國家治理現代化中的“人民性”闡釋

張曉明，羅 凌 （西華師范大學 馬克思主義學院，四川 南充 637009）

黨的十八屆三中全會提出以全面深化改革推動國家治理體系與治理能力現代化，開啟了國家治理現代化的新進程。習近平總書記強調：“一個國家選擇什么樣的治理體系，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展水平決定的，是由這個國家的人民決定的。”[1]（P105）國家治理現代化是探討國家、社會和市場的互動方式的最佳化，以達到“善治”的理想狀態。馬克思在《黑格爾法哲學批判》中強調了市民社會的重要作用，它是“全部歷史的真正發源地與舞臺”[2]，治理要從市民社會出發，最終回到市民社會，服務于最廣大人民群眾的根本利益。就是在以改革的手段探尋實現“善治”的最佳路徑，善治是治理的最理想化狀態，其“本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與市民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態”[3]，善治更加突出公民對于公共事務治理的參與，相比管理更強調以人為本。

在國家治理的歷史長河中，中國共產黨始終把人民擁護不擁護、人民贊成不贊成、人民高興不高興、人民答應不答應作為制定各項方針政策的出發點和歸宿，作為判斷各項工作成敗得失的最高標準，治理工作要得到人民的檢驗、滿足人民的需求才能真正確保治理為了人民。推進國家治理現代化離不開“人民性”這一鮮明特征，在此基礎上闡釋好、貫徹好“人民性”具有十分重要的理論和現實意義。

一、人民是國家治理現代化的源動力

（一）人民立場是國家治理現代化進程的鮮明底色

人民群眾是一個歷史范疇，其具體內涵在不同歷史時期具有不同的內涵，在治理領域則主要表現為對人民政治身份的認同。毛澤東同志在《關于正確處理人民內部矛盾的問題》中首次對人民范疇做出重要解讀，在社會主義革命和建設時期一切贊成、擁護和參加社會主義建設的階級、階層和社會集團都屬于人民的范圍，毛澤東同志基于社會主義建設的需要分析了當下人民的范疇。改革開放和社會主義現代化建設新時期，鄧小平同志強調全體社會主義勞動者、擁護社會主義的愛國者和擁護祖國統一的最廣泛的聯盟都屬于人民的范疇。江澤民同志進一步明確了人民范疇，“這些新的社會階層中的廣大人員，通過誠實勞動和工作，通過合法經營，為發展社會主義社會的生產力和其他事業作出了貢獻。他們與工人、農民、知識分子、干部和解放軍指戰員團結在一起，他們也是中國特色社會主義事業的建設者”[4]。中國特色社會主義進入新時代，人民概念的內涵和外延不斷變化。習近平總書記依據新時代的歷史方位轉變和歷史任務劃分了人民范疇，即新時代中國特色社會主義建設的主體“包括全體社會主義勞動者、社會主義事業的建設者、擁護社會主義的愛國者、擁護祖國統一和致力于中華民族偉大復興的愛國者的最廣泛的各階層聯盟”[5]。在不同的歷史階段，人民的政治范疇發生了改變，但是其根本性質沒有改變，人民是社會主義事業的推動者與參與者的身份沒有改變。

（二）人民群眾是國家治理現代化的主體

毛澤東同志在社會主義革命中重視農民群體的力量，其力量勢如破竹、堅不可摧。歷史反復證明，人民群眾是社會歷史發展的主體力量，中國共產黨正是依靠人民，迎來了中國從站起來到富起來再到強起來的偉大功績，在新時代人民主體進一步升華，時代賦予了其治理主體內涵。堅持馬克思主義的人民觀，以人民為中心集中表現為治理為了人民、依靠人民。從宏觀層面把握人民治理主體，一是要理解治理為了人民的價值導向，要把這種導向滲透到治理的各個環節和要素中，我們需要以人民為導向的治理，不管是國家治理，還是社會治理，歸根結底都是為了人民的治理。二是要把握治理依靠人民，人民群眾是治理的中心和重心，國家治理要依靠人民對一般公共事務或具體事務進行治理與服務，以人民為中心向上向下構成了治理的聯結脈絡。正確發揮人民治理主體的作用需要形成以人民為中心的治理關系群，完善治理脈絡。治理的最佳狀態是實現各治理主體合力的善治，達到這一目標關鍵在于拒絕治理單軌化，實現國家治理、社會治理與人民治理的互動，具體來說，一方面要在堅持中國特色社會主義的大方向下推動治理政策走向一線，走到治理最前線，貫徹上傳下達的基本指令；另一方面要保證公民主動有序的政治參與，匯集民情、集中民智，鼓勵人民參與社會公共事務的治理。

（三）人民實踐是國家治理現代化動力之源

從來治國者，寧不忘漁樵。國家治理體系中的人民力量最具體的形式存在于基層治理之中，單個的個體扮演國家治理的最小單位，是基層治理不可或缺的主體，是基層治理網絡的建設者、完善者。首先，人民群眾通過自我管理，參與村民自治和城市社區居民自治，在社會的每個角落踐行人民治理的理念，進一步鞏固合作治理的模式。治理協同要求明確基層政府、基層群眾自治組織和人民三者在基層治理中各自所扮演的角色，基層黨組織發揮領導功能，利用制度法規或道德教化等方式引導和保障人民實現自我管理和政治參與。其次，人民群眾是基層群眾自治的必然主體，要在基層治理中發揮主體自覺性。基層治理的效果取決于人民群眾的治理參與度與治理能力，“一個國家的社會治理狀況，既取決于政府對社會的管理能力，更取決于公民的自我管理水平”[6]。當前提升公民自我管理水平要著重以教育和宣傳促進自治群體能力提高，特別是鄉村區域，由于受到城市化浪潮的沖擊，大量農村資源流入城市，村民自治因缺乏人才支撐，就會遭遇一系列現實難題而陷入治理困境，鄉村教育亟待振興。千里之堤，潰于蟻穴。基層治理是社會治理最堅實的支撐力量，也是社會治理最突出的矛盾點和問題地，是各種利益關系的交匯點、社會矛盾的集聚點，是黨和國家治理政策實踐的“最后一公里”。

二、人民口碑是檢驗國家治理現代化效果的根本標準

“群眾意見是一把最好的尺子。”[7]國家治理政策是否落到實處，治理效能是否提高，治理體制是否適應經濟基礎，歸根結底要在實踐中得到人民的檢驗，以人民口碑為治理檢驗的最高標準。習近平總書記在紀念毛澤東同志誕辰120周年座談會上的講話中指出，“我們黨的執政水平和執政成效都不是由自己說了算，必須而且只能由人民來評判。人民是我們黨的工作的最高裁決者和最終評判者”[1]（P28）。人民檢驗是一種發展性的價值評判，從檢驗層次來看具有根本性和終結性的特點；從檢驗對象來看，具有綜合性和復雜性的特點；從檢驗成果來看，具有客觀性和公正性的特點。人民檢驗采用直接的運作方式，在廣泛的空間范圍和現實的基層治理中進行直擊要點式的檢驗，從中獲得成或敗的二重性效果，以此判斷治理是否滿足人民物質需求，是否提升人民生活幸福感和滿足感。

（一）人民主體性是檢驗國家治理現代化的最高標準

“自由人聯合體”是一種理想的社會形態，是人類社會歷史發展的最高階段，是人擺脫了物的束縛關系自由全面的發展階段，是基于個體自由構成的社會共同體。馬克思恩格斯從歷史唯物主義的視角出發考察現實的人及其實踐活動，提出的“自由人聯合體”概念基于兩個方面的現實基礎。一是消滅私有制，促進生產力發展。生產力發展是社會發展最基礎的物質條件，“它不是指單獨的、個人的、獨自性的生產，它是一種共同的、范圍較廣的活動性生產”[8]，它與人們的交往活動密不可分，物質生活生產方式對于個體或集體現實活動具有根本性的制約作用。生產力的發展推動社會由封建社會邁步到資本主義社會，資產階級一方面取得了物質財富上的極大滿足，另一方面在一定程度上促進了人的解放發展。但生產方式的變革沒有改變純粹剝削的社會關系，沒有改變資本主義社會的根本性質，它仍處于對物的依賴性階段，無法實現個體自由發展。實現自由人聯合體資本與勞動的統一狀態，根本在于消滅以犧牲大多數勞動者自由時間和個人權益為剝削階級提供利益增值的生產資料資本主義私有制，使異化勞動轉為自由勞動。二是消滅階級與舊式分工。舊式分工帶來資本與勞動的分離，隨之產生剝削與被剝削階級，被剝削階級的個體喪失勞動自主性為剝削階級創造剩余價值，創造剩余價值的過程也是加深他們受剝削程度的循環過程。在馬克思設想的自由王國，國家與階級這種特定社會歷史時期的產物是不存在的，“把全部國家機器放到它應該去的地方，即放到古物陳列館去，同紡車和青銅斧陳列在一起”[9]，它是社會分工發展的必然結果也必將隨著舊式分工的消失而消亡。在由自由人聯合體組織構成的社會，人的主體性才是唯一旨歸，個體或集體都能實現自由全面發展。

（二）人民需求是檢驗國家治理現代化的現實標準

社會主要矛盾是關系全局的歷史性變化，其中蘊含了國家對人民實際需求與現實國情間的關注，黨成立伊始就將人民放在重要位置，關注各個歷史階段人民的新需要，進而對社會主要矛盾做出新的判斷。回顧社會主要矛盾的轉變，主要反映兩個關注及一個邏輯中心：關注人民是否享受到了改革開放的物質成果與人民是否得到了幸福感及滿足感，在這一維度上，國家治理與社會主義矛盾有相同的人文關懷；以更好滿足人民日益增長的美好生活需要為主要邏輯。抗日戰爭時期，“帝國主義與中華民族、封建主義與人民大眾的矛盾”[10]體現為民族獨立與人民解放的需求，推動建立不被西方列強奴役的新中國。進入社會主義革命和建設時期，我國社會的主要矛盾是人民對于經濟文化迅速發展的需要同當前經濟文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾，從此開啟了全面建設社會主義的艱辛探索。進入改革開放和社會主義現代化建設新時期，我國社會主要矛盾是人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾，本質上是社會生產與人民需求的供求矛盾。中國特色社會主義進入新時代，在繼續推進發展的基礎上，強調提高發展質量與發展效益，更好滿足人民日益增長的美好生活需要，更好協調社會生產與人民需要的矛盾。“新時代中國特色社會主義建設就是要更好滿足人民在經濟、政治、文化、社會、生態等方面日益增長的需要，更好推動人的全面發展。”[11]改革開放40多年使得社會整體面貌發生重大改變，人民生活水平提高，隨之產生的需求層次逐漸提升，社會主要矛盾的變化向我們傳遞了兩個信息，一是國家對人民需求的關注，從規模需求到結構需求，從物質需求到發展需求，人民不單單是對物質生活提出要求，在法治、民生與生態各個領域都提出了總體發展要求；二是人民群眾在通過民主參與、民主監督、民主決策等渠道參與國家治理的過程中，更加真切的表達了人民意志與人民需求。新中國成立70多年來，社會主要矛盾的轉變呈現出歷史性與綜合性的特點，歷史性源于每個時期的社會主要矛盾都是對當下或未來一段時間人民最迫切需求的真實反映，從物質到精神，始終遵循歷史發展的脈絡；綜合性源于國民經濟的提高與人民生活水平的提高，隨著全面脫貧目標如期完成，人民最基本的生存需求已經得到滿足，生活需求隨之表現為對美好生活的追求。

（三）人民中心是檢驗國家治理現代化的核心標準

以人民為中心的國家治理實踐圍繞著兩個向度展開，一是國家治理的法治化，二是國家治理的多元化。法治與人治是截然不同的兩種治理模式，法治更加突出秩序、公正、效率與和諧，是國家治理現代化的基本方式，治理法治化要求推進國家治理向法治思維與法治實踐轉變，并將法治融入治理制度設計、組織構架、主體實踐與行為監督的全過程，明確“國家治理現代化的過程也就是國家治理法治化的過程，國家治理現代化必然要表現為國家治理法治化，并通過法治化引領來保障現代化”[12]，具體來說立法機關通過科學立法提供治理的規范性與層次性，司法機關監督治理過程的程序正當性并對治理行為偏頗予以糾正。國家治理多元化涵蓋治理主體多元化、治理中心多元化，前者突出治理主體的多元協同，合力形成強大的主體治理力量；后者強調多元主體在區域內的合作治理。“多元”指的是國家治理的參與主體，現代國家治理體系是一個開放的有層次的體系，它摒棄了傳統治理中對單一治理主體的強調，轉而對公共治理主體進行理念與機制重構，在治理的各個位階對各個主體的治理范圍及參與方式進行了劃分，重新構造“主體間”的治理相互關系網，在保證治理目標正確下，引導各主體力量有序進入治理體系，達到多元共治的和諧狀態、形成協同共治的治理格局。

三、國家治理現代化中貫徹“人民性”的根本要求

國家治理現代化以人民為現實取向、以人的發展為價值取向，內含國家治理、社會治理、政黨治理等多重治理系統。歷史與現實的經驗告訴我們以人民治理串聯起國家治理與社會治理是治理的最本質要求，在治理中始終堅持人民立場、人民利益、人民路線和人民民主才能下好治理這盤大棋。

（一）堅持黨的領導，確保人民主體地位不動搖

中國共產黨是我國革命、建設與改革事業的領導者，是人民治理的火車頭，引領人民治理在堅持中國特色社會主義方向的同時銜接國家治理與社會治理的端口。堅持黨的領導是國家治理現代化的根本保證，將黨的領導融入國家治理的全過程和全領域，才能確保治理落到實處發揮實效。黨的十九大提出要全面推進黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設和紀律建設，推進全面從嚴治黨縱深發展，在治理領域為更好發揮黨的引領作用，要著眼于兩個方面的工作。首先，要增強黨員干部為人民服務的責任感與使命感。不忘初心、牢記使命，中國共產黨人的初心和使命，就是為中國人民謀幸福，為中華民族謀復興。堅守初心和使命，一方面要以科學理論武裝頭腦，打造學習型的馬克思主義政黨。另一方面，要堅持人民歷史本位論建設服務型的馬克思主義政黨。人民意志是執政黨的政權基礎，政黨只有堅持“服務人民、服務社會”的理念并主動承擔服務職責才能夯實黨的執政基石，堅持為人民服務的宗旨，積極主動貫徹服務理念并外化為實際行動。其次，保障民主體現在從選舉到決策、管理、監督的全過程，保證人民意志貫穿治理始終。中國國家治理現代化中的“人民性”表現為國家一切權力屬于人民。一邊是黨員干部要走進群眾，深入群眾傾聽民意，沒有調查就沒有發言權，只有認真聽取了人民群眾的意見建議，將之凝練提升為理性認識，才能確保政策制定與實施方向的正確性，充分踐行“代理人”職能，深入群眾傾聽民意，反映民情。另一邊要尊重群眾首創精神，拓寬網絡時代民主政治參與的渠道。充分肯定群眾在現實實踐中發現新事物、提出新觀點的創新精神，尤其在網絡時代，互聯網縮短了政府與群眾間的時空距離，群眾的觀點建議得以及時傳遞，推動人民群眾成為觀點信息的主動參與者及分享者是網絡時代貫徹群眾路線的必然要求。

（二）全面深化改革，保障人民共享發展成果

黨中央明確全面深化改革的總目標是堅持和完善中國特色社會主義制度，推動國家治理體系和治理能力現代化，也必需在國家治理現代化目標的指引下推進全面深化改革。2017年6月26日，習近平總書記在主持召開中央全面深化改革領導小組第三十六次會議時強調：“注重系統性、整體性、協同性是全面深化改革的內在要求，也是推進改革的重要方法”[13]（P109）。在此基礎上推進治理改革有兩種方向，一種是自上而下的，先在政府治理機構內部進行組織結構的優化，明確各部門權責關系，從中央到地方層級優化縱向，打造一個整體性的系統完備、民主高效的國家治理體系；另一種是自下而上的，基層治理是最能表達人民迫切需要的領域，它以利益關系的復雜性和治理矛盾的多變性要求群眾在自我管理的過程中根據實際進行規章制度的調適，這種調適可以被收集起來向其他區域推廣試行。國家治理本身就是一種創新，它不簡單遵從傳統也不盲目照搬西方，它是理論創新與實踐創新的統一體，涵蓋社會治理創新、社群組織創新、基層自治創新等，著力解決社會發展過程中出現的問題。黨的十九大報告正式提出“打造共建共治共享的社會治理格局”[14]（P352），黨的十九屆五中全會提出“市域社會治理現代化”[15]概念，這一概念的提出標志著我國治理理念走向現代化，將黨的領導作用、政府的行政職能與社會的自治力量有機結合起來，在理論層面破除以政府為中心的單向治理理論，真正塑造多元協同的治理意識。“社會治理共同體”指引著多元主體遵照共同的規章制度協同行動，以基層治理創新為例，要推動自治、法治與德治三者的有機統一，以自治為根本、以法治為保障、以德治為依托推動城鄉基層治理協同行動，打破城鄉二元化結構，鄉村與城鎮共享優質治理經驗，共建基層服務設施，共治城鄉發展總格局，實現區域、領域、地域治理溝通一體化。

（三）推進制度創新，激發人民參與積極性

“建筑師在修建一座大廈之前，要勘測和探查一下此地的土質，看它是否能承載大廈的重量”[16]。治理制度要根據社會不斷涌出的經濟、政治、生態等新變化反復進行調適，以制度創新為制度完善提供不竭源泉，在“堅持和完善中國特色社會主義制度”[14]（P118）的大方向下，對治理制度布局進行現代化構建是社會發展的必然要求。經國序民，正其制度。治理制度布局包括宏觀與微觀兩個層次：宏觀層面，堅定以人民發展為價值導向進行頂層設計，以中央權威支持治理布局搭建，事半功倍；微觀層面，要細化經濟、政治、文化、社會、生態文明等領域的治理細則，擴大治理制度的現實供給。當前我國治理制度碎片化問題成為制約城鄉發展、區域發展、總體發展的關鍵因素，制度碎片化問題源自對制度制定與實施缺乏整體性意識，一方面政府組織或自治機構對于制度政策的頒布思考不周全，未從治理全局思考政策的適用性，導致政策打架；另一方面公職人員換屆會產生政策溝通與繼續實施的滯后性，制度實施缺乏連續性導致“新政舊政打架”。制度碎片化問題，不僅會過渡浪費治理資源，破壞治理總體布局，還會降低黨組織在群眾心中的公信力，削弱政策的執行力。解決這一問題要求治理主體從整體性的視角出發，仔細考察每一項治理政策的制定、頒布與實施，對碎片化的制度進行有效整合，強化新舊制度之間的銜接。對國家治理布局進行細化塑造，要遵循習近平總書記提出的“守住底線、突出重點、完善制度、引導預期的工作思路”[13]（P374），統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局，尤其重視解決與人民切身利益最為貼近的社會民生領域的治理問題。細化治理制度就注定要使制度走向人民、走進現實，將不同群體的利益訴求合力于制度規范之中，打造有限的高效政府與有為的人民自治。

古人講“民貴君輕”[17]“民者，萬世之本也”[18]。人民是社會發展的主體，是國家的根基，是國家興旺所在，民族命運所系，是融入民族血脈的精神脊柱，“百姓之養國家也”[19]是國家與社會構造的基礎，人的自由全面發展是人類社會發展的理想狀態，也是治理模式不斷調適的根本尺度。新時代，基于人民性邏輯的治理模式正在完善。貫徹人民性的治理基本邏輯，在治理實踐中以現代治理理念重新構建公共權力、人民權力，與國家機關、社會組織一同搭建治理網絡，打造民主、法治、高效的治理體系，是治理現代化的必然要求。