美國金融制裁及我國的應對之策研究

□ 李文君

在新聞媒體中經常會聽到金融制裁一詞，金融制裁可分為聯合國制裁和單邊制裁兩類。聯合國制裁是通過聯合國安理會決議實施的制裁，屬于全球范圍內大部分國家廣泛參與和實施的多邊制裁，目前有11個國家、2個組織被聯合國制裁，制裁措施主要有軍火禁令、旅行禁令和資產凍結。單邊制裁是單一國家或地區依據國內或地區法律法規，對特定目標實施的懲罰性措施，如美國、歐盟、日本等國都曾對他國發起過金融制裁。由于美元的霸權地位以及美國掌握多個全球金融基礎設施，其金融制裁的力度、危害性最大。下面本文以美國的金融制裁為例，對金融制裁進行較為全面的研究。

一、美國金融制裁概覽及主要措施

美國廣泛在全球范圍內實施金融制裁，涉及面非常廣泛并呈現不斷擴張的趨勢。截至2021年10月，美共對伊朗、朝鮮、俄羅斯等18個國家和地區實施制裁，制裁理由包括大規模殺傷性武器擴散、恐怖主義、網絡攻擊、人權侵犯、毒品交易等。美金融制裁是指美國依據其國內法，針對特定個人、實體或者國家在金融領域采取的懲罰性措施，通過切斷被制裁對象與外界的金融聯系，迫使其停止或者撤銷某種特定行為，以實現其政治外交目的。按照制裁類型，美金融制裁可分為一級制裁和二級制裁。一級制裁指只鎖定被制裁的目標個人和實體，切斷美國個人和實體與被制裁對象的關聯，美國的個人、實體和金融基礎設施將不會為被制裁對象提供任何服務。二級制裁對已經與一級制裁對象開展交易的第三方進行制裁，目的是阻止第三方與一級制裁對象交易，切斷一級制裁對象與世界的一切聯系。美金融制裁存在“50%”規則，即被制裁對象持股超過50%的實體也將被制裁，只針對所有權而非控制權，如果一個實體被一個或多個被制裁對象控制但股權均未超過50%，則該實體將不會被制裁。

（一）法律依據

美單邊金融制裁的法律依據，既包括綜合性的國家法律，也包括針對具體國家的特定法律和總統行政命令。綜合性的國家法律主要有5部，具體見表1。針對具體國家的特定法律和總統行政命令有很多，如1963年，美針對古巴的《資產管理條例》，禁止被制裁的古巴企業和個人在美從事外匯交易，禁止美國人與被制裁的古巴個人和企業開展交易；2011年針對伊朗的《伊朗全面制裁問責和撤職法》，禁止外國金融機構參與伊朗的石油貿易和恐怖活動，違者將被關閉美元代理行賬戶；2012年，針對敘利亞的13608號行政令，禁止美國人及在美境內與被制裁敘利亞個人和實體開展金融交易；2014年，針對俄羅斯的13662號行政令，禁止俄主要金融機構和能源企業在美股權融資，禁止美對被制裁對象發行期限超過14天的債權；2017年，針對俄羅斯的《以制裁反對美國敵人法》，禁止第三方與俄軍工情報行業開展交易，違者將被禁止獲得美金融機構信貸、在美從事銀行業務等；2017年，針對朝鮮的13810號行政令，在知情情況下，參與或協助朝重大交易的外國金融機構，將被凍結資產、關閉分支機構和開立美元代理行賬戶等制裁措施；2018年，針對委內瑞拉的13850號行政令，要求外國實體和個人不得為馬杜羅政府提供實質性幫助，違者將被牽連制裁；2020年，針對香港特區的《香港自治法案》，對所謂違反香港自治的個人和實體，及與上述個人和實體開展交易的金融機構提出10項制裁措施。

表1 美國單邊金融制裁的綜合性法律

（二）執行體系

美國金融制裁機構包括美財政部、美國務院和美司法部，其中美財政部是最主要的執行主體，其主要通過下屬的金融犯罪執法局（FinCEN）和海外資產控制辦公室（OFAC）設立各類制裁名單來實施金融制裁。

FinCEN（金融犯罪執法局）是一個金融情報機構，成立于1990年，是美國的金融情報中心，針對外國金融機構設立“首要洗錢關注對象名單”（Primary Money Laundering Concern），要求美金融機構對名單中的外國金融機構采取以下一項或多項特別措施：（1）記錄并報告額外交易記錄；（2）收集與受益權有關的信息；（3）收集與通匯賬戶有關的信息；（4）收集與代理行賬戶有關的信息；（5）禁止開立或持有代理行和通匯賬戶。

OFAC(海外資產控制辦公室)，其前身是1940年成立的外國資金管制辦公室（FFC），最初目的是防止納粹控制或占有被占領國的資產，幾經調整，1962年改組調整為現在的OFAC。 OFAC的名單比較復雜，主要有6類，分別是特別指定國民名單（SDN）（最主要、最核心、制裁力度最大）、行業制裁名單（SSI）、受代理行賬戶或通匯賬戶制裁的外國金融機構名單（CAPTA，原561名單）、海外逃避者制裁名單、非SDN涉伊朗制裁法案名單、巴勒斯坦立法會名單，具體見表2。OFAC要求美金融機構發現違反或可能違反金融制裁規定的金融行為，必須凍結有關資產或拒絕提供交易服務，并在10個工作日內向OFAC報告賬戶名稱、制裁所在地、價值及被凍結或被拒絕時間，支付請求圖像及該項資金被轉入凍結賬號的確認信息。如金融機構未阻止違規信息并向OFAC報告，一經查實，將會受到警告、民事處罰或刑事訴訟。

表2 OFAC主要的六類制裁名單

美國務院下屬的國際安全和防擴散局負責涉及大規模殺傷性武器擴散的制裁，依據2017年《以制裁反擊美國敵人法》，對俄軍工和情報行業設立特定人員名單（LSP），禁止第三方與名單中的實體和個人開展交易，違者將禁止從美金融機構獲取信貸、外匯交易和從事銀行業務等措施。美司法部負責對違反美法律的實體和個人開展調查，與被調查方達成和解或提起刑事訴訟，如達成和解被調查方將被要求繳納罰金、限制部分業務資質等，如被提起刑事訴訟，被調查方將面臨高額的罰款甚至監禁等刑事處罰。

（三）主要措施

美國金融制裁主要措施包括巨額罰款、限制部分涉美業務、限制美元融資、凍結在美資產、沒收在美資產、切斷美元清算渠道、列入SDN名單并對被制裁對象的交易對手方實施二級制裁、施壓SWIFT切斷金融機構報文服務等八類。

1.巨額罰款。911事件后，美國頻繁地利用金融制裁對恐怖主義組織及有關國家進行定向打擊，法國巴黎銀行、渣打銀行等眾多全球金融機構因違反制裁協議而被美國聯邦及地方檢查機構處罰。如，2014年初，美國司法部調查并指控法巴銀行2012年違反對古巴、敘利亞、蘇丹的制裁令，在知情的情況下通過復雜的技術手段為上述三個國家的客戶提供超過1900億美元的違規交易，2014年6月30日，法巴銀行同意認罪并與美司法部、美聯儲、OFAC和紐約金融服務局達成和解，同意支付89.7億美元的罰金并被暫停一年的美元清算，成為金融機構有史以來最大的罰單。

2.限制部分涉美業務。香港《國安法》出臺后，2020年美國出臺《香港自治法案》對所謂的違反香港自治的個人和實體，及與上述個人和實體開展交易的金融機構提出10項制裁措施，包括禁止金融機構從事聯邦基金托管業務，禁止涉及金融機構作為一級交易商等限制部分業務的措施。

3.限制美元融資。美國依托其發達的資本市場，根據其對外金融制裁的戰略需要，對相關企業在其資本市場融資進行限制。2014年，克里米亞事件后，美國依據13662號行政令將俄儲蓄銀行、外貿銀行等主要金融機構和俄石油公司的大型能源企業列入SSI名單，禁止俄主要金融機構和能源企業在美股權融資，禁止美對被制裁對象發行期限超過14天的債權。

4.凍結在美資產。美對被制裁國存入美銀行的資產進行控制，對其進行禁止提取、轉讓、支付、交易及任何形式的處置，是美對外金融制裁中常用手段。一是凍結個人及實體資產，克里米亞事件后，2014年4月美凍結了俄羅斯領導層7名核心成員及17家實體在美資產共計1.56億美元。二是凍結政府、央行資產，近年來共有17個國家政府、央行資產被凍結。這可以分為兩類，一類是因為交戰凍結資產，如二戰、朝鮮戰爭、科索沃戰爭、海灣戰爭期間，美國都曾凍結相關國家政府及央行的資產，但該類凍結往往隨著戰爭結束而終止；第二類是非戰爭期間，美國對9個敵對國家政府、央行資產實施了凍結，凍結理由分三種：（1）支持恐怖主義，1997年美對蘇丹，1986年、2001年美對利比亞實施凍結資產制裁；（2）大規模殺傷性武器擴散，2016年美對朝鮮，1979、2012、2019年美3次對伊朗實施凍結資產的制裁；（3）民主、人權、貪腐問題，1963、1989、2003、2011、2019年美先后對古巴、巴拿馬、緬甸、敘利亞、委內瑞拉實施凍結資產制裁。上述非戰爭期間資產凍結制裁，有些隨著雙方關系的改善而解凍，有些仍在持續。

5.沒收在美資產。美在《愛國者法案》中，授予總統沒收在美資產的權力。2013年伊拉克戰爭期間，美國總統布什依據《愛國者法案》沒收伊拉克官方機構在美19億美元的資產為美國財政部所有。

6.切斷美元清算渠道。關閉外國金融機構在美金融機構開立的代理行賬號，這樣外國金融機構就無法進行美元清算，也就無法為客戶提供美元服務。一旦美國關閉代理行賬戶，歐洲等主要經濟體往往會跟進，其他代理行賬戶往往也都會被關閉。2018年，FinCEN將拉脫維亞第三大銀行ABLV列入首要洗錢關注對象，關閉該行美元代理行賬戶，全球同業為管控風險對該行歐元等外幣業務加強審查力度，導致該行國際業務不斷萎縮、財務狀況極具惡化，最終該行在半個月后破產。

7.列入SDN名單并對被制裁對象的交易對手實施二級制裁。對于朝鮮、伊朗等敵對國家，美國為最大化制裁效果，往往將被制裁對象列入SDN名單。2012年，美國對伊朗制裁期間，美將伊朗全部商業銀行列入SDN名單并對與伊朗商業銀行開展交易的第三方實施二級制裁。我國的昆侖銀行因與伊朗商業銀行交易被實施二級制裁，被切斷美元融資渠道，導致該行國際業務收縮并轉向國內業務。

8.施壓SWIFT切斷金融機構報文服務。在極端情況下，美國會施壓SWIFT切斷制裁對象報文服務，禁止其使用SWIFT與國內、國際金融機構通訊，徹底切斷其與外界的金融聯系。2012年聯合國對伊朗制裁期間，2018年11月美對伊朗制裁期間，曾兩次切斷伊朗SWIFT報文服務。

二、美國金融制裁案例分析及對我國的影響

（一）美國對伊朗單邊金融制裁情況

美國出于大規模殺傷性武器和恐怖主義理由，對伊朗進行了長期、大力度、各種手段制裁，從傳統的凍結資金到切斷SWIFT，對伊朗的國際貿易結算渠道進行封鎖等，制裁對象從伊朗政府、銀行、企業，擴展至任何與伊朗有往來的實體，非常具有典型性，因此本文選取伊朗作為案例之一。美國與伊朗的恩怨由來已久。1978年，伊朗爆發伊斯蘭革命推翻由美國扶持的巴列維王朝，1979年發生“德黑蘭人質事件”，1984年，美國與伊朗斷交并宣布對伊朗進行制裁，1983年，黎巴嫩真主黨策劃發動貝魯特美國大使館爆炸案，1984年，美國宣布伊朗為支持恐怖主人國家，并不斷加大對伊朗制裁力度。1990年后，伊朗開始與俄羅斯商談恢復核電站，開發和利用核能問題，2005年，內賈德總統對外宣布伊有權開發核電并開始核武實驗，之后美借伊核問題不斷對伊朗施壓，在2006年，美推動聯合國通過6份決議要求伊停止濃縮鈾活動并對伊朗實施制裁。2015年7月，伊核問題六國與伊朗就全面解決伊核問題達成了伊朗核問題全面協議，伊朗放棄核武器，聯合國放棄對伊的制裁，美部分解除了對伊制裁，主要是解除了二級制裁保留了一級制裁。2018年5月，美認為伊朗履行伊核協議不利，單方面宣布退出該協議并重啟對伊制裁，于同年8月和11月分兩批恢復對伊汽車、環境、能源、重金屬、金融、運輸等多領域制裁，截至目前，共有709家伊朗實體、235名伊朗個人被美制裁。金融領域，美將包括伊央行在內的50家金融機構全部列入SDN名單，并對上述50家金融機構的交易對手實施二級制裁，2018年11月，美對SWIFT施壓迫使其切斷伊朗央行在內的14家金融機構的報文服務。

（二）美國對我國單邊金融制裁情況

冷戰開始后，美對包括我國在內的社會主義陣營國家進行打壓，朝鮮戰爭爆發后，美凍結我國在美8050萬美元的資產，取消了對我國經濟援助的措施，并禁止與我國進行以美元為中介的支付和僑匯，之后中美關系持續疏遠，直至1972年中美關系轉暖才逐步松動或解除。

近年來美國對我國的金融制裁主要分為兩類。一是借涉港、涉疆問題對我國實體和個人直接實施一級制裁。2000年7月以來，美國依據《全球馬克維斯基人權問責法》和13818號行政令，規定美可凍結違反新疆人權的實體和個人的在美資產，先后三批對新疆8名官員、新疆生產建設兵團、新疆公安廳及下屬的企業實施制裁。2021年3月，美還推動歐盟、英國、加拿大等盟友對新疆官員、新疆生產建設兵團、新疆公安廳及下屬的企業實施聯合制裁。2020年8月以來，美依據《香港自治法案》和13936號總統行政令，以所謂違反香港自治和自由為由，先后七批對我國內地和香港42名官員實施制裁。二是因與朝鮮、伊朗、俄羅斯等國被美制裁的實體和個人開展交易而被二級制裁。涉朝鮮方面，2005年，FinCEN以為涉朝制裁主體提供服務為由，將我國澳門銀行列入反洗錢首要關注對象，關閉該行的美元代理行賬戶，日本、韓國的金融機構也相繼停止與其往來，于2020年8月解除對該銀行的制裁。2016年9月，美財政部以丹東鴻翔貿易有限公司涉嫌幫助朝鮮規避美國制裁為由，對其實施二級制裁。2017年11月，FinCEN以從事涉朝制裁業務為由，宣布將丹東銀行列入首要關注對象，關閉該行美元代理行賬戶，導致該行國際業務基本中斷。涉伊朗方面，美財政部以涉嫌協助大規模殺傷性武器擴散為由，2006年6月，對我國航天科工集團下屬的中國精密機械進出口公司實施二級制裁；2012年，美對我國與伊朗開展能源交易的珠海正榮公司實施二級制裁，限制該公司獲得美國進出口許可和美國進出口銀行援助；2012年7月，美財政部以與伊朗商業銀行交易為由，對昆侖銀行實施二級制裁，關閉該行的美元代理行賬戶。2019年9月，美財政部以涉對伊油貿為由，對中原海運實施二級制裁，2020年1月解除。涉俄羅斯方面，2018年，因與被美制裁的俄羅斯武器出口商開展大額交易，美對我國軍委裝發部李尚富實施二級制裁，制裁措施包括凍結其在美資產、禁止美國人與其交易。

三、我國應對美單邊金融制裁的策略與措施

遭受美國單邊金融制裁一方面被制裁機構在美資產被凍結，造成嚴重的經濟損失；更重要的是美元清算渠道被切斷、美元融資受限等制裁措施，導致被制裁機構與國際金融市場的聯通和開展國際業務的能力大大降低或中斷，嚴重的會導致破產和金融市場的動蕩。因此，美單邊金融制裁的影響不容小覷，隨著美對華遏制戰略的升級，美對我國施加金融制裁的風險加大，我們應當未雨綢繆，采取必要的措施避免、緩釋這種影響。

（一）金融機構層面，提高合規意識和能力

中國主張金融機構按照“自主經營、自主決策、自擔風險、后果自負”的原則處理涉美單邊金融制裁業務。一是中國的海外機構不管是企業還是金融機構，都要熟悉和遵守所在國的法律法規，完善客戶識別與盡職調查流程，關注制裁高風險地區客戶的身份識別，從管理機制、業務開展模式、風險防控措施等方面加強境外合規風險管理。二是密切關注美制裁名單的變化，不與制裁名單上的個人、企業或組織開展直接或間接的業務活動，防止被直接制裁和二級制裁。三是國內的監管環境與美國差異很大，要加強與美國金融監管機構的溝通。金融機構在外國的分支機構要熟悉、遵守國外監管規則，建立制裁名單篩查與管理、產品評估和機構制裁合規風險管理機制，強化制裁風險監控和識別。

（二）國家層面建立反制金融制裁的法律框架和頂層設計

一是完善法制層面的制度建設，未來可由全國人大出臺特定法律對金融制裁和反制裁的適用條件、領域做出明確限定，同時在現有的國內法規中加入有關金融制裁和反制裁的規定，逐級分部門地建立中國的金融制裁法律體系。實現在面臨外部金融壓力時，中國能夠做到有法可依、快速高效地維護國家利益。二是要建立統一的金融制裁與反制裁執行部門，加強關于金融制裁的政策研究和合規指導，集金融情報收集、處理、決策、執行及評估與管理于一身，充分發揮金融制裁這一工具的作用。迅速、有效的反制機制不僅可以讓制裁方承受損失，更會讓其在決定實施制裁前有所顧忌。三是探索符合我國國情和聯合國憲章及其國際法的中國版制裁名單及實施體系。出臺阻斷法條例，不承認也不執行外國法律域外適用情形，同時通過反訴訟的救濟渠道獲取損失補償。對損害中國經濟利益、破壞金融市場秩序、違反相關法律法規的外國機構和個人，實施相應的金融制裁，同時將金融制裁與貿易制裁、科技制裁、入境旅游制裁等措施聯合實施，充分發揮制裁的主動性和威懾力。

（三）切實增強自身實力，逐步擺脫對美元及其支付體系的依賴

一是推動更大規模、更高水平、更深層次的對外開放，提高匯率浮動彈性，積極實現資本項目可兌換，穩定國際投資者參與中國金融市場的預期，形成“你中有我、我中有你”的局面。二是大力推進人民幣國際化。以貨幣互換和離岸人民幣結算中心為支點，利用中國經貿實力的輻射力量，加快人民幣在東盟國家、“一帶一路”沿線國家等地的使用，推動人民幣在國際結算、投資和儲備中的使用，加大人民幣在國際大宗商品如石油、天然氣和鐵礦石交易中的使用，創造抵制外部金融制裁的約束條件。三是加快數字人民幣和人民幣跨境支付系統（CIPS）建設，推進CIPS與俄羅斯金融信息傳輸系統（SPFS）及歐洲貿易往來支持工具（INSTEX）之間的合作，建立國際支付結算替代通道，降低對美元和美元支付系統的依賴。四是積極參與國際金融機構（如國際貨幣基金組織、世界銀行等）的治理改革，推動中國發起的金磚國家銀行、亞洲基礎設施投資銀行等多元金融機構的發展，積極參與全球金融治理，增強我國在國際金融體系中的話語權和影響力，為應對大國之間的金融博弈奠定基礎。