中國嬰幼兒照護事業發展的現狀、問題與發展思路*

王玲艷 常怡聰 顧凱維

（南京師范大學學前教育政策研究中心，江蘇南京，210097）

嬰幼兒照護服務作為我國人口戰略實施的重要配套舉措，在社會發展和人口結構改善進程中肩負重要使命。然而，近年來有關嬰幼兒照護服務的政策和相關措施呈現出一定的“偏重托育機構”傾向。有研究對18 省（區、市）的嬰幼兒照護服務實施意見進行分析后發現，其中普遍存在重社會托育、輕家庭照護的傾向。〔1〕對江蘇省10 城市嬰幼兒照護服務實施方案（意見）的研究發現，在照護服務供給系統中，政策文件提及頻率最高的服務類型是托育機構服務（170 次），遠高于其他類型的服務頻率（家庭照護服務36 次和公共衛生服務18 次），保障措施也多面向托育機構。〔2〕《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱《綱要》）提出將“每千人口擁有3 歲以下嬰幼兒托位數達到4.5 個”作為“十四五”時期經濟社會的主要指標，表達了通過補充托位解決家長對3 歲以下嬰幼兒照護的后顧之憂，并提振其生育意愿的愿景。此后，各地紛紛出臺政策文件，將千人托位數的提升列入養老托育服務高質量發展評價指標中，但并未進一步出臺3 歲以下嬰幼兒照護的其他相關政策。國務院辦公廳《關于促進3 歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）中強調，嬰幼兒照護服務應以“家庭為主，托育補充”為首要原則。但以上現狀表明，目前相關政策文件及舉措中存在將3 歲以下嬰幼兒照護服務窄化為托育服務、將托育服務窄化為托育機構服務的傾向。因此，本研究通過對相關文獻進行梳理、分析，嘗試厘清3 歲以下嬰幼兒照護服務、托育服務的概念及二者的關系，探尋3 歲以下嬰幼兒照護服務發展現狀中存在的問題及家長對照護服務的真實需求，進而提出相應的建議，以期促進我國3 歲以下嬰幼兒照護服務事業的健康可持續發展。

一、概念界定

學界對于3 歲以下嬰幼兒照護服務的概念及其與托育服務的關系尚未有明確界定。楊璇等人將3 歲以下嬰幼兒照護服務體系分為家庭照護和托育服務兩個部分。〔3〕祝西冰等人認為，嬰幼兒照護服務涉及健康喂養、日間照料、安全保護和早期教育等內容。〔4〕還有一些研究介紹了國外3 歲以下嬰幼兒照護服務體系的相關內容。如劉麗偉等人介紹了美國3 歲以下嬰幼兒照護服務體系，其內容包括中心式照護服務和家庭式照護服務，形式涵蓋公立和私立的專業機構照護、家庭式照護、家訪、財政補貼、稅收減免、社會資金支持等。〔5〕基于對已有研究和相關政策文本的梳理和分析，本文對3 歲以下嬰幼兒照護服務、托育服務及二者的關系做出如下界定。

1.3 歲以下嬰幼兒照護服務

3 歲以下嬰幼兒照護服務（以下簡稱照護服務）是生命全周期服務管理的重要內容，關系到嬰幼兒健康成長與千家萬戶的幸福。《指導意見》中明確規定，嬰幼兒照護的責任主體是家庭。照護服務要以兒童優先為原則，以保障嬰幼兒的安全和健康、促進嬰幼兒全面發展為目的，其重心在于為家庭提供科學的養育指導，并對有照護困難的家庭或嬰幼兒提供幫助。照護服務的內涵按照作用對象的不同分為三個方面：一是對家庭的指導和支持，具體包括做好婦幼保健及科學育兒指導服務，全面落實產假政策，為脫產父母返崗提供信息、職業技能等指導或培訓等；二是對社區的建設與改造，綜合考慮新、老區域，兼顧城鄉實際，在新區規劃、建設嬰幼兒照護服務設施，在老區增建和改造相關設施，發揮社區嬰幼兒照護服務功能，同時根據農村實際情況，合理建設嬰幼兒照護服務設施，推廣嬰幼兒早期發展項目；三是對服務機構的規范與發展，具體來說包括對機構的登記注冊、規劃建設、衛生保健、安全管理等方面進行規范，促進嬰幼兒照護服務向專業化、規范化發展。〔6〕

2.托育服務

聯合國兒童基金會將托育服務定義為因家庭正常照顧幼兒的功能不足或遭到破壞，幼兒必須每天有一段時間離開父母及家庭，由其他人或機構補充或替代父母行使照顧的職責。〔7〕托育服務有支持親職角色扮演和預防家庭失能的功能。〔8〕其服務方式按地點主要分為家庭和機構兩類，按時間分為全日制、半日制及臨時托管等。服務對象當前以2—3 歲幼兒為主，部分機構接收2 歲以下幼兒。〔9〕

3.照護服務與托育服務的關系

如前所述，托育服務應從屬于照護服務，是照護服務重要的組成部分。進一步探究照護服務機構與托育服務機構的關系發現，目前已有研究對于二者概念的區分仍比較模糊，有的將照護服務機構等同于托育服務機構，〔10〕有的認為照護服務機構不僅包括托育服務機構，〔11〕還包括早教中心、家庭托育點等其他類型的機構。結合照護服務的內涵及國際經驗，本文認為，托育服務機構屬于照護服務機構的一部分。照護服務的內涵豐富，涉及面廣，不能將照護服務窄化為托育服務。

二、家長的真實需求與照護服務發展中存在的問題

當前我國3 歲以下嬰幼兒照護服務主要有各類托育機構提供的托育服務，產假、生育津貼等生育支持服務，以及產前檢查、新生兒遺傳代謝性疾病篩查、嬰幼兒疫苗接種等母嬰健康服務。〔12〕與家長的真實需求相比，當前照護服務仍存在以下問題。

1.家庭照護支持的質與量不高

家庭是個體最初生活的環境，個體的社會化進程始于家庭。《指導意見》將“家庭為主，托育補充”列為照護服務的首條基本原則，將加強對家庭嬰幼兒照護的支持和指導作為照護服務的首要任務。

研究發現，家長對家庭照護支持的需求在內容和形式上隨嬰幼兒年齡階段的不同而變化。1 歲以內嬰幼兒的家庭最希望獲得的支持服務是“父母假”〔13〕和育兒補貼。父母對于延長陪產假的迫切程度要高于延長產假。〔14〕這一方面反映出了家庭內部對父親發揮養育職能的呼喚，另一方面也表明父母假的有無和長短會影響托育的內容和形式。家庭對兒童的生長發育知識、日常生活照料等問題非常關注，〔15〕對新生兒訪視、膳食營養指導、成長發育檢查與評估、生長發育和心理發育評估、嬰幼兒免疫接種、嬰幼兒安全防護、嬰幼兒疾病防控和公共母嬰設施等服務的進一步完善也十分期待。在育兒服務指導方式上，1 歲以下嬰幼兒家庭傾向于使用在線父母課堂平臺，〔16〕1—2 歲嬰幼兒的家庭希望獲得育兒講座形式的育兒支持，而2—3 歲嬰幼兒的家庭則更傾向于獲得親子活動方面的支持。〔17〕在育兒服務指導內容上，1—3 歲嬰幼兒的家庭更希望了解生長發育知識和與幼兒的情緒管理相關的內容，而隨著幼兒年齡的增加，關于恰當處理孩子的壞脾氣的知識和技巧成為首要指導需求。〔18〕

對照家長的需求可以發現，當前我國照護服務在對家庭的支持和幫助方面存在數量不足、質量不高、落實不到位等問題。在數量上，一項面向13 市28582 名3 歲以下嬰幼兒家長的調查結果顯示，目前在育兒支持和指導服務中占比最大的親子活動的享有人數也未過半數，在線父母課堂平臺、入戶指導等服務的覆蓋率均不足20%，25.4%的家庭反映沒有享受到任何育兒支持和指導；〔19〕這些調查對象中，近4 成家長未能享受產假，超6 成家長未享受育兒補貼；〔20〕低月齡、低學歷、外地戶籍的家長接受的免費早教指導少，〔21〕與《指導意見》中所表述的“對確有照護困難的家庭或嬰幼兒提供必要的服務”存在一定差距。在質量上，照護服務普遍缺乏相應的科學照護質量評估標準，面向家庭的照護服務如何有效開展仍在探索中。以科學育兒指導服務為例，若只為家長提供單純的育兒信息支持，未輔以相應的育兒行為支持，反而會出現信息越多家長越焦慮的現象。〔22〕此外，政策在執行過程中存在落實不到位的問題，我國《女職工勞動保護特別規定》明確規定女職工生育享受98 天產假，但由于缺乏明確的執行主體和懲罰措施，執行過程中仍有部分家庭的合法權益得不到保障。

2.社區照護服務的軟硬件匱乏

根據生態系統理論，鄰里社區作為外系統的組成部分，其創造的條件能夠以正式或非正式的方式間接影響兒童的發展。〔23〕其建設現狀也能一定程度上反映出政府和社會對嬰幼兒照護的態度。

當前，家長對社區照護服務的設施設備需求強烈。婦幼保健機構、社區衛生服務中心等醫療機構以及商業中心是城市中0—2 歲嬰幼兒及其母親出行率較高的場所。因此，這些家庭中的母親對在這些公共場所新建、改善母嬰設施的愿望強烈。〔24〕2—3 歲嬰幼兒家庭期望得到的設施支持則有所不同。由于這個時期的幼兒言語和動作發展迅速，對活動空間有更大的要求，這些家庭對嬰幼兒游戲場地的需求較高。〔25〕

現實中，我國社區嬰幼兒照護服務的發展建設仍處于起步階段，還有很大亟待作為的空間。第一，相應的社區建設標準有待確立。盡管《指導意見》中提出地方各級政府要按照標準和規范配建嬰幼兒照護服務設施及配套安全設施，但實際上僅有部分地方政府對相應的建設標準做出了規定，且都單一地集中在房屋和普惠性托育機構的建設上。2019年中國兒童友好社區促進計劃辦公室發布了《兒童友好社區建設規范（城鎮版）》，對社區空間、服務提供、文化建設、人員管理做出了規定，但此規范僅為團體標準，并非由政府發布，效力較低。第二，社區硬件設施不足。一項對上海市8 個社區衛生服務中心的405 名0—2 歲嬰幼兒母親的調查研究發現，超過半數的母親曾陷入在公共場所因沒有相關母嬰設施而無法給孩子哺乳、換尿布的窘境。〔26〕第三，社區軟件服務缺位。當前我國依托社區開展的照護服務主要集中在母嬰保健方面，諸如家庭互助沙龍、“社區媽媽”等多種服務功能還未被充分挖掘利用。此外，在農村地區，嬰幼兒養育途徑單一，〔27〕相關照護設施相較城市更為薄弱。盡管《指導意見》提出要“根據農村實際情況，合理建設嬰幼兒照護服務設施”，但無論是學界研究還是政策文本，都較少關注到農村家庭這一相對弱勢的群體，其真實需求可能被忽視。這點需引起注意。

3.照護服務機構的普惠性不足

研究顯示，2—3 歲嬰幼兒的家庭相較于其他年齡段兒童對托育機構服務的需求最高。〔28-30〕城市中對于托育機構服務的需求多集中于城市中心區域。〔31〕2017年中國人民大學與國務院婦女兒童工作委員會聯合進行的4 省市（天津、黑龍江、山東、四川）城市0—3 歲托育服務需求和供給抽樣調查（以下簡稱4 省市調查）結果顯示，安全是家長對托育服務的最基本要求。〔32〕洪秀敏等對我國13 個市的年輕父母進行調查后發現，超半數父母由于“優質托育機構資源少”而不愿意讓孩子入托；有18.9%的年輕父母表示，不選擇托育服務是因為費用太高；位置遠近也是影響部分年輕父母是否擇托的重要因素。〔33〕在機構的位置選擇上，約有80%的照護服務需求者希望機構能夠設立在居住社區或鄰近社區。〔34〕此外，家長在選擇托育機構時還會考慮機構“身份”、戶外場地、班額、配餐等因素。例如，家長對于托育機構的性質存在“公辦偏好”，4 省市調查數據和《中國婦女報》的調查數據〔35〕都顯示，有超過70%的受訪者更愿意選擇公辦照護機構。除托育機構外，有研究關注家長對早教機構的需求。以陜西省為例，家長對親子早教機構的師資質量十分看重，期望早教課程費用在80 元/時以下，其理想的早教模式是幼兒園附設的早教班。〔36〕還有研究對北京市家庭托育點進行調查，發現其服務的群體由兩部分組成。一是城市中較低收入階層或進城務工的農民工家庭，這類家庭看重家庭托育點的服務靈活和收費低廉。可以說，在公共服務供給有限的前提下，這部分機構對處境不利家庭發揮了民間補償作用。二是有一定經濟基礎且對嬰幼兒養育、教育有個性化需求的城市居民，〔37〕顯然這部分家庭更看重照護服務的質量。綜上可見，普及、普惠、優質、安全是家長對照護服務機構要求的普遍特點。

當前嬰幼兒照護服務機構的性質以非普惠為主。托育機構中存在民營托育機構托位閑置多但家長信任度低、普惠性托育機構家長認可度高但數量少的問題，在可接近性和可獲得性上，與家長的期望還有一段距離。研究發現，家庭普遍希望能夠將孩子送往普惠性的托育機構，包括公辦（82.71%）和民辦（11.19%）普惠，僅有6.09% 的家庭希望孩子進入民辦非普惠的托育機構。但實際上，當前家庭享有的托育服務仍以民辦非普惠性為主，比例高達60.76%。〔38〕在普惠性托育機構供不應求的同時，非普惠性民辦托育機構卻面臨生存危機。福建省人民政府發展研究中心課題組2021年底發布的一份研究報告指出，托育機構的高運營成本導致了高收費，進而影響招生，大部分托育機構招生規模僅占其托位總量的30%—40%，〔39〕家長對民辦機構的不信任也加劇了招生劣勢，許多非普惠性民辦托育機構出現了托位閑置、資源浪費的現象。而托育機構之外的其他照護服務機構，還面臨身份不明、管理模糊等多重困境。

三、照護服務需系統設計

隨著人口形勢的根本性變化、社會文明水平的提高以及現代生育觀念的普及等多元因素推動，單靠生育政策已無法有效解決現存的“低生育陷阱”。嬰幼兒照護服務的優化要著力于為有生育意愿的適齡夫婦掃除后顧之憂，彌補其生育意愿與生育行為之間的差距，解決“想生不敢生”的難題。此外，社會和家長都要認識到，為家庭提供適宜的照護服務支持并不意味著教養3 歲以下嬰幼兒的主要責任就推給了機構。在關注“千人托位數4.5 個”指標是否達成之外，更要引導家長充分發揮家庭教育功能，承擔起養育子女的責任。未來，針對性滿足家庭多樣化照護需求、強化家庭教養責任應成為照護服務設計的初衷和歸宿。

1.開展“全過程”指導

“全過程”指導意味著，相關照護政策的指導和支持不只從胎兒的孕育開始，而應提前至其父母的青年時期。這意味著要重視和發展親職教育，并將親職教育前置。當前，親職教育多面向“準父母”和父母，忽視了廣大未婚未育青年。應在高等教育階段就開設親職教育相關課程，教授生理健康、兒童發展、兒童保育與教育相關知識，使青年樹立尊重兒童、愛護兒童的意識，以利于青年正確認識生育行為，增強“未來父母”的責任感。

“準父母”和父母也需要繼續學習照護知識。應在充分了解其需求的基礎上，由政府牽頭，整合社會資源，將社區、醫院、學校及婦聯等社會組織聯合起來，開展有的放矢的親職教育。在形式上，靈活開展線上指導、育兒講座、親子課堂等活動。在內容上，通過事先評估了解家長的育兒焦點問題，將育兒理論與實踐知識技能結合起來，設計針對性的課程內容，以切實提升家長育兒能力，緩解家長育兒焦慮。此外，還應重視對親職教育課程內容和實施質量的評估與監測，不斷在實踐中優化“全過程”指導效果。

2.提供“全方位”支持

“全方位”支持意味著對有孩子家庭的支持要多樣化和精細化，不僅要有生育政策或嬰幼兒照護服務支持，更要將其與住房、醫療、財政稅收和就業等政策相結合，系統設計，多方共同發力。具體來說，住房方面，要降低青年群體首套剛需住房的稅費負擔，向生育多孩的家庭提供一定的購房補貼，同時完善公共租賃房屋制度，發展并規范住房租賃市場。〔40〕醫療方面，社區醫療服務入戶，守護母嬰健康；逐步提高醫保統籌層次，尤其注意保障流動兒童的醫療服務待遇。〔41〕財政稅收方面，繼續探索生育友好型的稅收頂層設計，將嬰幼兒家庭撫養支出、托育支出列入子女教育專項附加扣除范圍，根據家庭子女數量通過個稅抵扣、家庭補貼等方式為家庭提供經濟支持。〔42〕就業方面，一是應加強女性就業保障，貫徹落實男女平等就業原則；二是政府應采取一定的措施避免讓企業承擔不合理的“性別虧損”，消除父母因撫育孩子而給企業造成的損失或不利影響；三是為“雙職工”父母提供組織支持，在單位所在地設立托育中心或采用彈性工作時間。此外，還有研究提出對照顧孫輩的老人設立“祖輩照顧津貼”和“孫輩照顧假期”，〔43〕將嬰幼兒照護服務與積極老齡觀相結合。

3.給予“有側重”的補償

要重點關注“處境不利家庭”，為他們提供普惠性的甚至是免費的照護服務。美國國家兒童健康及發展中心（NICHD）的研究發現，生長在經濟弱勢家庭中的孩子與母親的依戀關系較不穩定，而高質量的托育服務在某些程度上可以彌補母親照顧的不足。〔44〕因此，從促進社會公平的角度出發，國家和社會應優先關注處境不利的3 歲以下嬰幼兒家庭的需求，向其提供普惠性的托育服務，根據家庭經濟情況給予不同比例的優惠或減免。

綜上，3 歲以下嬰幼兒照護服務內涵豐富多元，需系統考量，不能僅安于托位數的滿足、托育機構服務的供給，照護服務事業還有很多可以作為、亟待作為的空間和領域。這也需各方配合，徐徐用力，逐步實現“幼有優育”，切實增強人民群眾的獲得感、安全感和幸福感。