財政補貼政策對城市地面公共交通發展的影響研究

劉新華 深圳市東部公共交通有限公司

在城市地面公共交通行業日趨成熟、地面公共交通線網和軌道交通日益完善的背景下，城市地面公共交通結構即將發生較大變化。如何提高政府在城市地面公共交通行業的精細化和科學化管理水平，如何提高城市地面公共交通財政補貼資金的使用效率、優化城市地面公共交通財政補貼資金支付方式等事項，是未來城市地面公共交通財政補貼政策的研究重點，也是實現“城市地面公共交通企業可持續發展，成本得到科學管控，服務直接惠及民生”這一公共交通財政補貼政策新目標的重要保障。

我們應牢牢把握城市地面公共交通公益和經濟二重性的特點，處理好二者之間的關系，既保障城市地面公共交通的社會公益性，又兼顧其經營企業的經濟利益，讓企業不斷加強“自我造血”功能，減輕政府財政負擔。根據城市地面公共交通的準公共產品特性，探索市場有效競爭與政府適度規制相結合的運行機制，不斷創新財政補貼模式，制定合理、規范、科學、高效的公共交通財政補貼政策，保障公共交通行業平穩轉型和可持續發展，創新政府對公共交通投入的長效機制，全面實現政府、企業、市民“三贏”的目標。同時，城市地面公共交通企業也應建立完善的公交系統管理體制，推動公共交通精細化管理，把政府財政補貼效益充分發揮到最佳狀態，實現城市地面公共交通服務供給和市民公共交通出行需求的平衡，為社會提供更好更優質的公共交通服務，切實做到“城市地面公共交通優先”。兩者有機結合，既能有效解決政府財政負擔沉重，又能打破城市地面公共交通行業經營困境，為城市地面公共交通的可持續發展奠定堅實基礎。

未來城市地面公共交通行業應堅持以政府為主導、適當規模競爭、公益為主，在國有控股的同時，積極引進社會民營資本形成混合股份制企業，增強企業活力。政府監管的重點應為公共交通運營效果和財政補貼資金的效用，而不是企業自身的經營行為，以此鼓勵市民愿意乘公共交通出行，為城市地面公共交通持續發展提供強有力的保障，努力把城市打造成具有國際水準的公交大都市。

近年來，隨著物價的不斷上漲，城市地面公共交通運營企業運營成本不斷攀升，享受政府財政補貼的城市地面公共交通運營企業獲得的補貼額度逐年成倍增長，政府財政壓力越來越大。城市地面公共交通作為一項公益服務，與市民的生活息息相關，為了保障市民的公共交通出行需求，降低市民公共交通出行成本，全國各地政府均實行了不同程度的低公共交通票價優惠政策，市民得到了實惠，但企業無法通過市場化手段自負盈虧經營，因低票價造成的政策性虧損需由政府通過財政補貼的形式撥付給企業，以維持其持續性經營。鑒于現有財政補貼政策存在的問題，有待我們分析其背后的原因，完善補貼機制，讓財政補貼政策更好地服務于城市地面公共交通的發展。

一、城市地面公共交通運營企業產生虧損的主要原因

（一）保障城市地面公共交通運營企業的法律法規不健全

較西方發達國家而言，我國各地城市地面公共交通發展較晚，在保障企業方面的法律法規缺失或有待完善。全國沒有形成統一的法律規范，各地城市地面公共交通財政補貼機制各不相同，當城市地面公共交通企業因特殊情況出現虧損時，無相關法律法規依據給予相應的財政補貼支撐，導致企業虧損。城市實行公共交通財政補貼政策早期，幾乎每年都要制定當年的財政補貼辦法，無先進經驗借鑒，只有“摸著石頭過河”，導致企業由于此類原因產生虧損。

（二）城市地面公共交通票價非市場化，企業收入來源受到限制

由于城市地面公共交通的公益特性，為保障市民基本出行需求和獲得滿意的服務，低票價是主要的措施之一。為了體現公益性，城市地面公共交通行業主管部門必須取得公共交通票價定價權，并長期保持相對穩定，當城市地面公共交通企業運營成本不斷增加時，收入卻保持不變甚至下降，企業無法通過市場化的手段進行自我調節，這時如果政府相應的財政補貼無法覆蓋時企業將出現虧損。在實行城市地面公共交通財政補貼政策時大幅下調里程較長的線路票價，采取10元封頂的票價機制，原跨區運行的線路票價遠超過10元，有些甚至不到原票價的一半，很多公交線路由原來的盈利大戶轉變為虧損大戶，導致企業綜合虧損。

（三）城市地面公共交通財政補貼政策缺乏前瞻性，未充分考慮未來成本

城市地面公共交通財政補貼政策通常是通過歷史成本為依據，制定出相關標準，當企業出現新的特殊情況時，如制定的財政補貼政策缺乏前瞻性，將對企業造成較大影響。比如營運車輛的維修費用，新車和舊車的標準相差巨大，新車維修費用在廠家質保期內幾乎為零，如剛好在新車年度內取成本消耗制定財政補貼標準，則當車輛質保期滿后如無法及時調整財政補貼額度，則企業將會出現虧損。

二、完善城市地面公共交通財政補貼政策的對策建議

（一）完善城市地面公共交通財政補貼政策的思路

1.城市地面公共交通政府財政補貼與市場化創新相結合

隨著社會個性化需求的不斷增長，應激發城市地面公共交通行業活力，實行政府財政補貼與市場化創新相結合的方式對現有補貼政策進行完善。根據冷熱線路不同進行劃分，對于客流量大的線路鼓勵企業市場化經營，客流量低下的冷僻線路執行政府指令性任務，享受財政補貼。市場上出現的“優點巴士”和“e巴士”都是通過市場化創新推出的“互聯網+”的新型出行模式，乘客可實現預約出行的便捷方式。未來逐步形成以政府主導、企業自主、市場化經營的三層線網公共交通服務模式。

2.加強對城市地面公共交通運營企業的監管力度（1）加大對城市地面公共交通運營企業經營管理層的考核建立相應的財政補貼監督及考核機制，確保財政補貼資金的使用效率，我國大部分城市地面公共交通企業均為國有獨資或國有控股企業，政府可以通過國有股東加強對企業經營管理層的考核，將經營管理層的績效獎金與其企業公共交通服務質量考核結果直接掛鉤，企業利益與經營管理層的利益相互綁定。

（2）關注城市地面公共交通運營企業財政補貼資金的使用效率

近年來政府投入城市地面公共交通的財政補貼越來越大，補貼資金的使用效率是否與其提供的服務成正比，值得研究。但用于城市地面公共交通的財政補貼則成倍增長，財政補貼資金的使用效率值得關注。

（二）多樣化補貼來源及補貼方式

隨著企業運營成本的上升，政府對城市地面公共交通行業的財政補貼額度不斷增加，政府應拓寬財政補貼來源，除直接撥款補貼方式外，可以把城市地面公共交通建設納入當地政府公共財政體系，城市公用事業附加費、城市基礎建設配套費等政府性基金的開支向城市公共交通傾斜。政府直接加大對公交場站、交通樞紐等公共交通基礎設施的建設和后期維護，進一步提高財政對公共交通投入的效益，引導部分政府的直接財政補貼轉變為政府購買，對城市地面公共交通運營企業間接實現財政補貼。

政府應因地制宜，根據各自實際情況制定符合當地公共交通運營企業的財政補貼方式，比如在一些剛實行財政補貼政策的城市，由于企業各項成本相對不規范，使用成本規制補貼比使用定額財政補貼效果要好。而像深圳這樣實行過多輪財政補貼政策的城市，企業各項運營成本已比較規范，使用成本規制補貼很難控制補貼規模，則更適宜采用定額財政補貼的方式。同時可輔以票價折扣補貼、燃料差價補貼、推廣新能源運營車輛專項補貼等多樣化的補貼方式。

（三）確定政策性補貼的方式

政府對城市地面公共交通進行扶持，實現城市地面公共交通優先。政府對城市地面公共交通企業的扶持，不應單只從財政補貼資金方面去考慮，還應從政府在各項財稅優惠政策上的傾斜、技術上的支持與更新和資金上的補貼等三個方面的全面考慮。

政府應采取多種方式對城市地面公共交通運營企業的運營進行隱性補貼，制定城市地面公共交通財稅優惠政策，減征或免征如運營車輛購置附加稅、車輛車船稅、企業所得稅等稅費。對城市地面公共交通運營企業營運車輛使用的燃油、燃氣或電費等實行價格優惠，降低城市地面公共交通運營企業運營成本。建城市地面立公共交通發展基金，公共交通的受益者為市民和企事業單位，政府可以通過從征收的場站停車費、車輛牌照費、城市建設稅等提取一定比例的金額，并鼓勵社會各界企事業單位對公共交通行業發展進行捐助，建立城市地面公共交通發展專項基金。

在技術層面上，隨著信息化的不斷發展和大數據的普及，政府對城市地面公共交通運營企業，進行技術上的支持和更新是非常有必要的。建設智慧城市，公共交通是城市居民出行的重要工具，是居民對城市智能化建設的最直觀體驗。政府應該對公共交通運營企業進行技術支持，利用已有的GPS定位系統、視頻監控系統等技術設備，對公交站點進行智能化改造建設，提高車輛的準點率，對開發智能公交應用系統提供技術上的支持。對城市地面公共交通運營企業進行技術幫扶是較為普遍和常見的，以及政府每年對城市地面公共交通運營企業政策性虧損進行補貼，保證城市地面公共交通運營企業的正常經營。

（四）建立合理的補貼效率評價機制

1.對財政補貼資金的使用，建立合理的監督體系

對于政府財政補貼資金的使用，各地政府要建立合理的監督體系，與財政補貼相關的政府部門、企業之間要建立相互的監督機制，形成以公眾媒體、第三方審計機構等多種監督形式，對政府財政補貼資金的使用績效進行監督的機制。政府各部門之間相互監督要以補貼資金的規范使用為對象，相互監督流程是否合規合法，是否變更用途或挪作他用等。政府對企業的監督主要通過第三方機構，對城市地面公共交通運營企業進行成本監督審計，確保財政補貼資金使用符合規范，并設定相關績效指標，監督財政補貼資金使用績效。公眾媒體監督則是通過公眾媒體對城市地面公共交通運營企業，提供的服務進行監督，確保服務質量符合行業主管部門的要求。

2.建立完善城市地面公共交通補貼量化與實施評價體系

從城市地面公共交通行業管理、運營服務和乘客滿意度等三個方面，綜合考核年度城市地面公共交通運營企業的服務質量。同時，成立考評委員會，邀請乘客代表、政府單位及城市地面公共交通行業專家等，每年對公共交通企業服務質量考核指標進行評估和調整。通過專家咨詢、公眾參與及第三方機構等多種方式，對城市地面公共交通運營企業服務質量水平進行評價，評價結果應用于衡量城市地面公共交通運營企業運營效率，同時作為政府給予城市地面公共交通運營企業財政補貼的相關依據。

3.建立城市地面公共交通運營企業信息公開制度

建立城市地面公共交通運營企業信息公開的相關機制，要求享受政府財政補貼城市地面公共交通運營企業，每年的財務報表信息對社會公開進行披露，接受社會公眾的監督，增加和提高政府財政補貼資金使用的透明度。

（五）建立城市地面公共交通可持續發展的機制

1.健全公共交通法律法規，不斷完善財政補貼核算標準

政府要出臺關于城市地面公共交通財政補貼的法律法規，將相關財政補貼政策在法律方面予以體現，有了法律的保障才能使財政補貼政策長期得到順利實施。各地政府要根據各自實際情況，對財政補貼核算的標準進行固化，明確城市地面公共交通財政補貼的對象、形式、資金來源等，或通過中長期規劃將對城市地面公共交通財政補貼納入政府部門預算，以法律形式固定支出比例，確保城市地面公共交通事業的長足發展。

2.建立市、區以及企業多元補貼機制

設立以市、區為單位的城市地面公共交通服務標準，達到市級統一服務標準的由市級統籌進行財政補貼，因各行政區個性化需求要求所屬城市地面公共交通企業提供相關公共交通服務的，由區級財政給予合理財政補貼。因市場需求導向由城市地面公共交通企業自行開通的公共交通服務，由城市地面公共交通企業自負盈虧，綜合形成多元財政補貼機制，保障城市地面公共交通健康持續發展。

3.增加城市地面公共交通運營企業第三產業的資源配置

對于城市地面公共交通運營企業，政府可以參照大部分城市軌道交通運營企業，鼓勵其發展第三產業，給予適當資源支持。如參照城市地地鐵站上面建設房屋由地鐵公司開發經營等，政府可以給予城市地面公共交通運營企業一定數量的公共交通場站用地，允許其進行商用開發，所得收益用于彌補城市地面公共交通運營企業政策性虧損等，實現企業自我“造血”功能。一方面，能減輕政府日益繁重的財政補貼負擔，另一方面，又能保障城市地面公共交通運營企業可持續發展。