風險社會治理的理論依據、實踐困境和創新路徑研究

陳東冬 （遼寧社會科學院 科研管理部，遼寧 沈陽 110031）

“風險社會”是由德國社會學家烏爾里希·貝克提出的，指一種關乎未來并會造成影響和損害的不確定性的社會狀態[1]。他認為風險與人類社會相生相伴，風險作為社會發展進程的副產品，在社會系統中不斷演化，風險的時空界限無法確定，會產生全球性破壞，超出風險預警和危機處理能力，人類面臨越來越不可控的風險境遇。隨著社會發展以及全球化金融危機、戰爭危機、恐怖襲擊、新冠肺炎疫情的發生，以不確定性為特征的風險滲透于社會生活的方方面面，人們開始利用風險社會理論反思當前社會發展問題。但中國風險社會的形成和運行邏輯具有結構和文化特殊性，不同于貝克等人提出的風險社會研究范式[2]。我們與西方資本主義國家在治理邏輯和制度旨歸上有本質不同，我們仍然要從馬克思主義理論中尋求風險社會的理論依據。風險社會、風險治理、政府決策具有緊密的內在關聯，了解和掌握風險的生成機制、運行機理和消解途徑等內容的目的在于治理風險，風險社會為研究社會治理提供了新視角和新內容。風險預警、風險評估、風險治理、風險消解、風險補償等一系列問題是社會治理的題中應有之義，通過對風險社會存在問題和困境的分析研判，有助于找準風險社會治理的著力點和切入點，為政府風險社會治理提供創新性路徑選擇。

一、馬克思關于風險的基本思想

馬克思恩格斯沒有關于“風險”概念的直接論述，但是馬克思在分析資本主義經濟危機的過程中蘊含著豐富的風險思想，深刻指出了風險的內在本質、社會成因和發展趨勢，從中我們可以看出人類物質生產實踐的二重性是風險產生的起點，資本逐利的本性以及與生產社會化的矛盾對立是風險產生的內在根源。全球化進程和科技進步推動風險的跨時空、跨地域蔓延，通過暴力革命實現資本主義生產關系的根本性變革是化解風險的根本出路。

（一）物質生產實踐的二重性是風險產生的基本前提

馬克思認為實踐是人類分析問題、解決問題的立足點和出發點。他指出，物質生產實踐活動是社會有機體有序運行以及人類社會活動的基礎，“全部社會生活在本質上都是實踐的。凡是把理論引向神秘主義的神秘東西，都能在人的實踐中以及對實踐的理解中得到合理的解決”[3]（P56）。人類實踐活動是人與自然、人與社會、人與自我全部社會關系的基礎，因此，風險的產生也源于人類實踐活動。人類認識世界、改造世界的實踐活動促進了生產力的發展和人類文明的進步，然而隨著人的需要和欲望的不斷增長，人不斷向自然索取，實踐活動逐漸背離了人最初的需求，成為異化勞動，造成生態破壞、環境污染，導致人與自然之間的關系緊張。社會分工發展、社會資源稀缺造成階級矛盾、沖突、對抗，導致人與人之間的緊張關系，勞動者感受不到實踐帶來的自由和快樂，而是壓榨和束縛，整個社會產生諸多風險和危機。“一切歷史沖突都根源于生產力和交往形式之間的矛盾”[3]（P196），人在社會實踐活動中受到主客觀條件的制約，會產生主觀與客觀、偶然與必然、可能與現實的矛盾和摩擦，使人的實踐活動面臨難以預料的不確定性風險，實踐的創造性和異化性正是這種“人造風險”產生的根源。

（二）資本逐利的本性是風險的內在根源

資本在歷史發展進程中起到了關鍵性作用。然而，在馬克思看來，資本的目的不是為了滿足人的基本生存需要，而是為了實現增值。“資本的生產就是在矛盾中運動的，這些矛盾不斷地被克服，但又不斷地生產出來。”[4]（P91）任何自然的、地域的、民族的、階級的限制都阻擋不了資本擴張的腳步，資本的無限擴張在創造生產力發展神話的同時，給人類帶來了巨大的風險和苦難，“資本來到人間，從頭到腳，每個毛孔都流著血和骯臟的東西”[5]。馬克思以資本為邏輯起點，分析了資本主義商品生產各環節可能存在的風險，貨幣一旦轉化為資本，就可能在生產、分配、交換、消費等環節出現各種風險，資本運動本身的不確定性導致任何一個環節錯位都會帶來一系列風險，當資本無限地運動并且這種運動成為整個資本主義社會的根本支配性邏輯，則資本主義的生產交換乃至整個資本主義的社會運轉都是充滿了風險的，都是始終與風險相伴的[6]。資本對利潤的追逐是無止境的，資本家為了實現利益最大化會不斷冒險，開拓新的空間和領域，這種經濟領域的風險會傳導擴散到其他領域，導致勞資沖突、階層沖突、利益沖突、國家間的沖突加劇，資本主義社會風險產生的根源正是在于資本過度追求剩余價值所導致的生產力異化。只要全球資本關系還存在并不斷擴張，風險就不會消失。

（三）全球化進程是風險形成的加速器

資本“不斷擴大產品銷路的需要，驅使資產階級奔走于全球各地。它必須到處落戶，到處開發，到處建立聯系”[7]（P35）。馬克思指出隨著資本的全球擴張，各民族國家相互作用、相互影響，資本運作越來越成為世界性的行為，“各個相互影響的活動范圍在這個發展進程中越是擴大，各民族的原始封閉狀態由于日益完善的生產方式、交往以及因交往而自然形成的不同民族之間的分工消滅得越是徹底，歷史也就越是成為世界歷史”[3]（P88）。隨著世界歷史的形成，全球化時代到來，“單個人隨著自己的活動擴大為世界歷史性的活動，越來越受到對他們來說是異己的力量的支配，受到日益擴大的、歸根結底表現為世界市場的力量的支配，這種情況在迄今為止的歷史中當然也是經驗事實”[3]（P89）。各國的聯系不斷增強且依存度越來越高，人類實踐活動的廣度和深度前所未有加強，風險隨著全球化進程的發展不斷改變和拓展，在規模、程度、類型與應對方式等方面發生了深刻的變革。從個別性、偶然性、區域性風險轉向普遍化、常態化、全球化風險，從物質利益風險轉向道德風險、文化風險等非物質風險，從單一風險主體轉向多重風險主體，而且表現為從單一風險后果轉向系統性風險后果，風險治理也從簡單應對方式轉向復合應對方式。[8]

（四）科學技術的發展進步是風險的直接推動力

馬克思強調科學技術是生產力發展的直接推動力，對人類利用自然、探索自然、征服自然提供可能，在人類歷史發展和推動文明進步等方面起到了巨大作用。然而，隨著科學技術的快速發展，人類在享受科學技術帶來無限可能的同時，也感受到了日益增加的風險和威脅。現代人所面臨的不是局部的、有限的、偶然的自然災害，而可能是直接危及人類整體生存與發展的災難，科技全球性的世界已然形成全球風險世界。[9]在馬克思看來，資本主義生產過程中，科學技術的應用和推廣是為實現資本增值服務的，它的出發點是資本而不是人。當科學技術服務于人的需要和發展時，會實現人與自然、人與社會的同步和諧發展。但是，當科學技術無法滿足于外在目的性需要時，會造成人與自然、人與人、人與社會的對峙狀態，進而引發科技帶來的一系列風險，給人類自身生存帶來嚴重的威脅。科學技術本身是人類用來達到目的的手段或工具，它所帶來的現代社會的新風險都源于人類對它的濫用，以及片面追求資本增值帶來的不良后果。“我們不要過分陶醉于我們人類對自然的勝利。對于每一次這樣的勝利，自然界都對我們進行著報復。”[10]工業化以前，受到認知和工具的限制，人類的實踐活動對自然界的不良影響，自然界會通過自身的修復功能加以調適，隨著科學技術的深入應用，這種不良后果，自然界在短期內無法修復，累積的風險也隨著人類實踐的深入而不斷加深。要想從根本上消除科學技術帶來的風險，必須變革資本主義不合理的生產關系。

（五）資本主義生產關系的自我揚棄是跨越風險社會的根本出路

馬克思指出生產力與生產關系、經濟基礎與上層建筑相互作用、辯證統一，構成社會基本矛盾運動，是人類社會發展的根本動力。當生產關系適應生產力性質和發展要求時，能夠實現社會有序運行，當生產關系不適應成為生產力發展要求時，會引發生產力與生產關系、經濟基礎與上層建筑不協調、不適應，社會有機體面臨更大的風險和危機。資本主義也不斷尋找有效的風險治理方式，馬克思分析“資產階級用什么辦法來克服這種危機呢？一方面不得不消滅大量生產力，另一方面奪取新的市場，更加徹底地利用舊的市場。這究竟是怎樣的一種辦法呢？這不過是資產階級準備更全面更猛烈的危機的辦法，不過是使防止危機的手段越來越少的辦法。”[7]（P37）在馬克思看來，以資本主義生產方式的自我改造和調整難以從根本上化解資本主義的風險和危機，“資產階級用來推翻封建制度的武器，現在卻對準資產階級自己了”[7]（P37）。只有通過對資本關系的根本變革，“利用資本本身來消滅資本”[4]（P91），才能跨越風險社會，“資本主義必須對生產工具，從而對生產關系，從而對全部社會關系不斷進行革命，否則就不能生存下去”[3]（P403）。

二、風險社會治理的實踐困境

風險思想為我們認識風險社會提供了重要啟示，在我國快速發展進程中，風險的內涵和外延都極大地拓展，面臨著傳統風險與現代風險、本土化風險與全球化風險交織等局面，風險主體多元化、風險類型多樣化、風險走向復雜化，風險社會治理面臨一系列現實困境。

（一）理念困境：風險認知不足帶來的社會共識困境

隨著人類實踐的發展、科技的進步和全球化進程的加速，風險的特點、表現形式和危害越來越難把握，我們對風險的認知進程跟不上風險的變化，具有很大的局限性。“社會風險作為一種給社會帶來損害的各類事件或行為的可能性，其實質便是具有不確定性。這一不確定性既源于風險行為主體觸發社會風險的隨機性，也源于風險利益攸關方對社會風險認知與理解的不確定性。因此，社會風險從識別、感知、預警、評估到規制，其中每一個具體環節都是客觀現實與主觀性價值判斷綜合作用的結果。”[11]風險的潛在性、不確定性和多變性使得社會治理系統充滿變數，當客觀因素無法改變時，風險治理主體的主觀價值判斷和風險認知成為影響風險走向的重要因素。受多元風險主體價值觀念、認知程度的影響，不同的社會治理主體在面對風險問題時呈現出不同的價值判斷，難以形成統一的價值認同，難以就風險責任達成共識，整體的風險防控能力受到消解，影響風險治理成效，這種困境短時間內無法消除。“當風險社會進入公眾認知，關于民主的消極情緒會蔓延，導致對動蕩與無序的恐懼。”[12]

（二）信任困境：信任的消弭增強了社會認同風險

風險和信任有著緊密的關系，信任是溝通公共領域和私人領域的橋梁，是防范和化解社會風險的重要途徑。隨著社會發展進程加快，公共領域逐漸拓展，個體不可避免的走向公共領域，社會信任是降低人際交往成本、維護社會秩序的最有效方式。改革開放以來，隨著市場經濟的發展，“在快速提高人們生活水平的同時，卻也使無所拘束的市場邏輯彌散擴延，嵌入微觀生活日常之中，沖擊甚至解構了以傳統交往邏輯和世俗信任關系為基礎的社會價值和精神信仰”[13]。我國社會信任模式由“熟人信任”向“陌生人信任”、由“個體信任”向“群體信任”轉變，在這種轉型過程中傳統的社會信任模式被打破，新的社會信任模式沒有完全建立。不同社會群體由于享有的社會資源不同，承擔的風險也不同，社會共享價值觀缺乏、難以達成社會風險共識，隨著仇富、仇官等不良社會心態的加劇，群體間的不信任更加明顯，道德沖突、價值否定、群體困惑以及由此造成的信任風險成為其他社會風險的催化劑。提升社會信任是風險感知、風險溝通、風險治理的重要前提，如何建立一種適應風險社會、得到群體認同的社會信任模式是亟待解決的重要問題。

（三）結構困境：階層流動的加速增加了社會動蕩的風險

我國轉型時期社會結構、城鄉結構、經濟結構發生巨大變化，增加了流動性社會風險。隨著我國經濟發展進程的加快，人口流動呈現出規模大、地域廣、結構復雜等特點，階層流動加劇，創造了社會財富和價值，卻面臨著教育、醫療、住房等流動受阻，生活空間、社會地位、社會心理的落差會產生群體邊緣化趨勢，帶來風險利益主體多元化、風險形態多變、風險分配不均等問題。如果這類流動性社會風險未能及時防控與化解，極易引起階層沖突、心理失衡、行為失范，增加社會矛盾和社會失序的風險。財富分配機制主導風險分配機制，目前我國與金字塔型的社會階層相對應，財富“自下而上”流動，而社會風險“自上而下”流動，其結果必然導致財富在上層聚集，社會風險在下層聚集，最終加劇社會發展的不均衡程度。[14]這種情況在特大城市尤為明顯，面對這種困境，需要政府在風險治理過程中改變風險分配態勢，阻斷風險代際傳遞，減少由于社會流動帶來的社會動蕩風險。

（四）組織困境：基層社會風險治理子系統失靈的風險

社會風險治理需要社會各子系統協調運轉，依靠自身所具有的調節、適應和恢復功能，維持社會結構的總體平衡。在社會治理體系中，各級黨組織要發揮引領作用，各級政府要發揮主體責任，其他社會組織要發揮補位作用，形成利益共同體，采取有效的風險治理策略和手段，協同合作應對風險。然而，在風險治理實踐過程中，多元社會主體的行動邏輯往往是自我利益最大化，多元風險治理主體利益博弈交織于風險治理全過程，在一定程度上導致風險治理合力弱化，風險治理結構松散，社會風險的組織化程度大為降低。政府以外的治理主體受到治理資源、治理能力限制，持續參與性不足，積極性不高，參與程度不均衡。每一個風險主體都希望通過有效的治理來實現自我保護，受“經濟人”和“理性人”特性的驅使，多元群體在社會風險過程中會本能地將其自身的訴求凸顯于風險治理的全周期，差異化的風險訴求因組織間各自行動邏輯的不同而產生隔閡，進而影響和制約社會風險整體性防控所需要的高效協同與聯動。[15]

（五）制度困境：有組織的不負責任增加了社會失序的風險

貝克提出的“有組織不負責任”是指風險責任主體的模糊和缺失，這反應了風險社會的治理困境。在我國風險治理實踐中表現為風險治理主體角色缺失，職責不清。我國治理主體由一元治理向多元共治轉變中，各個主體在治理實踐中常常出現錯位、越位、缺位的現象，政府作為風險治理的第一主體，是規則的制定者、公共服務的提供者、其他主體的監督者和引導者，而部分基層政府在責任認知和履行過程中出現迷失狀態，風險發生了，才去采取措施，而沒有真正把風險預警、風險防控和風險疏導做到位。社會組織也是風險治理的重要主體，是社會實現自我管理、自我服務的重要載體，承擔著政府與民眾的溝通者、協助政府提供公共服務的輔助者、社會矛盾的緩沖者等角色。然而在風險治理實踐中，由于社會組織自身發展的局限性和利益的有限性，沒有很好地承擔起應有的社會責任。現有的治理主體在矛盾化解和風險治理方面的責任不清、角色迷失，對于潛在的、未知的社會風險缺乏應有的預判和評估，缺少科學的、完備的制度性設計。高效的制度供給以確保風險治理的協調性、系統性、有效性是當前風險治理的當務之急。

三、風險社會的政府治理路徑

當前我國正處于多重風險疊加的發展階段，各種社會問題激增，給社會治理能力和治理體系提出了挑戰。雖然風險具有不確定性，但是風險并不是完全不可知、不可控的。在社會治理實踐中，治理主體可以通過對風險根源、風險特點和風險發展趨勢的把握，不斷完善政策選擇、制度建構和倫理規約，進一步提高風險治理能力水平，防范和化解風險帶來的損失。

（一）更新風險治理理念，形成風險治理共識

一是加強風險知識培訓，提升政府工作人員的風險責任意識，形成客觀看待風險、積極規避風險、勇于承擔風險、有效治理風險的認知體系，增強風險識別研判能力。同時，加強對公眾的風險教育，開展多種多樣的風險宣傳教育和知識普及，培養社會成員對風險的理性認知，提高風險承受力，正確認識現代社會的風險特征、風險根源、風險應對等，進而降低風險帶來的可能性損害。二是建立“防”“控”結合的風險治理理念，形成風險共同體意識。改變被動應對風險的治理理念，培養常態化、法治化、精準化的社會風險治理理念。在風險治理中，要以政府為主導，以公共利益為基礎，以民眾需求為核心，建立完善公平公正的風險分配機制，提升社會底層群眾抵御風險的能力，促進不同治理主體達成風險共識。三是重塑信任文化，提升政府公信力。信任是重要的社會資本，重塑信任文化能夠增強政府信任、社會信任和人際信任，減少文化偏見、信任缺失、觀念分歧引發的矛盾和風險。以提升政府公信力為切入點，加大信息公開力度，完善民眾與政府之間的良性互動機制，尊重公眾多元化、差異化需求，通過對話式治理增強公眾對風險決策的接受度和認可度，進一步保障公眾的知情權、參與權、監督權，以信任為基礎提升風險溝通的有效性。

（二）完善風險治理機制，增強風險治理效能

在風險治理實踐中，根據風險的發展態勢，應該建立常態化的風險預警—風險溝通—風險阻斷—風險消解—風險補償機制。一是風險預警評估機制。運用大數據技術，收集、識別、判斷、歸類各類風險信息，完善預警主體、預警時機、預警方式、預警范圍、預警法律責任等內容的數據支撐，建立健全源頭性排查化解機制和智慧化多點觸發機制，通過專家分析研判，增強風險預警和評估的準確性和科學性。二是風險溝通協調機制。在對風險分析研判的基礎上，加強多元治理主體間的風險信息溝通，政府決策部門要搭建與其他治理主體互動的對話空間，讓風險利益相關者通過平等對話、研討、辯論、質疑等各種方式掌握風險信息、反饋風險現狀、參與風險治理，政府應該在充分考慮各方利益和意見后，完善風險決策，達成風險治理共識，促進風險決策科學性。三是風險阻斷機制。針對有重大危險的風險采取有效措施進行阻斷，防止風險的進一步演化。整合多元治理力量，發揮黨委領導、政府負責、綜治牽頭、社會協同、公眾參與作用，各司其職，對風險事件做出及時、有效的響應，利用各種媒體渠道進行權威發布，引導社會輿論，提高應急處置能力，推動風險轉化、降級。四是風險消解機制。在促進風險轉化的基礎上，要針對風險產生的根源進行深入分析，廣泛動員多元社會力量參與風險化解，充分發揮信訪調解、心理疏導、政策宣講在表達利益訴求、調和社會關系、安撫社會情緒等方面的作用，建立橫向到邊、縱向到底的責任鏈條，綜合施策、逐類化解，避免風險擴大化。五是風險補償機制。在風險消解之后，對于遭到風險沖擊的主體仍要高度關注，通過社會保障和社會救助等方式提供一定的幫助，給予經濟補償和人文關懷，幫助弱勢群體提升抗風險能力，構建政府—市場—社會三位一體的社會風險補償機制，消除風險產生的根源。

（三）整合風險治理資源，形成責任共同體

一是完善多元協調的風險治理體系。在風險治理過程中，社會治理共同體也是利益共同體，社會風險治理的目標是實現公共利益最大化，避免風險轉化成危機而對社會共同體造成傷害。單一主體的風險防范能力、資源整合能力和風險研判能力都比較弱，這就需要多元主體在風險共識的基礎上，構建一個信息互通、資源互補、責任共擔、利益共享的風險治理體系，加強不同地區政府間以及民間的合作交流，實現風險共治。政府應有效規劃、合理分配協調風險治理資源，打破隱形行政壁壘，建立風險治理聯動機制，推動治理資源的動態匹配、實時流動，促進治理需求和治理資源的有效配置，降低引發次生風險和危機的可能性。二是明確風險治理主體的治理責任與行為邊界。政府要積極認知風險，在風險預警、風險評估、風險處置、風險補償等各個環節發揮決策主導作用，建立分工合作的風險治理體制；企業應該承擔起應有的社會責任，對風險共擔、風險分配、風險轉移等方面發揮積極作用，幫助個體和社會化解風險；非營利性組織應該發揮其獨立性、專業性、創新性等特點，在風險識別、風險溝通、風險化解等方面起到輔助作用；專家應當充分發揮在風險治理中的權威性和話語權，客觀理性科學的分析風險的可能性后果，進行精準研判，為政府決策提供參考依據，正確引導社會輿論，減少社會不良情緒；公眾作為風險治理的主力軍，應該進一步更新風險理念，理性客觀地認識風險，提高自身風險處置能力，減少自身發生風險的可能性，建立多元共治的風險治理模式。

（四）豐富風險治理工具，實現技術治理與人文關懷有機融合

一是運用大數據技術賦能風險治理。大數據技術能夠推動政府公共安全決策由被動響應向主動研判轉變，提高政府風險決策水平，實現政府風險治理模式的轉變。因此，要運用人工智能、大數據、云計算、區塊鏈等技術，健全信息共享平臺，打破信息壁壘，改變傳統的科層制信息收集、風險感知、風險預警機制，推進政府數據開放共享，建立風險信息數據庫，形成橫向協同、縱向暢通的風險信息傳導機制，從而形成風險信息采集的多元化、風險識別智能化、風險傳遞快捷化、風險監控動態化、風險研判精準化，有效破解風險治理中行政邊界與風險治理功能分離的難題，促進風險治理各環節的無邊界互動。二是促進技術治理與人文關懷的有機融合。風險社會治理從根本上來說是對人的管理和服務，要妥善處理好自然風險與人為風險，給民眾相對穩定的、合理的心理預期。因此，在政府風險治理過程中運用技術賦能的同時，要更多地關注人的因素，通過治理實踐賦予人工智能溫度，提高處理個人化、碎片化風險治理的能力，防止技術壟斷以及倫理化缺失，以人性化關懷處理好個體和群體的非理性情緒，充分保障不同社會階層在風險治理參與過程中的公民權利、利益增值、個人訴求和個人價值，防止技術治理過程中的人為風險，實現社會化、智能化和人性化有機統一。

（五）提供優質公共服務，滿足差異化需求

一是加快數字政府建設，滿足多層次、個性化的社會公共服務。公共服務與民生息息相關，涵蓋文化體育、醫療健康、福利救濟等多方面內容，完善的公共服務體系能夠增強民眾抵御社會風險的能力和信心，反之，社會保障缺失，公共服務不到位，可能引起偶發性風險和矛盾。因此，要完善數字政府建設，通過技術平臺，在基本公共服務全覆蓋的基礎上，進一步增強公共服務的人性化、便捷化，利用“互聯網+公共服務”的模式對不同的社會群體的服務需求和服務定位進行匹配，制定弱勢群體的利益補償、幫扶機制，增強弱勢群體抵御風險能力，避免因風險決策失衡侵害他們的公共利益，推動公共服務普惠化、多元化、均等化。二是提升社會組織等其他群體參與風險治理的廣度和深度。面對公眾日益多元化的公共服務需求，只依靠政府自身力量難以滿足，政府要通過購買服務等方式鼓勵擁有優質資源的供給主體參與公共服務，拓寬公共服務的服務方式、服務范圍、服務效果，發揮具有專業型、創新型社會組織在風險政策研究、風險決策評估、風險治理規劃等方面的作用，擴大志愿者隊伍，加大資金和政策扶持力度，提升社會組織在養老、公共安全、災害應急、心理疏導方面的能力。不斷提升民眾的獲得感、安全感和幸福感。

風險社會給政府治理能力提出了新挑戰、新要求，在風險社會視域下，風險社會治理面臨著理念困境、信任困境、結構困境、組織困境、制度困境等難題，引發社會認同危機、社會結構失序、社會動蕩風險、社會子系統失靈等一系列問題。面對復雜多變的風險，需要政府在風險社會治理過程中以馬克思主義風險思想為指導，辯證地吸收全球風險社會治理經驗，分析研判風險社會特點，破解風險困境。促進政府、社會組織、民眾等治理主體達成風險治理共識，運用數字技術賦能風險治理，完善風險治理理念，整合風險治理資源，建立風險治理常態化機制，形成協同治理的方式方法，最終實現風險善治。