黨建引領基層協商民主的政治邏輯、實現機制與實踐平臺*

楊 莉 蕓

黨的十九大報告提出：“加強協商民主制度建設，形成完整的制度程序和參與實踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續深入參與的權利。”作為革命、建設和改革的領導核心，中國共產黨怎樣使協商民主扎根基層？怎樣使協商民主從理論變為現實？這些問題亟待從理論上給予回答并在實踐中探索解決。

一、基層協商民主研究的理論視角

長期以來，學術界從多個理論視角研究協商民主，這為當前基層協商民主研究奠定了良好的基礎。

從20世紀80年代開始，協商民主引起西方學者的關注。到20世紀末，協商民主理論成為西方學者研究民主理論的熱點和核心。西方學者對協商民主理論的拓展研究大致經歷了三個階段。從20世紀80年代到90年代初為第一階段，學者開始關注并從不同角度豐富協商民主理論，伯納德·曼寧、羅爾斯、哈貝馬斯、吉登斯從不同角度研究這一問題，協商民主理論的影響力和現實價值得以擴大。從20世紀90年代后期至21世紀初期為第二階段，關于協商民主本質的理論研究更加深入，但制度建構和實踐上沒有取得大的突破。當前，西方學者對協商民主理論的研究處于第三個階段，側重于研究協商民主制度化、規范化等問題。

西方學者關于協商民主理論主要有以下觀點。第一，協商民主是多元文化社會中民主治理的一種方式。瓦拉德斯認為，通過對話能有效回應多元文化社會認知差異，得出普遍認同的決策。第二，協商民主是一種民主政府形式。庫克認為，協商民主是為政治生活提供基本空間的共同體——民主政府。第三，協商民主是一種決策形式。米勒指出，通過公開討論得出的決策是協商民主體制。第四，協商民主是程序主義商談民主。有些學者著重于通過商談、話語與共識等核心理性因素構建商談民主，強調公共領域中的話語參與，要發動每一個相關者參與協商討論，通過話語方式形成公民間的政治共識。

就國內而言，21世紀初，我國學術界開始接觸協商民主理論。2003年，俞可平在其著作中介紹了西方協商民主。同時，專家學者對民主政治建設進行了本土研究。從研究的角度看，理論界主要圍繞協商民主的內涵和理論、中國協商民主實踐等問題展開探討。進入新時代，學術界圍繞中國特色協商民主的起源、特征、功能、制度建構、實現機制等問題展開研究。國內學者關于協商民主理論主要有以下幾種觀點。

一是治理理論。它強調協商民主的治理功能。在民主治理過程中，以公共利益為價值取向，所有公民以自由平等身份，通過對話協商，作出有益于所有參與者的決策。陳家剛認為，協商民主指的是平等、自由的公民采取對話、討論、審議等協商形式，在考慮公共利益和大眾利益的基礎上，以尊重并理解他人的偏好為前提，利用理性引導和參與協商，最終賦予立法和決策以政治合法性的一種治理形式。林尚立論述了中國式協商民主的特殊結構、內在邏輯和實踐路徑。他認為，從中國民主政治的演進歷史和發展特征來看，只有將社會管理體系與社會治理體系同時建構，才能形成有效的新型社會協商制度。

二是中國特色民主理論。它強調協商民主是人類社會的一種新型發展態勢，中國特色協商民主是適合中國國情的民主。它認為協商民主與選舉民主是中國民主政治的兩個環節，協商民主與選舉民主互補而不排斥。朱勤軍認為，協商民主已成為中西新型的民主形態。也有學者認為，協商民主的價值追求是政治民主，公民作為政治主體，通過協商賦予決策合法性。

三是管理理論。有學者從公共管理的角度闡釋協商民主的功能。朱光磊從政府管理的角度，提出了政治行為的“社會化處理”點。他認為，對政治行為進行“社會化處理”，突出政府的管理和服務職能，在理論上符合國家本質的要求，是推動協商民主的重要理論基礎。

二、黨建引領基層協商民主的政治邏輯

黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。就我國的政治實際而言，協商民主建設也必須堅持黨的領導。實踐證明，黨的領導是中國特色社會主義制度的最大優勢。正是基于我國的政治實際，加強基層協商民主建設必須以黨建為引領，這是新時代加強基層協商民主建設的政治邏輯。

1.中國共產黨引領社會主義民主政治建設

其一，無產階級政黨是領導社會主義政治建設和民主實踐的根本力量。發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，必須堅持無產階級政黨的領導。在中國特色社會主義政治理論與具體實踐中，中國共產黨是領導核心，是人民廣泛實現民主選舉、深度介入民主協商、共同作出民主決策、真正參與民主管理、嚴格落實民主監督的根本保證。社會主義民主建設必須依靠廣大人民的努力，在共產黨的領導下進行。歷史經驗證明，離開了中國共產黨的領導，就不可能實現廣泛真實的人民民主。

2.基層協商民主是實現黨的領導的重要方式

其二，堅持黨的群眾路線就要在基層扎實開展協商。黨的群眾路線作為黨的工作路線，是黨領導革命、建設和改革的重要工作方式。黨的群眾路線是實實在在的工作路線，不是口號和形式，而是扎根群眾和基層的執政實踐，是為了人民利益而行動。黨的群眾路線如何扎根群眾、扎根基層？對此，一個基本路徑是圍繞基層群眾的切身利益進行議事、協商，制定并執行符合基層實際、維護群眾利益的決策。

三、黨建引領基層協商民主的實現機制

基層協商民主需要以黨建工作為總引領。為此，需要構建黨建引領基層協商民主的實現機制，包括黨建理念灌輸機制、基層組織嵌入機制、平臺共建機制和業務對接機制，形成一個相互銜接、相互支持的機制體系。

1.黨建理念灌輸機制

黨建理念灌輸機制是指通過政策制定、目標考核、黨務工作、黨建項目等方式，在基層民主協商的全過程中不斷注入并始終強調黨的集中統一領導、基層黨組織的戰斗堡壘作用、黨員干部的政治擔當、共產黨人的歷史使命等。在實現機制體系中，黨建理念灌輸機制起著根本性作用，如果脫離了這一機制，其他機制就難以取得實效，在作用發揮中就容易偏離中國特色社會主義協商民主的基本方向和正確軌道。黨是領導一切的，黨的領導是我國協商民主得以實現的根本政治保障。就基層協商民主而言，基層黨組織的堅強領導是基層協商民主落地生根的最根本保證。因此，必須始終堅持把馬克思主義政黨的黨建理念灌輸到基層協商民主實踐的全過程之中，用正確的理念和理論為我國基層協商民主保駕護航。具體而言，可通過邀請專家授課，定期給協商各方解讀黨內重要文獻，組織協商各方研讀黨的重要文獻，幫助協商各方領悟黨的重要會議精神；通過定期召開會議，結合黨的歷史使命，將黨的近期目標和任務傳達給協商各方；通過自由討論，使協商各方能夠將黨建理論與基層民主融會貫通。

2.基層組織嵌入機制

基層組織嵌入機制是指在承載基層協商民主的組織和機構中建立黨組織，也包括將黨員干部、優秀黨員充實到基層協商民主實踐中。在實現機制體系中，基層組織嵌入機制起著關鍵性作用，如果脫離了這一機制，其他機制的實現將無人員保證和組織保障。一方面，充分發揮基層組織中的黨組織優勢，在協商中提升基層黨組織的社會整合力，將有不同利益訴求的多元主體凝聚起來，協調不同群體的利益，化解不同階層的矛盾；另一方面，善于把黨組織推薦的人選通過法定程序成為基層協商組織和機構的負責人，善于將有知識、有才干、有能力的黨員充實到基層協商組織和機構中，使黨員干部和優秀黨員成為基層協商組織和機構的骨干。如在基層協商組織中，符合建立黨組織的，按要求成立黨支部，并大力吸收基層優秀黨員；不符合成立黨支部要求的，充分發揮基層協商組織中已有黨員的帶頭作用，或由街道黨委或社區黨支部安排黨員干部加入基層協商組織，充分發揮黨員干部的先鋒模范作用。

3.平臺共建機制

平臺共建機制是指利用黨統攬全局、協調各方的優勢，搭建由黨的組織部門、群團部門、統戰部門、社區組織、“兩新”組織、居民等不同主體共同參與、共同協商的平臺，提升基層群眾參事議事的積極性和主動性，保證基層決策程序民主和決策結果科學。在實現機制體系中，平臺共建機制起著基礎性作用，如果沒有這一機制，基層協商民主工作將處于無序狀態或無法開展。基層黨委是基層領導的核心，引領基層發展方向，直接決定基層議事、基層決策的質量。因此，搭建基層協商民主平臺不能離開基層黨委的引領和領導，需要基層黨委通盤考慮、整體協調，整合黨委、行政、社會組織等各部門、各方力量。這是政黨社會整合功能的要求，更是政黨社會整合功能的結果。各地組織部門牽頭，統戰部門策劃，街道和社區具體執行和落實，群團部門配合，各部分有機協調，搭建起基層協商議事的大平臺。

4.業務對接機制

業務對接機制是指黨委、行政部門以及自治組織中涉及基層群眾民主權利的具體業務能夠自動銜接，形成基層商事議事工作有機聯系與自動運轉的工作體系。在實現機制體系中，業務對接機制起著連接性作用，如果沒有這一機制，基層協商民主的具體工作將不成系統，黨建引領下的新時代基層協商民主體系將無法形成。對基層群眾而言，群眾利益不僅是方方面面的，而且是具體實在的。保障群眾的具體利益，需要黨委、行政、自治組織等主體之間通力合作、相互配合，實現相互之間具體業務層面的無縫銜接，最終結果是使絕大多數人的具體利益在充分協商中得到維護和實現。黨委牽頭、行政部門負責、自治組織配合，規劃基層協商事宜流程，劃分業務范圍，保證基層協商事宜走好“開頭一公里”和走完“最后一公里”。

四、黨建引領基層協商民主的實踐平臺

協商民主在基層落地生根必須有相應的實踐環境、實踐條件等，即實踐平臺。黨建引領下的基層協商民主實踐平臺是保證協商民主在基層有效實施并發揮作用的必備要素。

1.組織動員平臺

組織動員群眾是黨的群眾路線的基本要求，是中國共產黨的固有本領。動員群眾是指發揮基層群眾參與基層民主協商的主動性，激發其參與基層民主協商的積極性；組織群眾是指把動員起來的、零散化的基層群眾組織化，使基層群眾有序地商事議事。在基層黨建工作的引領下，組織群眾和動員群眾有機結合，形成組織動員平臺，這是新時代基層協商民主得以實施的必要條件。建設組織動員平臺，必須充分發揮基層黨組織的領導核心作用，否則不會成功。首先，善于把黨組織的主張轉化為群眾的自覺行動；其次，發揮黨員干部的骨干作用，保障黨員干部在自治組織和群眾組織中擔任骨干成員；最后，發揮黨員的先鋒模范作用，使黨員在組織動員中始終發揮重要作用。基層黨建工作特別是基層組織工作，為基層協商民主的組織動員平臺建設提供政治保障。

2.協調服務平臺

全心全意為人民服務是我們黨的根本宗旨，協調群眾具體利益、服務群眾具體事宜是全心全意為人民服務在基層的體現。從某種意義上講，基層協商民主就是為了維護群眾切身權益，協調各方力量服務于解決具體問題。協商民主扎根于基層，必須先有商事議事的協調服務平臺。首先，堅持基層黨委主導、基層政府主政，依靠基層群眾組織，搭建商事議事的協調服務實體平臺；其次，依托實體平臺，抓住真實的民意，調解群眾糾紛，提供精準的服務，給群眾帶來更多的實惠和利益；最后，通過實體平臺，使基層黨建工作與基層商事議事完美對接，實現基層黨建與基層協商民主有機互動。

3.聽證議事平臺

4.智慧協商平臺

基層黨委應該充分利用信息技術，借助于人工智能，引領基層協商民主進入“智慧”時代。智慧黨建平臺是在基層黨建引領下，基層協商民主與人工智能深度融合的產物，對于提升基層協商民主的效能具有重要的推動作用。其一，設計“云+端”的基本架構。統一的云架構可以實現基層協商民主的相關數據集中，能夠真正實現某一地區的協商民主大數據平臺，為基層協商民主大數據的深度應用打下良好基礎；采用端架構，能夠使聽證、商事、議事等協商民主的具體實踐變得更智慧，真正使智慧化的基層協商民主變為現實。其二，構建多層級的智慧系統。基礎數據系統是基層協商民主智慧化的基礎支撐；中間交互系統是基層協商民主智慧化的關鍵之處；前端可視化系統是基層協商民主智慧化的功用載體。