鄉村振興背景下強農惠農資金落實情況調研與思考

連靜 鄧灶福 李運虎 聶莉莎 李潔 沈映霞

摘要：文章對湘西州保靖縣、鳳凰縣，婁底市新化縣、漣源市四個縣（市）重點產業扶貧項目、農機購置補貼項目等強農惠農資金落實情況進行調研，通過總結四縣強農惠農資金落實監管現狀的基礎上，分析存在問題與不足，并有針對性提出對策與建議。

關鍵詞：鄉村振興;強農惠農;落實;調研;思考

黨的十九大明確提出“實施鄉村振興戰略”，而打好脫貧攻堅戰是實施鄉村振興戰略的前提和基礎。產業扶貧作為穩定脫貧的根本之策，是實現精準扶貧的重要舉措。為掌握湘西州（保靖縣、鳳凰縣）、婁底市（新化縣、漣源市）產業扶貧以及農機購置補貼等強農惠農資金落實監管情況，根據湖南省農業農村廳黨組安排，筆者作為調研組成員，深入上述4個縣（市）基層一線，通過聽取縣局情況介紹，到縣局實施主體查閱相關資料，實地查看產業扶貧項目基地，走訪重點產業扶貧聯結的貧困戶和農機購置戶，并結合工作需要進行調研。

一、強農惠農資金落實監管現狀

4個縣（市）聚焦筑牢農業農村基本盤，扎實推進產業扶貧以及農機購置補貼等強農惠農資金落實監管工作，均取得了明顯成效。

（一）高位推動，建立健全工作推進機制

4個縣（市）的政府均高度重視強農惠農資金落實監管工作，成立了扶貧產業項目實施工作領導小組，結合實際，出臺一系列政策措施，推動強農惠農資金落實監管工作落地見效。比如，各縣都成立了農機購置補貼工作領導小組，制定了實施方案，明確任務和責任分工，農機、財政部門與鄉鎮人民政府和經銷商簽訂了責任狀，抓好工作落實，加強政策宣傳，通過多種方式、多渠道宣傳補貼政策，盡可能讓所有農戶知曉。

（二）聚焦重點，選取支柱、特色產業的涉農企業為實施主體

4個縣（市）均建立了扶貧產業項目庫，所選取的產業多為該區域支柱、特色產業，選取的實施主體均為較強的涉農企業。積極探索“基地+涉農企業（農業組織）+貧困戶”模式，采取捆綁式發展、訂單式聯結、項目契約式分紅等方式，普遍建立了實施主體與農戶特別是貧困戶的利益聯結機制，幫扶貧困人口均簽訂了合同，兌現了契約式分紅，達到了穩定增收目標，帶動了農民群眾特別是貧困戶脫貧致富。

（三）加強項目實施監管，確保政策落實到位

一是項目監管有創新。比如，新化縣農業農村局與扶貧產業項目實施主體簽訂的協議中，明確要求實施主體提供高于財政專項扶貧資金的抵押物，保證了五年后扶貧戶應享受的權益。二是監管主體責任明確。4個縣（市）均明確項目組織實施部門承擔資金使用的日常監管責任，財政部門承擔資金合規性審查和撥付責任，審計、紀檢監察部門負責對項目資金使用中違規違紀問題的查處，項目實施主體均成立了村支兩委、扶貧對象參與的監事會，形成了齊抓共管的工作落實機制。三是項目資金監管較嚴格。根據項目實施進度，嚴格按3：4：3的比例進行資金撥付，對項目建設實施資金、來源、規模等情況，以及補貼標準、到戶到人資金等情況進行公示，減少了資金風險。比如，保靖縣多次組織開展農機購置補貼督查，確保國家補貼資金安全;漣源市采取定期與抽查的方式，加強對全市經銷商的監管力度。

（四）政策落實成效明顯，農民群眾滿意度高

一是壯大了支柱、特色產業。4個縣（市）充分發揮區域自然生態優勢，因地制宜推動培植“一縣一特、一鄉一特和一村一品”產業布局，通過直接幫扶形式幫貧困戶發展特色種植和養殖業，構建利益聯結機制，確保貧困戶以后有長期穩定收入。二是激發了貧困戶內生動力。貧困戶到幫扶企業務工，通過扶貧更扶智的幫扶模式，使扶貧產業項目實施主體與貧困戶利益聯結更加緊密，很好帶動了貧困戶脫貧致富，讓農民群眾特別是貧困戶切實看到了實惠，對黨和政府大加贊賞。

二、存在的主要問題與不足

從調研情況來看，產業扶貧及農機購置補貼等強農惠農資金落實監管工作還存在不少問題，值得關注和重視。

（一）產業扶貧存在“三難”

一是“輸血”變“造血”難。從實地考察的項目來看，只有兩個項目是直接幫扶，其余全是委托幫扶。委托幫扶免去了直接幫扶中大量的工作量，且考核指標比較容易實現，各地都愿意采取這種方式，選擇成長性好的企業或龍頭企業，確定幫扶對象，簽訂協議、落實分紅就算扶貧到位了。相當部分幫扶對象既沒在相關聯的產業做事，也沒在企業用工，沒有變“輸血”為“造血”。二是產業選擇難。各縣選擇的扶貧產業雖為當地的主導產業或特色產業，但沒有完全做到扶貧對象一戶一策。有的產業產出周期長，前期投入大，資金周轉壓力大，運行風險也大。三是貧困戶融入難。有的縣規定只扶持無勞動能力貧困戶及低保戶，而這些貧困戶根本不能融入產業發展。有的地方選擇的企業務深加工的科技型企業和現代化養殖企業，需要的是有較高文化素質的操作技能型人才，相當部分扶貧對象有勞動力，但無相適應的文化技能。有的地方每個產業扶貧項目的資金需要扶持的對象覆蓋范圍廣，難以找到扶貧對象。有的地方除了一部分產業需要季節性用工量較大外，其余基本上用工量很少。

（二）產業扶貧項目監管存在“三個不平衡”

一是實施進度不平衡。調研的4個縣（市）中，有2個縣共3個項目年度實施任務均已完成，并由縣有關部門組成聯合檢查組進行了驗收。另外2個縣，一個縣10個項目只有8個完成驗收，另外2個項目進度緩慢沒有驗收，原計劃是采取直接幫扶，后改為委托幫扶，到檢查時項目面積沒達標，尚有項目資金沒有撥付到企業;一個縣10個項目只有6個完成了初驗，均未正式驗收，還有1個產業項目部分內容沒完工，資金撥付率為84.4%。二是資金管理嚴格程度不平衡。有2個縣項目資金按實施進度撥付給企業，由企業負責資金支出，資金管理較為嚴格，但也存在報賬手續資料不全等問題。有2個縣實行報賬制，由扶貧主體到農業局報賬。有的縣每個項目資金額度較大，個別項目存在集中開票大額現金支付，且為單一類別，且合同、發票資金不一致。有的縣項目雖資金額度不大，但在實施管理上，協議交由村部保管，導致很多扶貧對象不知道協議內容和實施年限。有的縣部分貧困戶手中的協議與實施主體提供的協議不一致，甚至協議內容沒有填寫。三是農機購置補貼資金使用率不平衡。保靖縣、鳳凰縣、新化縣、漣源市農機購置補貼專項資金使用率依次為35.8%、41.7%、86.7%、63.4%。有個別扶貧主體不清楚農機購置補貼政策，不了解其購買的農機可以申辦農機購置補貼。

（三）調研中有三個問題拿不準

一是投資資金能否不按2000元/人測算。有的縣規定，除了村級集體經濟發展資金及分紅外，各級農業產業扶貧資金（含分紅）按2000元/人的標準執行，不能重疊享受，導致項目資金全部平均到貧困戶也不足2000元/人，這與 “扶貧主體享受財政補助外剩余資金按2000元/人的標準測算到貧困人口”不符。二是產業扶貧項目在保底分紅時，能否按照湘農聯〔2018〕132號文件規定的保底收益不低于8%的比例兌現，由原來的10%降為8%。三是貧困戶要求退還投資資金，是否可隨時退還，手續如何履行。

三、對策與建議

為鞏固脫貧攻堅成果、推進鄉村全面振興，產業扶貧以及農機購置補貼等強農惠農資金落實重點做好以下工作。

（一）堅守產業扶貧定位，因地制宜發展特色產業

產業扶貧，根本上是通過個體或集體發展產業，讓貧困戶參與到產業發展中，增加經濟收入，壯大產業是關鍵。因此，產業扶貧要適應發展需要，因地制宜，真正拓寬貧困群眾可持續的增收渠道，讓貧困戶有穩定收入，才能找到脫貧的根本出路。可通過加強產業規劃，優化產業布局，強化縣域統籌，因地制宜發展多樣化特色農業，促進縣、鄉、村聯動發展。大力培育新型農業經營主體，帶動農村一、二、三產融合發展，建立健全緊密的利益聯結機制，讓貧困戶分享更多的產業增值收益。

（二）強化宣傳教育引導，調動產業扶貧參與主體主觀能動性

加強產業扶貧政策宣傳，利用多種方式，加大力度宣傳強農惠農政策，擴大政策宣傳的覆蓋面和知曉率，充分認識產業扶貧的重要性，提高參與度。總結一批可復制、易推廣、接地氣、服水土的產業扶貧范例，組織全省各地扶貧實施主體、產業扶貧項目管理人員現場觀摩和培訓，向大家展示一條貧困人口參與度高、特色產業競爭力強、貧困戶可持續增收的產業扶貧路徑進行示范推廣，真正激發和培育貧困戶自我發展能力，讓貧困群眾靠自己雙手擺脫貧困，真正實現產業扶貧由“輸血”向“造血”轉變。

（三）優化政策環境，激發產業扶貧創新活力

一是優化鄉村發展政策環境。深化涉農領域“放管服”改革，堅持問題導向，認真梳理，做好政策制度“廢立改”工作。二是激活基層一線扶貧干部創新活力。基層扶貧干部人手少、任務重，壓力巨大，反映最大的問題就是追責問責，所以能按部就班完成工作任務就很不錯了，不敢去創新。因此，要健全優化強農惠農政策落實綜合評價機制，省級層面可成立聯合督查組，規范各類檢查考核，凝聚監督檢查合力，推進評價結果共享，可以保護基層干部工作積極性，提高監督檢查實效，減輕基層負擔。三是加大財政金融支農力度，加強涉農資金使用管理制度配套銜接，提升縣級政府支農統籌能力，健全農村金融服務體系，提升服務農村經濟發展和防范化解金融風險能力，建立完善縣域銀行業金融機構服務“三農”激勵約束機制，探索建立新型農業經營主體信用評價體系。各地反映農業產業扶貧項目資金下達晚、實施完成期限不足半年，有些季節性很強的產業在下半年不能完成，建議項目資金盡早下達，實施完成以一年為期限。

（四）加強人才隊伍建設，提高產業扶貧參與主體素質

深化農業農村人才發展體制機制改革，實施更加積極、開放、有效的人才政策，為產業扶貧提供有力人才支撐。重點突出“帶頭人”和“示范培訓”兩個關鍵點，面向種養大戶、家庭農場主、農民合作社骨干、農業社會化服務人員和農村創業青年，加大培育、培養和培訓力度，促進農民創業，大力培養愛農業、懂技術、善經營的新型職業農民。鼓勵和引導人才下沉基層，從規范經營管理、產業項目策劃、種養技術普及等方面強化服務與指導，帶領農民群眾特別是貧困戶創新創業，提高種養科技含量，推動鄉村產業提質增效。

（五）推進 “宜機化”建設，加快產業扶貧轉型升級

農業產業化的各個環節都離不開農業機械化，“宜機化”建設在產業扶貧中發揮著不可替代的作用，因此，必須進一步加大農機購置補貼政策扶持力度。一是提高購機補貼額度。周邊省市已經達到40%左右，建議調高湖南省購機補貼比例。二是增加補貼范圍，建議將蔬菜大棚、盤式拖拉機、農用挖機等納入補貼范圍，進一步擴大補貼范圍。三是增加山區購機補貼自選目錄。建議將機庫棚、糧倉、秧盤、玉米播種及收獲機械等作為山區自選目錄，擴大試點范圍。四是深化縣級農機部門改革，優化部門機構設置，理順職能職責，加強農業基礎設施建設，確保農機具能夠下田。

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*基金項目：2020年度長沙市農業科研攻關專項。

（作者單位：連靜、聶莉莎、李潔、沈映霞，長沙市農業科學研究院;鄧灶福、李運虎，湖南省生物機電職業技術學院。鄧灶福為通訊作者）