(xì)致的規(guī)定。例如，2020—2021年，中國要在2017年的基數(shù)上新增2000億美元進(jìn)口額，其中農(nóng)產(chǎn)品320億美元。《協(xié)議》實(shí)施兩年來，其是如何影響我國農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口格局的？下一步我國進(jìn)口美國農(nóng)產(chǎn)品面臨什么樣的形勢？我們是否完成了《協(xié)議》設(shè)定的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口目標(biāo)？特別是該《協(xié)議》結(jié)束后，我們在下一階段談判中要注意什么？今后我們又該如何優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易政策與制定進(jìn)口策略？這些問題都值得關(guān)注。

一、簽署《協(xié)議》的現(xiàn)實(shí)需求

簽署《協(xié)議》標(biāo)志著持續(xù)兩年的中美貿(mào)易摩擦?xí)簳r告一段落，表面上看美國似乎以較少的妥協(xié)換取了中國更多的承諾，但實(shí)際上這是由中美兩國現(xiàn)實(shí)需求共同催化而成的，是基于當(dāng)時形勢下中美雙方的共同訴求。

(一)中美貿(mào)易逆差漸進(jìn)拉大

特朗普執(zhí)政后，始終將縮小貿(mào)易逆差作為“美國優(yōu)先”的重要目標(biāo)。據(jù)美國商務(wù)部統(tǒng)計，2017年美國貿(mào)易逆差創(chuàng)9年來新高，達(dá)5660億美元，其中對華貿(mào)易逆差占66%，為3752億美元，同比增長8%。2018年美國以中美巨額貿(mào)易逆差為由挑起中美貿(mào)易摩擦。但2018年美國貿(mào)易逆差總額繼續(xù)擴(kuò)增至8913億美元，其中對中國貿(mào)易逆差高達(dá)4192億美元，較上年擴(kuò)大436億美元，增長11.62%。根據(jù)美國的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，特朗普政府認(rèn)為巨額貿(mào)易逆差代表中美貿(mào)易關(guān)系嚴(yán)重失衡，美國處于極為不利的劣勢地位，這直接導(dǎo)致了中美貿(mào)易之爭。但實(shí)際上，美國貿(mào)易數(shù)據(jù)與中國以及聯(lián)合國等第三方組織的貿(mào)易統(tǒng)計數(shù)據(jù)存在較大差異。根據(jù)中國海關(guān)總署的數(shù)據(jù)，2017年中國對美出口4297億美元，進(jìn)口1539億美元，貿(mào)易順差為2758億美元，這一數(shù)據(jù)與美國商務(wù)部數(shù)據(jù)相差994億美元。按照這一標(biāo)準(zhǔn)，美國對華貿(mào)易逆差數(shù)據(jù)高估了36%。聯(lián)合國商品貿(mào)易統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫(UN Comtrade)的數(shù)據(jù)顯示，2017年中美貿(mào)易逆差為2758億美元，采納了中國提供的數(shù)據(jù)源，進(jìn)一步佐證了美國商務(wù)部數(shù)據(jù)存在統(tǒng)計高估的情況。這表明中美貿(mào)易數(shù)據(jù)差異較大主要源于雙方統(tǒng)計口徑不同。

排除統(tǒng)計口徑、統(tǒng)計方式的影響，從歷史發(fā)展進(jìn)程看，根據(jù)UN Comtrade的數(shù)據(jù)，2010年美國對華貿(mào)易逆差為1810億美元，2010—2017年以6.21%的年均增長率逐漸拉大至2758億美元。這體現(xiàn)出中美貿(mào)易逆差增加屬于漸進(jìn)過程，是雙邊經(jīng)濟(jì)發(fā)展和供需結(jié)構(gòu)變動共同推動的結(jié)果。因此可以說，美國與中國貨物貿(mào)易逆差是雙邊所處經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)分工、統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)等多種因素共同決定的，并不能意味著美國處于劣勢貿(mào)易地位，而是全球化時代下中美雙方互利合作、共贏發(fā)展的產(chǎn)物。

(二)零和博弈再遇挑戰(zhàn)

美國持有貿(mào)易逆差是劣勢、“吃虧”的觀點(diǎn)背后是典型的重商主義、零和博弈思維。在經(jīng)濟(jì)高度全球化的背景下，中美產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)早已相互交織、“連骨帶筋”、高度融合，你輸我贏、你多我少的思維并不適用于當(dāng)今經(jīng)濟(jì)全球化的時代，而是一種逆全球化、單邊主義和霸權(quán)主義的體現(xiàn)。中美之間經(jīng)貿(mào)結(jié)構(gòu)互補(bǔ)，雙邊貿(mào)易是建立在全球價值鏈分工和市場經(jīng)濟(jì)等價交換基礎(chǔ)上基于互利共贏原則展開的，是一種正和博弈。然而特朗普政府打著貿(mào)易保護(hù)牌挑起中美貿(mào)易摩擦，意在打壓中國市場、遏制中國崛起。從2018年1月起到2019年年底，美國先后多次對中國產(chǎn)品加征關(guān)稅。面對美國一系列的貿(mào)易打壓手段，中國不得不采取相應(yīng)的反制措施。如圖1所示，我國先后分批次對自美進(jìn)口的大豆等農(nóng)產(chǎn)品加征5%、10%、25%不等的關(guān)稅。

圖1 中國反制美國部分產(chǎn)品加征關(guān)稅情況

隨著中美貿(mào)易摩擦不斷升級，其給兩國帶來的不利影響愈發(fā)明顯。對于美國來說，其加征的高額關(guān)稅轉(zhuǎn)嫁至國內(nèi)，直接損害了消費(fèi)者利益，給美國消費(fèi)者、國內(nèi)就業(yè)帶來了不利影響。另一方面，中美貿(mào)易摩擦對中國經(jīng)濟(jì)同樣不利，其中農(nóng)業(yè)是受影響較大的產(chǎn)業(yè)之一。就大豆來說，我國大豆對外依存度高且進(jìn)口來源相對集中，2000—2017年我國累計進(jìn)口大豆的40%來自美國，42%來自巴西，兩國累計進(jìn)口量旗鼓相當(dāng)。2018年4月對美大豆加征關(guān)稅后，我國大豆進(jìn)口更偏向依賴巴西，2018年美國大豆所占進(jìn)口份額僅為19%，同比減少了15個百分點(diǎn)，巴西大豆進(jìn)口份額為75%，同比增加了22個百分點(diǎn)。愈發(fā)集中的進(jìn)口格局既不利于穩(wěn)定進(jìn)口大豆供應(yīng)，同時供需格局向賣方市場傾斜，帶來價格風(fēng)險。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，中國第一次宣布對美大豆加征25%關(guān)稅后，巴西大豆價格立刻開始上漲，巴西大豆船貨價格比美國芝加哥期貨交易所(CBOT)5月大豆期貨合約價高出2美元/蒲式耳左右。

此外，美國還限制涉農(nóng)高科技成果轉(zhuǎn)讓，從美國對中國商品征收關(guān)稅的產(chǎn)品領(lǐng)域看，農(nóng)機(jī)裝備、工業(yè)機(jī)器人、信息技術(shù)等均屬于中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中不可或缺的重要技術(shù)元素與載體。2018年工信部對全國30多家大型企業(yè)130多種關(guān)鍵基礎(chǔ)材料的調(diào)研結(jié)果顯示，中國絕大多數(shù)計算機(jī)和服務(wù)器通用處理器95%的高端專用芯片，70%以上的智能終端處理器以及絕大多數(shù)存儲芯片依賴進(jìn)口。中美貿(mào)易摩擦極有可能使我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等高新技術(shù)和先進(jìn)農(nóng)機(jī)裝備的可獲得性降低，阻礙我國農(nóng)業(yè)智能化與機(jī)械化、基因農(nóng)業(yè)、數(shù)字農(nóng)業(yè)等的發(fā)展勢頭。

由此可見，中美貿(mào)易摩擦對兩國來說皆不利，中國有購買美國產(chǎn)品的現(xiàn)實(shí)需要，美國也有依賴中國的現(xiàn)實(shí)要求，雙方都承受不起持續(xù)貿(mào)易摩擦的后果，也就無法實(shí)現(xiàn)所謂的零和局面。

(三)合作共贏可能成主基調(diào)

中美兩國作為全球最大的經(jīng)濟(jì)體，兩國經(jīng)貿(mào)關(guān)系穩(wěn)定不僅關(guān)切自身利益，更關(guān)乎全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局。中國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵階段，各項重點(diǎn)領(lǐng)域改革進(jìn)入攻堅期，面臨著經(jīng)濟(jì)下行、需求收縮等多重壓力，而中美貿(mào)易摩擦又進(jìn)一步影響了投資、消費(fèi)、出口三駕馬車的運(yùn)轉(zhuǎn)，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)不可避免受到影響。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，2018年全國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)利潤同比增長10.3%，對比2017年增長21%的情況，工業(yè)企業(yè)利潤增速放緩；2019年全國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)利潤同比下降3.3%，工業(yè)生產(chǎn)、產(chǎn)品銷售節(jié)奏進(jìn)一步放緩。2020年簽署《協(xié)議》，一方面為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展贏得了相對穩(wěn)定的外部環(huán)境，貿(mào)易形勢向好轉(zhuǎn)變，有利于提振產(chǎn)業(yè)投資信心，穩(wěn)定國內(nèi)經(jīng)濟(jì)預(yù)期、釋放增長潛力；另一方面為推動知識產(chǎn)權(quán)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓領(lǐng)域改革、規(guī)范市場行為、營造公平競爭環(huán)境提供了條件，與我國一貫堅持的深化改革、開放競爭的前進(jìn)方向一致，是我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的新機(jī)遇和新挑戰(zhàn)。

對美國來說，中美貿(mào)易摩擦導(dǎo)致美國農(nóng)場主群體利益受損，他們同樣有著盡早結(jié)束貿(mào)易摩擦、達(dá)成經(jīng)貿(mào)協(xié)議的訴求。此外，美國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入下行周期，也需要通過穩(wěn)定中美關(guān)系提振國內(nèi)投資、增加貿(mào)易活動以拉動經(jīng)濟(jì)增長。2020年《協(xié)議》簽署后，中美經(jīng)貿(mào)增速快速回升，根據(jù)UN Comtrade的數(shù)據(jù)，2020年中國對美出口4526億美元，同比上升8.12%，美國對華出口1360億美元，同比上升10.35%。對世界來說，中美大國的經(jīng)貿(mào)行為、國際關(guān)系、國內(nèi)政策具有極強(qiáng)的外部效應(yīng)和溢出效應(yīng)，《協(xié)議》的簽署增強(qiáng)了世界市場的確定性，對改善世界經(jīng)濟(jì)預(yù)期、增強(qiáng)市場信心、促進(jìn)經(jīng)貿(mào)增長、穩(wěn)定世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有積極意義。

二、《協(xié)議》中關(guān)于農(nóng)業(yè)的核心內(nèi)容

《協(xié)議》以較大篇幅闡述了農(nóng)業(yè)方面的內(nèi)容，既有對總體進(jìn)口貿(mào)易目標(biāo)的設(shè)定，也有對重點(diǎn)農(nóng)產(chǎn)品品種進(jìn)口方面的具體要求，還包括對農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口政策方面的措施。我們按照總體目標(biāo)、具體品種、進(jìn)口政策的邏輯順序，對《協(xié)議》中的農(nóng)業(yè)貿(mào)易內(nèi)容進(jìn)行剖析。

(一)總體目標(biāo)：增量進(jìn)口320億美元

總體目標(biāo)是指2020—2021年中國從美國進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品的總額度，這是落實(shí)《協(xié)議》最重要的內(nèi)容之一，因為先前美國發(fā)起貿(mào)易摩擦的借口就是逆差越來越大，核心主旨是逐步縮小兩國之間的貿(mào)易失衡。《協(xié)議》內(nèi)容顯示，2020—2021年中國要在2017年基數(shù)之上，擴(kuò)大自美采購和進(jìn)口的農(nóng)產(chǎn)品規(guī)模不少于320億美元，其中2020年125億美元，2021年195億美元。

因為對農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)計口徑有差異，以及運(yùn)輸成本、保險費(fèi)用、稅費(fèi)等影響，所以雙方基期的中國農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口額也不同。中國海關(guān)總署的數(shù)據(jù)顯示，2017年中國從美國進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品241.2億美元；而美國農(nóng)業(yè)部下轄的外國農(nóng)業(yè)服務(wù)局(FAS)的數(shù)據(jù)顯示，2017年美國向中國出口農(nóng)產(chǎn)品195億美元，這是制定《協(xié)議》目標(biāo)的重要依據(jù)，即希望到2021年對中國出口農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量實(shí)現(xiàn)翻倍。如按照中國統(tǒng)計基期值，2020年中國需從美國進(jìn)口366億美元農(nóng)產(chǎn)品、2021年需從美國進(jìn)口436億美元農(nóng)產(chǎn)品；如按照美國統(tǒng)計基期值，2020年中國要從美國進(jìn)口320億美元農(nóng)產(chǎn)品、2021年要從美國進(jìn)口390億美元的農(nóng)產(chǎn)品。所以，如果中國2020年從美國進(jìn)口320—366億美元農(nóng)產(chǎn)品，2021年從美國進(jìn)口390—436億美元農(nóng)產(chǎn)品，就可以說完成了《協(xié)議》預(yù)定目標(biāo)。

從美國農(nóng)產(chǎn)品總出口看，2020年美國農(nóng)產(chǎn)品出口1457億美元，如按《協(xié)議》目標(biāo)計算，2020年中國自美國進(jìn)口的農(nóng)產(chǎn)品占其總出口額的21%。特別是增量變化值得注意，2020年美國向世界出口農(nóng)產(chǎn)品總額同比上年增加90億美元，但中國進(jìn)口將比上年增加至少180億美元，這一方面會考驗美國農(nóng)產(chǎn)品的快速供給能力，另一方面會擠壓美國對其他國家或地區(qū)的出口。不過，《協(xié)議》預(yù)定目標(biāo)實(shí)施起來難度較大，2019年中國從美國進(jìn)口141.1億美元農(nóng)產(chǎn)品，按照低方案2020年中國要從美國進(jìn)口320億美元，也要比2019年增加1.3倍。從表1可以看出，《協(xié)議》預(yù)定目標(biāo)沒有完成。

表1 中國進(jìn)口美國農(nóng)產(chǎn)品實(shí)績與目標(biāo)(單位：億美元)

(二)重點(diǎn)品種：乳品、肉類、酒糟

《協(xié)議》對乳品、肉類、大米和飼料產(chǎn)品等都有具體闡述。這些產(chǎn)品可劃分為兩類：一類是美國極具比較優(yōu)勢與出口潛力的產(chǎn)品，比如肉類和乳品。2016—2020年，美國豬肉、牛肉、禽肉等產(chǎn)品合計出口額每年都在180億美元左右，乳品也接近60億美元。美國豬肉出口量一直居世界首位，常年出口量在250萬噸以上，約占全球出口總量的30%；脫脂奶粉出口量居世界首位，常年出口量在80萬噸以上，占世界出口總量的比重超過1/3。2018年以來，由于我國暴發(fā)非洲豬瘟，同時國內(nèi)對乳品需求巨大，所以從美國增加進(jìn)口肉類產(chǎn)品具有合理性。2020年我國進(jìn)口豬肉及制品215萬噸，同比增長223.8%。另一類是美國準(zhǔn)備向中國市場力推的農(nóng)產(chǎn)品，比如大米、干酒槽。因2012—2015年美國干玉米酒糟產(chǎn)品進(jìn)口數(shù)量呈大幅增長態(tài)勢，2016年中國酒業(yè)協(xié)會代表國內(nèi)干玉米酒糟產(chǎn)業(yè)正式提交了反傾銷反補(bǔ)貼調(diào)查申請，請求對原產(chǎn)于美國的進(jìn)口干玉米酒糟進(jìn)行“雙反”調(diào)查。根據(jù)商務(wù)部公告2016年第79號、80號裁定結(jié)果，自2017年1月12日起，對原產(chǎn)于美國的進(jìn)口干玉米酒糟征收反傾銷稅(50%左右)、反補(bǔ)貼稅(11.2%以上)，實(shí)施期限5年。2017年后我國玉米干酒糟及其可溶物(DDGS)進(jìn)口量驟降，2018年的進(jìn)口量為14.8萬噸，遠(yuǎn)低于2015年的682萬噸，這主要是“雙反”調(diào)查裁定的影響，所以美國希望借助《協(xié)議》打開局面，提出中國“不以現(xiàn)場核查”等要求。對于大米而言，全球稻谷生產(chǎn)主要集中在亞洲地區(qū)，出口更是集中在泰國、印度和越南等少數(shù)國家。近年來美國大米出口勢頭較猛，排到世界第五位，2020年向世界出口290萬噸大米，但前10大目標(biāo)市場沒有中國，考慮到中國每年進(jìn)口三四百萬噸的大米，而我國大米進(jìn)口市場集中在印度、越南、巴基斯坦、緬甸、泰國，美國迫切想擴(kuò)大其市場份額。

(三)進(jìn)口政策：關(guān)稅配額、國內(nèi)支持、農(nóng)業(yè)生物技術(shù)

除了對總體目標(biāo)、具體產(chǎn)品有關(guān)注，《協(xié)議》對關(guān)稅配額、國內(nèi)支持、農(nóng)業(yè)生物技術(shù)等進(jìn)口政策也做了相應(yīng)要求。

在關(guān)稅配額方面，《協(xié)議》內(nèi)容顯示，“中國每年小麥、大米和玉米的總體關(guān)稅配額應(yīng)于當(dāng)年1月1日前分配至最終用戶”，這表明美國希望通過我國關(guān)稅配額政策的變化，進(jìn)一步突破其玉米、小麥的出口。中國按照《農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口關(guān)稅配額暫行辦法》和每年糧食進(jìn)口關(guān)稅配額申請和分配細(xì)則，在前一年的9—10月份發(fā)布下年度糧食進(jìn)口關(guān)稅配額申請和分配細(xì)則，11月份對糧食進(jìn)口關(guān)稅配額申請企業(yè)信息進(jìn)行公示，并在當(dāng)年8月份對當(dāng)年未使用的糧食配額進(jìn)行再分配，對申請企業(yè)不區(qū)分所有制性質(zhì)，獲得配額的企業(yè)均可自行組織進(jìn)口或委托有貿(mào)易權(quán)的企業(yè)進(jìn)口。

在國內(nèi)支持方面，《協(xié)議》規(guī)定美國依然享有針對中國的權(quán)利。早在2016年，美國就中國對農(nóng)業(yè)的國內(nèi)支持力度超過中國加入WTO時的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼承諾發(fā)起了訴訟，為此我國對糧食支持政策進(jìn)行了較大改革，實(shí)施限量收購政策，但未來依然要提防美國以國內(nèi)支持計劃和政策、法律、法規(guī)與其他措施是否“官方公報欄公布”為由，再次在WTO提起訴訟，以減少我國在對外貿(mào)易中不必要的壓力和麻煩。

在農(nóng)業(yè)生物技術(shù)方面，美國看好中國未來巨大的轉(zhuǎn)基因市場，《協(xié)議》要求“每年至少召開2次國家農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全委員會會議，并視申請數(shù)量，根據(jù)需要盡可能增加會議召開頻次”，《協(xié)議》還要求，“中國應(yīng)全年不間斷受理農(nóng)業(yè)生物技術(shù)產(chǎn)品的批準(zhǔn)申請”，條款背后清晰可見美國政府急于向中國出口轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的意圖。2020年，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第十二次會議并發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)“中央提出把生物安全納入國家安全體系”。將生物安全上升到國家戰(zhàn)略層面，不僅可以在中美農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易中進(jìn)退有據(jù)，還能在未來全球生物技術(shù)競爭中占據(jù)主動權(quán)。

三、中美農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易變化的表象與實(shí)質(zhì)

對比《協(xié)議》實(shí)施前后，可觀測進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品的總體變化與結(jié)構(gòu)變化。在進(jìn)口貿(mào)易總體增加的同時，個別農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易依然沒有恢復(fù)到之前的水平。

(一)2017—2019年農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易情況

2017年，中國自美國進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品241.2億美元，其中大豆139億美元，占比超半，其他金額比較大的農(nóng)產(chǎn)品分別是畜產(chǎn)品、谷物和水產(chǎn)品，分別是29.2億、15.1億和15.1億美元。受中美貿(mào)易摩擦影響，2018年我國從美進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易額急劇下降至162億美元，其中大豆貿(mào)易額下降49.35%。豬肉進(jìn)口貿(mào)易額腰斬，2018年4月2日起我國對美國進(jìn)口豬肉及制品加征25%關(guān)稅，2018年7月6日起繼續(xù)對豬肉制品加征25%關(guān)稅，盡管我國豬肉市場受非洲豬瘟影響供給緊張，但自美國進(jìn)口豬肉數(shù)量仍然下降，2018年豬肉進(jìn)口貿(mào)易額比2017年減少1.58億美元，降幅超過55%。2019年自美國進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易額進(jìn)一步下降，只有141.2億美元，比2017年減少近100億美元。在2018—2019年貿(mào)易摩擦白熱化階段，加征關(guān)稅使美國農(nóng)產(chǎn)品喪失價格優(yōu)勢，其他國家農(nóng)產(chǎn)品擠壓美國市場份額向中國出口，2018年和2019年美國小麥、玉米、大豆占中國進(jìn)口市場份額相比2017年下降16—29個百分點(diǎn)不等，2019年自美國進(jìn)口大豆貿(mào)易額降至66.8億美元。2018年7月6日起中國對美國乳品加征25%關(guān)稅，2018年乳品貿(mào)易額比2017年下降0.69億美元；2019年6月1日起又對部分乳品加征25%或5%關(guān)稅，2019年乳品貿(mào)易額進(jìn)一步減少了1.40億美元，降至2.89億美元。

中美貿(mào)易摩擦損害了雙方利益，美國原來向中國出口的大宗糧食產(chǎn)品和優(yōu)勢產(chǎn)品均受到影響，買方和賣方都不得不尋找新的市場，提高了雙方的交易成本和交易門檻，損害的是雙方生產(chǎn)者和消費(fèi)者利益。而且，中美貿(mào)易摩擦并沒有實(shí)現(xiàn)美國利益，美國以貿(mào)易逆差過大為借口針對中國實(shí)施一系列貿(mào)易限制措施后，美國對中國貿(mào)易逆差依然不降反增，現(xiàn)實(shí)結(jié)果與美國的利益訴求相背離。

(二)2020年農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易情況

隨著《協(xié)議》簽訂，中美貿(mào)易摩擦按下暫停鍵，中國自美進(jìn)口回升，2020年基本恢復(fù)到2017年水平，只比2017年少3.74億美元。相比2017年，恢復(fù)較好的有豬肉和玉米，豬肉貿(mào)易額增加13.5億美元，增幅469.72%；玉米貿(mào)易額增加8億美元，增幅500%。自美國進(jìn)口豬肉和玉米的貿(mào)易額遠(yuǎn)超貿(mào)易摩擦之前，一方面是因為取消了懲罰性關(guān)稅，另一方面是因為國內(nèi)市場對蛋白類產(chǎn)品的需求快速增長，豬肉消費(fèi)量增加，玉米作為重要飼料作物，其需求量也隨之激增。大豆、乳品貿(mào)易恢復(fù)較緩，相比2017年，大豆貿(mào)易額減少32.91億美元，降幅23.61%；乳品貿(mào)易額減少0.67億美元，降幅13.35%。貿(mào)易比重越大的產(chǎn)品受到的影響越大，一旦受到?jīng)_擊，市場份額被替代，貿(mào)易關(guān)系恢復(fù)更困難。作為美國出口優(yōu)勢產(chǎn)品的乳品，在中國市場遇冷后轉(zhuǎn)向其他市場，需要時間增加產(chǎn)能再次占領(lǐng)中國市場，所以大豆和乳品的貿(mào)易恢復(fù)程度有限。

關(guān)稅手段對經(jīng)貿(mào)關(guān)系的不利影響是長期的，中美貿(mào)易摩擦的遺留影響不僅是貿(mào)易摩擦前2017年和結(jié)束后2020年的貿(mào)易額差值，還有受時間影響的貿(mào)易額慣性增長量，所以中美貿(mào)易摩擦產(chǎn)生的負(fù)面影響遠(yuǎn)超2020年與2017年的進(jìn)口差值。中美貿(mào)易摩擦增加了中美市場風(fēng)險，一些風(fēng)險規(guī)避型投資者和經(jīng)營者將轉(zhuǎn)向其他領(lǐng)域，資金流出不利于雙方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。整體來看，一場貿(mào)易摩擦使得中國自美進(jìn)口貿(mào)易倒退4年，挫傷了投資者信心，也損害了生產(chǎn)者和消費(fèi)者利益。

(三)2021年農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易情況

《協(xié)議》的簽署和實(shí)施使中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系得到一定程度的恢復(fù)，2021年中國自美進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易總額達(dá)389.7億美元，是2017年貿(mào)易額的1.62倍。與2017年相比，進(jìn)口額增幅較大的有玉米和大豆，玉米進(jìn)口增加54億美元，進(jìn)口額是2017年的34.8倍；大豆進(jìn)口增加29.7億美元，進(jìn)口額是2017年的1.2倍。主要原因在于近兩年國內(nèi)市場對蛋白類產(chǎn)品的需求高漲，飼用玉米、大豆需求量增加，價格也水漲船高，貿(mào)易量和單價雙漲促進(jìn)貿(mào)易額大幅增加。另外，乳品進(jìn)口增加0.97億美元，進(jìn)口額是2017年的1.2倍；小麥進(jìn)口增加4.70億美元，進(jìn)口額是2017年的2.2倍；豬肉進(jìn)口增加6.49億美元，進(jìn)口額是2017年的3.3倍，但相比2020年減少42.92%。主要是因為國內(nèi)生豬產(chǎn)能恢復(fù)，自給能力增加，進(jìn)口需求減少。總的來說，對美進(jìn)口貿(mào)易額增加，一方面是因為國內(nèi)消費(fèi)需求旺盛而國內(nèi)供給不足，需要擴(kuò)大進(jìn)口滿足國內(nèi)市場需求；另一方面是基于《協(xié)議》，我國順勢而為主動增加自美進(jìn)口。

2021年我國自美農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口貿(mào)易額達(dá)到389.7億美元，基本實(shí)現(xiàn)了到2021年美國對中國出口農(nóng)產(chǎn)品翻倍的目標(biāo)。但我國自美進(jìn)口貿(mào)易是否可持續(xù)增加，充滿不確定性。大豆是我國從美國進(jìn)口最多的農(nóng)產(chǎn)品之一，其進(jìn)口額曾一度占據(jù)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易總額的57%，但是貿(mào)易摩擦之后美國大豆在我國市場的份額從2017年的34.4%降至2019年的19.2%，巴西、阿根廷強(qiáng)勢占領(lǐng)了其余份額。雖然2021年美國大豆市場份額恢復(fù)至33.48%，體現(xiàn)了美國大豆強(qiáng)勁的競爭力，但我國大豆市場一直呈現(xiàn)平穩(wěn)的增長態(tài)勢，繼續(xù)增加美國大豆進(jìn)口份額不可持續(xù)。

此外，考慮到美國轉(zhuǎn)基因技術(shù)高度壟斷的背景，不排除在極端情況下，其可能將對華“長臂管轄”的內(nèi)容拓展至轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品領(lǐng)域，利用轉(zhuǎn)基因技術(shù)產(chǎn)權(quán)要求其他進(jìn)口來源國實(shí)行對華出口管制，以達(dá)到制裁目的。技術(shù)專利作為種業(yè)公司的血液，美國種業(yè)公司一貫重視知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，美國幾乎將所有的轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)發(fā)明都納入了知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)范圍，建立了相對完善的保護(hù)體系。在其他商業(yè)化種植轉(zhuǎn)基因作物的國家，美國跨國公司早將相關(guān)專利登記在冊，以便后續(xù)隨時可啟動司法訴求。因此，很難通過大豆進(jìn)口進(jìn)一步拉動中國自美農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口增長，未來我國自美進(jìn)口貿(mào)易額增減情況存在很大的不確定性。

四、中美農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的基本圖景及未來展望

中國克服新冠肺炎疫情沖擊、全球經(jīng)濟(jì)衰退、供應(yīng)鏈?zhǔn)茏璧榷嘀夭焕绊懀e極擴(kuò)大美國農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口，盡管距預(yù)期目標(biāo)有差距，但更多是受客觀因素所限。第二階段是否簽署經(jīng)貿(mào)協(xié)議還不明朗，對此我們不能寄予厚望，即使第一階段簽署《協(xié)議》后，美國也依然繼續(xù)利用經(jīng)濟(jì)手段打壓中國。面對當(dāng)前復(fù)雜的國際貿(mào)易環(huán)境，我國既要注意談判細(xì)節(jié)，又要高瞻遠(yuǎn)矚，化被動為主動，在雙循環(huán)格局下實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口安全。

(一)中美農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的基本圖景

1.《協(xié)議》未改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“以我為主”的格局

《協(xié)議》提出，中國要按照加入世貿(mào)組織的承諾，完善小麥、玉米、大米關(guān)稅配額管理辦法，增加乳品、牛肉、大豆、水產(chǎn)品、水果、飼料等農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口。在這些農(nóng)產(chǎn)品中，除了大豆進(jìn)口依存度較高外，其余農(nóng)產(chǎn)品大部分主要依靠國內(nèi)供給。2021年我國從美國進(jìn)口玉米、小麥、水產(chǎn)品、豬肉等單項產(chǎn)品數(shù)量只占國內(nèi)產(chǎn)量的5%以內(nèi)。以豬肉為例，我國一年消費(fèi)量為5000萬噸左右，2017—2018年的年進(jìn)口量為100多萬噸，非洲豬瘟疫情以后進(jìn)口有所增加，但整體的進(jìn)口占比仍然較低，國內(nèi)豬肉價格仍然主要由國內(nèi)產(chǎn)能周期決定。總體來看，進(jìn)口美國農(nóng)產(chǎn)品可視為總量和消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級的有益補(bǔ)充。糧食進(jìn)口數(shù)量較多，特別是玉米進(jìn)口增幅快、勢頭猛，2020年玉米進(jìn)口量首次突破進(jìn)口配額，達(dá)到1129萬噸；2021年玉米進(jìn)口量高達(dá)2835萬噸，同比增長151%。

因此，糧食進(jìn)口增加是在國家政策調(diào)控下的有序進(jìn)口，未對國內(nèi)市場造成沖擊。一方面我國要推動政策從“主要控制進(jìn)口”向“有效利用國際市場”轉(zhuǎn)變，另一方面要持續(xù)關(guān)注進(jìn)口突增可能帶來的“大國效應(yīng)”，進(jìn)一步平衡利用好“兩個市場”。此輪進(jìn)口增加既是市場供求變化的自然反映，也包括政府利用國際市場調(diào)節(jié)國內(nèi)供需、穩(wěn)定市場預(yù)期的主動作為。

2.外部保供風(fēng)險階段性上揚(yáng)

2020年年初新冠肺炎疫情暴發(fā)，全球不少國家和地區(qū)都采取了“封城”等隔離措施，使得各國對外貿(mào)易受阻，對農(nóng)產(chǎn)品國際物流形成了一定影響，造成的封鎖和人員隔離、復(fù)工推遲等導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)活動的勞動力供給相對不足，對實(shí)體經(jīng)濟(jì)所造成的影響主要是供給沖擊。疫情后全球參與玉米、大豆、小麥和稻谷貿(mào)易的國家和地區(qū)數(shù)量均有所下降。參與玉米貿(mào)易的國家和地區(qū)的數(shù)量從疫情前(2019年)的168個下降到疫情后(2020年)的160個，參與大豆貿(mào)易的國家和地區(qū)的數(shù)量從疫情前(2019年)的151個下降到疫情后(2020年)的144個，參與小麥貿(mào)易的國家和地區(qū)的數(shù)量從疫情前(2019年)的153個下降到疫情后(2020年)的146個，參與稻谷貿(mào)易的國家和地區(qū)的數(shù)量從疫情前(2019年)的181個下降到疫情后(2020年)的174個。全球糧食貿(mào)易的網(wǎng)絡(luò)化程度也有所下降，國家和地區(qū)之間的玉米貿(mào)易聯(lián)系數(shù)量從疫情前(2019年)的2283條下降到疫情后(2020年)的2068條，國家和地區(qū)之間的大豆貿(mào)易聯(lián)系數(shù)量從疫情前(2019年)的1395條下降到疫情后(2020年)的1345條，國家和地區(qū)之間的小麥貿(mào)易聯(lián)系數(shù)量從疫情前(2019年)的1633條下降到疫情后(2020年)的1491條，國家和地區(qū)之間的稻谷貿(mào)易聯(lián)系數(shù)量從疫情前(2019年)的3173條下降到疫情后(2020年)的2824條。

3.更多體現(xiàn)按市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的理念

從中國進(jìn)口統(tǒng)計口徑看，2020年和2021年中國自美進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量分別為237.3億美元和389.7億美元，分別完成預(yù)期目標(biāo)的65%和89%。按美國進(jìn)口統(tǒng)計口徑，2020年中國自美進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量為264.3億美元，完成預(yù)期目標(biāo)的83.6%。兩種統(tǒng)計口徑統(tǒng)計的結(jié)果都未能達(dá)到《協(xié)議》設(shè)定目標(biāo)。原因在于，新冠肺炎疫情暴發(fā)與《協(xié)議》實(shí)施完全疊加，改變了進(jìn)口品種來源選擇面臨的外部約束條件，進(jìn)而影響了進(jìn)口數(shù)量。2020年3月，洛杉磯港貨物吞吐量同比下降25.9%；同年4月丹麥航運(yùn)咨詢機(jī)構(gòu)Sea-Intelligence的數(shù)據(jù)顯示，中國與美洲之間已有19.85萬個集裝箱貨柜被取消。不過，《協(xié)議》強(qiáng)調(diào)“將基于市場價格和商業(yè)考慮開展采購活動”，還強(qiáng)調(diào)“在特定年份，市場狀況可能會影響采購的時點(diǎn)，尤其是在農(nóng)產(chǎn)品采購方面”。這一內(nèi)容對農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易履行情況非常重要，《協(xié)議》簽訂后不久就發(fā)生了持續(xù)至今的全球新冠肺炎疫情。疫情對海外供應(yīng)鏈造成的影響巨大，這也是中國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易面臨的重大風(fēng)險因素之一。《協(xié)議》并非如同雙邊自貿(mào)協(xié)定具有強(qiáng)制性，沒有明確未完成目標(biāo)有何反制措施，但我國多次表態(tài)信守承諾，將持續(xù)加大自美進(jìn)口的幅度和力度。

(二)中美農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的未來展望

第一階段的中美經(jīng)貿(mào)協(xié)議執(zhí)行期限已到，實(shí)際上還有部分條款沒有落實(shí)，中國還需要進(jìn)口近70億美元的美國農(nóng)產(chǎn)品，下一階段協(xié)議談判也將具有更高難度。中美貿(mào)易失衡問題屬于歷史性問題，不是一個經(jīng)貿(mào)協(xié)議就能全部解決的。第一階段《協(xié)議》達(dá)成后，美國依然對從中國進(jìn)口的約65%的商品加征懲罰性關(guān)稅，商品平均關(guān)稅率只是從協(xié)議前的19.5%下降到協(xié)議達(dá)成后的19.3%，實(shí)際履行情況如果不能令雙方滿意，就會直接影響第二輪談判的意愿和進(jìn)程，這也決定了第二階段談判的過程會異常艱難。

1.未來中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系仍具曲折性、復(fù)雜性

2.在中美經(jīng)貿(mào)談判中不失主動權(quán)

2021年我國進(jìn)口糧食1.6億噸，進(jìn)口量相當(dāng)于國內(nèi)糧食產(chǎn)量的24%，隨著國內(nèi)糧食需求持續(xù)增長，如果不能有效提高國內(nèi)糧食的自給程度，由此帶來的糧食安全風(fēng)險隱患不容忽視。現(xiàn)階段，我國糧食進(jìn)口格局呈現(xiàn)來源國和品種“雙集中”的特點(diǎn)，對外依存度較高的大豆和進(jìn)口量增長較快的玉米95%以上進(jìn)口自美國、巴西等國，作物生產(chǎn)的自然風(fēng)險、國際貿(mào)易的政策和運(yùn)輸風(fēng)險難以被有效分散，增大了供應(yīng)鏈中斷風(fēng)險。此外，大量進(jìn)口的糧食品種的國內(nèi)外市場價格高度關(guān)聯(lián)，國際市場價格波動極易傳導(dǎo)至國內(nèi)，從而引發(fā)輸入性通貨膨脹。尤其是玉米、大豆等用作飼料和工業(yè)原料的糧食品種，產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高，國際市場價格異常波動可通過價格傳導(dǎo)和產(chǎn)業(yè)鏈延伸至國內(nèi)諸多行業(yè)。根據(jù)當(dāng)前糧食進(jìn)口形勢及潛在風(fēng)險，可見離“把飯碗牢牢端穩(wěn)”的目標(biāo)還有距離，要進(jìn)一步鞏固和提高國內(nèi)糧食生產(chǎn)供給能力。雖然《協(xié)議》明確規(guī)定了自美農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口需要增加的額度，但我國要實(shí)行策略性進(jìn)口方案，一類是國內(nèi)短缺不足的，比如增加進(jìn)口豬肉、牛肉、大豆、玉米等；二類是提高國內(nèi)消費(fèi)者福利的，比如乳品。

3.堅定不移地推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口多元化策略

拓展和優(yōu)化進(jìn)口渠道，有步驟地優(yōu)化來源地結(jié)構(gòu)、推進(jìn)進(jìn)口渠道多元化，特別是在增加美國農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口的同時，在“一帶一路”、區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定(RCEP)等多邊與區(qū)域貿(mào)易框架下，積極鞏固和拓展與他國的貿(mào)易伙伴關(guān)系。發(fā)揮超大規(guī)模市場優(yōu)勢，推動糧食進(jìn)口“以市場換穩(wěn)定”，與主要出口國、國際糧商簽訂長期戰(zhàn)略合作協(xié)議，建立高效、穩(wěn)定的進(jìn)口供貨渠道。放寬視域，從相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品的替代品著眼，推動農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口品種結(jié)構(gòu)、運(yùn)輸方式、運(yùn)輸路線的多元化，分散集中進(jìn)口的風(fēng)險。關(guān)注“大國效應(yīng)”影響，合理利用國際資源。農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口要充分考慮世界短期供給能力，提前給予世界一個明確的信號或合理穩(wěn)定的進(jìn)口需求預(yù)期，安排好進(jìn)口節(jié)奏，避免集中大量進(jìn)口。

4.加快培育具有核心競爭力的中國國有大農(nóng)商

統(tǒng)籌布局國內(nèi)外農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)資源。加快培育具有核心競爭力的中國國有大農(nóng)商，代表國家布局國內(nèi)外產(chǎn)業(yè)資源和調(diào)控貿(mào)易供求，增加價格和利潤分配的話語權(quán)。鼓勵大型企業(yè)“走出去”，通過貿(mào)易合作、產(chǎn)業(yè)投資、跨國并購等多種方式，強(qiáng)化對國外資源、物流、倉儲及關(guān)鍵環(huán)節(jié)和運(yùn)輸節(jié)點(diǎn)的投資與布局，建立規(guī)模化海外資源性農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工儲運(yùn)基地，全面參與全球農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈、供應(yīng)鏈重構(gòu)和管理。打造產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈、創(chuàng)新鏈、資本鏈“四位一體”的全球第一梯隊跨國貿(mào)易商，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈韌性。