國內銀行資本債券發行現狀、問題和有關建議

李嬌 國家開發銀行

發行資本債券是銀行重要的外源性資本補充手段之一。從《商業銀行資本管理辦法（試行）》（以下簡稱辦法）實施開始，近10年間，國內銀行累計發行資本債券接近6萬億元。特別是在2019年以后，由于國際國內資本監管日益趨嚴，在銀行資本需求顯著增強和監管部門的積極引導推動下，資本債券市場進入空前未有的迅猛發展階段。

一、國內資本債券的發行現狀

伴隨監管要求趨嚴，銀行資本需求日益增加。為給銀行機構提供資本補充便利，監管部門積極引導推動資本工具創新，持續釋放政策利好，包括積極推動無固定期限資本債券（以下簡稱永續債）等創新工具發行、將資本債券納入保險機構可投資范圍內、推出央行票據互換工具（以下簡稱CBS）等支持政策，國內資本債券市場發展迅速。

（一）發行規模顯著上升

2013年1月1日，《商業銀行資本管理辦法（試行）》正式實施。根據《辦法》有關要求，商業銀行正式開始發行合格的二級資本工具（以下簡稱二級資本債券）補充資本。2019年1月，國內首支銀行永續債面市，隨后，國內銀行資本債券發行規模顯著上行，由年均發行量不足5000億元，迅速上升至年均發行量超萬億。截至2022年3月末，境內銀行資本債券余額合計5.01萬億元，市場占比3.73%（見圖1）。

圖1 2013年以來國內銀行資本債券發行量變化

（二）資本債券品種更加豐富

2013-2018年，國內銀行資本債券市場主要以減記型合格二級資本工具為主。2018年2月，人民銀行發布中國人民銀行2018年第3號公告，對銀行發行資債券（包括永續債和二級資本債券）進行規范。1個月后，銀保監會發布《關于進一步支持商業銀行資本工具創新的意見》，鼓勵增加資本工具種類，包括轉股型二級資本債、永續債、總損失吸收能力（TLAC）債務工具等。經過一年的研究和準備，國內首單銀行業金融機構發行的永續債于2019年1月正式推出，隨后銀行永續債快速發展，截至2022年3月末，銀行永續債規模達1.95萬億元。2021年1月，首單轉股型永續債，進一步創新銀行永續債品種，拓寬了中小銀行資本補充渠道。

（三）投資主體多元化

近年來，監管部門逐步放開對資本債券投資主體的限制，2020年5月，銀保監會新一版《關于保險資金投資銀行資本補充債券有關事項的通知》實施，明確保險資金可以投資銀行發行的二級資本債券和永續債，保險機構、年金等投資主體開始逐步參與銀行資本債券市場。

二、資本債券市場存在的問題

（一）供需矛盾突出

當前，資本債供需矛盾日益突出。從供給角度來看，銀行資本債供給連續幾年持續高位且未來供給存在剛性。現階段，為滿足監管資本相關要求，各類銀行業金融機構都有著較為迫切的資本補充需求。根據人民銀行、銀保監會聯合發布的《系統重要性銀行附加監管規定（試行）》有關規定，國內系統重要性銀行除需達到最低資本要求、儲備資本、逆周期資本的監管標準外，還要滿足相應的附加資本要求。附加資本要求通過提高核心一級資本來滿足。2021年10月，相關監管部門發布了19家國內系統重要性銀行名單，含6家國有大型商業銀行、9家股份制銀行和4家城商行。此外，根據全球金融穩定理事會（FSB）公布的全球系統重要性銀行名單，我國有4家大型國有商業銀行在列。這4家銀行必須分別于2025年、2028年起滿足總損失吸收能力風險加權比率不低于16%和18%的要求。在此基礎上，儲備資本、逆周期資本、系統重要性銀行附加資本等緩沖資本的監管要求同樣需要達標。對于既是國內系統重要性銀行又是全球系統重要性銀行的銀行機構，附加資本采用二者孰高原則確定。對于中小銀行來說，盡管多數不在國內系統重要性銀行名單之上，但其資本補充渠道極為有限，多數中小銀行的資本充足率始終處于監管要求的安全邊際附近，根據銀保監會統計數據，2021年末四季度末，城商行、民營銀行、農商行的資本充足率分別為13.08%、12.75%和12.56%，而非系統重要性銀行資本充足率需不低于10.5%，資本補充需求十分強烈，發行資本補充債券為中小銀行提供了極為有效的資本補充渠道。從需求端的角度來看，資本債券始終缺少穩定的長期限資產購買人。一是銀行理財投資需求收縮。理財存量產品壓縮，資本債增持空間小，多數機構在一級認購后即轉手在二級市場賣出，但二級市場是否能吸納大量新發債券有待進一步驗證。新產品增量受制于久期、估值穩定性約束，難以找到承接大量資本債的合規產品組合。二是對基金、保險等投資人來說，對資產的收益率水平極為敏感。目前，僅有個別大型保險機構少量參與銀行資本債投資。債券型基金投資占比雖然日益增加，但時刻面臨產品贖回壓力。資本債久期長，對產品的凈值波動影響較大，基金、保險投資相對慎重。參與較積極的債基僅局限于受托的年金和定制專戶。總的來看，資本債券市場整體處于供給壓力不斷加大和需求不足的矛盾中。

（二）二級市場不夠活躍

資本債券發行以來，由于認購者多為基于同業合作的銀行自營和表外理財，新券受到更多非市場化因素影響，互持現象明顯，券商、大型基金參與不夠積極，單一的投資人結構導致其流動性始終一般。盡管為提高永續債的流動性，人民銀行推出CBS，遵循“以券換券”的等額交易原則，一級交易商將手中的永續債還給人民銀行，換入央行票據，但由于央行CBS操作規模不大，對流動性提升的效果并不明顯。目前，資本債券尚未納入交易所質押式回購的質押券，在銀行間也不是主流的可質押品種，僅有部分國有大行發行的二級債、永續債互相納入對方質押式回購質押券范圍，其性價比相較同級信用債較差。此外，對于市價法產品，在進行一級市場申購時，需要特別關注上市浮虧風險，也是造成其流動性差的原因之一。

（三）收益穩定性差

無論是二級資本債券還是銀行永續債，都是存續期在5年以上的中長期債券，債券價格受利率波動的影響較大。投資者會明顯感受到市場大幅波動導致持有債券的浮虧浮盈。影響資本債利率波動的因素很多：一是利率債收益率波動。一般來說，商業銀行資本補充工具的收益率水平，會隨著利率債收益率的變化呈現同向趨勢變動。當市場利率出現快速上下行的時期，資本補充債券的收益率變化會呈現放大器效果，且相對滯后調整。二是供給壓力推動資本工具收益率的上行。由于資本補充壓力逐漸加大，銀行面臨剛性的資本供給。在月末、季末、年末等債券供給高峰，投資端額度不足是推動資本債券收益率快速大幅上行的主要原因之一。三是政策導向引發市場擔憂。銀行理財曾一度作為資本工具的主力投資機構，隨著理財產品凈值化轉型，理財資金對銀行資本補充工具的承接難度整體加大，特別是政策密集出臺時期，更易引發銀行資本補充工具的收益率調整。四是信用事件推動投資者風險偏好下降，進而導致資本債券配置需求變化。銀行資本補充債券具備次級條款、減記條款、贖回條款，一定程度上其本質是基于銀行信用的金融類信用債，容易受到銀行相關信用事件的影響，給投資者持有債券帶來較大的不確定性。

三、我國資本債券市場發展的對策建議

（一）進一步加大對資本債券的政策支持力度

從監管制度層面來說，根據《商業銀行資本管理辦法（試行）》關于信用風險加權資產的計算規則，銀行投資的二級資本債風險權重為100%，永續債風險權重為250%，相較《巴塞爾協議III：后危機改革的最終方案》的相關規定，仍存在較大差異，因此未來二級資本債券的風險權重有進一步調增的可能性。考慮到資本債券的主要功能是為銀行吸收損失，與銀行是否能夠穩定健康經營有較大關系，政策制定者是否可將風險權重與在銀行的風險評級掛鉤，制定差異化的風險計提政策。從發行角度來看，監管審批案流程、申請材料進一步簡化可提高發行人發行資本債券的靈活性，為銀行資本補充提供便利。此外，資本補充債券發行門檻不高，發行主體在資產規模、市場地位、信用評級、債券發行規模及占比等多方面存在較大的差異。一般來說，國有大型銀行、股份制商業銀行等大型高信用等級發行體發行資本債券具有較大的優勢，中小銀行往往會因自身資質、市場的接受程度和合作規模等受到一定限制，無法充分發揮發行資本債券補充資本的作用。因此，為中小機構設置差異化的支持政策能夠使中小銀行進一步拓寬發行資本債券補充資本的空間，為這類機構創造更為有利的發行條件。

（二）加快推進資本債券二級市場建設

一是進一步提高CBS操作的頻次和額度，擴大參與機構范圍。目前，永續債市場供給持續放量，但央行CBS操作已基本進入常態化操作，通常按月開展，每次規模在50-60億元左右，無法滿足市場需求。建議加大CBS操作的力度和頻次，擴大可參與一級交易商范圍，提高永續債市場接受度，改善市場預期，啟動和培育市場。二是推動資本債券納入質押式回購質押券范圍。建議進一步推動資本債券在銀行間市場作為質押式回購質押券的大范圍應用，并將資本債券納入交易所質押式回購質押券范圍，盤活存量資本債券，豐富債券功能性，提升債券流動性，進而拓展一級市場的配置需求。三是積極推動建立資本債券做市商機制。鼓勵銀行間市場的做市機構主動開展做市報價、撮合成交等，完善資本債券的價格發現功能。

（三）多措并舉做好投資人儲備

一是進一步完善資本債券的市場化定價機制。現階段，資本債券發行人對債券議價能力依然較強，仍需完善市場化定價機制，避免上市后價格出現較大偏離。未來可考慮采用彈性招標等發行方式，提高債券發行靈活度，增強市場化程度。二是豐富資本債券投資人范圍。目前來看，資本債券的主要投資群體仍然以商業銀行為主，并沒有將風險真正從銀行體系中剝離出去。后續應加大力度培養資金實力強大且來源穩定的投資人，加大對社保基金、企業年金、保險等長期投資機構的營銷力度，提升整個投資群體的穩定性，真正意義上提高整個銀行業的抗風險能力，促進資本債券市場的健康發展。三是加大資本債券創新力度。一方面，考慮為中小銀行等機構增信，如設計信用擔保機制，增強投資人信心，提高中小銀行資本債券對投資人的吸引力。另一方面，增加期限結構上的創新條款。對投資人來說，二級資本債、永續債等資本債券的收益和期限均不占優勢。一方面，資本債券期限一般不低于5年，比普通金融債、同業存單更長，另一方面，國內銀行破產情況實屬罕見，因此盡管資本債券通常含有轉股或減記的風險，但信用利差不明顯，實際收益率沒有足夠吸引力。未來資本工具創新，應更關注期限結構安排等條款設計，針對投資人需求，提供更多更靈活的選擇，進一步增加債券吸引力。