《鄉村振興促進法》實施背景下新鄉賢的作用、困境及制度完善

王琦

摘要：對新鄉賢在農村糾紛調解及農村公共管理和服務方面可以有效發揮治理作用，在“文化繁榮”方面體現為營造鄉村社會時代新風，在“組織建設”方面表現為服務群眾、化解鄉村社會矛盾糾紛。本文分析了新鄉賢的內涵與特征，闡述了新鄉賢在助力實施《鄉村振興促進法》中的作用，并結合新鄉賢在助力實施《鄉村振興促進法》面臨制度建設方面的困境，提出了應當擴大新鄉賢的選任范圍、優化新鄉賢的成員結構；通過對接式普法和強化新鄉賢主導或協同制定村規民約的能力，提升新鄉賢的法治素養；通過修訂《村民委員會組織法》或地方立法的方式，明確新鄉賢的法律屬性和社會地位等建議，以期讓新鄉賢更好地助力《鄉村振興促進法》的順利實施。

關鍵詞：新鄉賢 鄉村振興 對策建議

*基金項目：國家社會科學基金一般項目《新鄉賢與中國農村社會治理法治化創新研究》（項目編號：17BFX167）；司法部國家法治與法學理論研究重點項目《內在性視域下法治鄉村的建設路徑研究》（項目編號：19SFB1002）；江蘇省研究生科研與實踐創新計劃項目《<鄉村振興促進法>的功能定位與立法模式研究》（項目編號：KYCX21_1222）。

當前，鄉村社會空心化、家庭空巢化、人際關系商品化等問題較為嚴重，農村內部各類社會矛盾突出，處于易發多發期。可以說，我國發展不平衡不充分問題在鄉村地區最為突出。因此，實現“兩個一百年”奮斗目標，最艱巨繁重的任務在農村，最大的潛力和基礎也在農村。《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》強調了新鄉賢在政治建設、社會建設等方面的積極作用。2021年4月29日，中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議審議通過了《中華人民共和國鄉村振興促進法》，自2021年6月1日起施行。在《鄉村振興促進法》實施背景下，新鄉賢在鄉村振興戰略尤其是文化繁榮和組織建設兩大方面，能夠發揮什么樣的作用？在實踐中面臨怎樣的困境？如何通過制度建設更好地發揮新鄉賢的作用？本文對此進行分析和探討，并結合新鄉賢的特點，提出了相應的對策建議，以期讓新鄉賢更好地助力《鄉村振興促進法》的順利實施。

新鄉賢的產生不是憑空而來的，而是經過了漫長的歷史發展過程。“鄉賢”概念自古有之，最早可追溯至東漢時期。如果我們將“鄉賢”一詞理解為在鄉村社會中道德高尚、學識淵博、有所奉獻而被農民所敬重的人，那么“鄉賢”作為文化傳承概念，完全具有超越特定歷史時代及其特定歷史內涵的一般價值意蘊，可以被繼續使用。筆者認為，從常規意義上來講，新鄉賢主要是指在農村糾紛調解及農村公共管理和服務方面發揮治理作用的社會性力量，他們主要是由土生土長的、處于體制外或體制邊緣地帶的農村精英、發跡于本地的經濟精英及發跡于外地但仍具有農民身份的經濟精英組成。

從新鄉賢的特征來看，他們一般同時兼具以下幾點：第一，擁有一定的財富和名望，具有超強的行動能力來致力于鄉村建設；第二，能夠規范自身行為，具有較強的道德操守和樸素的法律常識；第三，他們與農村存在相當程度的實質性聯系，要么土生土長、具有長期的農村生活經驗和工作經歷，要么身體逃離農村但身份仍屬農民、最終會回歸農村。可以說，新鄉賢是對傳統鄉賢的歷史延續與繼承發展。新鄉賢繼承了傳統鄉賢的優秀品格，從歷史的維度傳承和發展了千百年來鄉村治理體系中鄉賢治理的有益經驗，并將之轉化為現代鄉村社會的物質與精神財富，從而有效地服務于鄉村振興建設。

新鄉賢在助力實施《鄉村振興促進法》方面能夠發揮一定作用，在“文化繁榮”方面體現為營造鄉村社會時代新風，在“組織建設”方面表現為服務群眾、化解鄉村社會矛盾糾紛。

（一）新鄉賢營造鄉村社會時代新風

改革開放以來，經濟社會快速發展和變化，社會主義市場經濟的發展在一定程度客觀上催生了村民“一切向錢看”的功利化思想，道德滑坡現象較為嚴重。以農村的紅白喜事為例，現在農村的彩禮、嫁妝和婚禮的攀比之風盛行，大大加重了村民的經濟負擔；老人去世以后，村民也會攀比喪禮的隆重程度，以此來顯示其孝心，更有甚者還出現了娛樂守靈、墳頭“蹦迪”等低俗、不文明現象。新鄉賢能夠有效整合村民的價值觀念，“于無聲處引領農村地區的社會風尚和民風建設”。以江蘇省徐州市梁寨、耿集的新鄉賢為例，兩鄉鎮新鄉賢組織均成立了紅白理事會，圍繞鄉村紅白喜事移風易俗，倡導“婚事新辦，喪事簡辦，其他喜慶事宜不辦”新風，破除婚喪喜事活動中各類陳規陋習，杜絕擺闊氣、將排場、互攀比現象；倡導集體婚禮等婚慶形式，自覺抵制婚禮車聯影響交通、燃放鞭炮污染環境、大辦婚宴鋪張浪費等不良現象；大力弘揚“厚養薄葬”傳統美德，不斷增強群眾孝老養老意識，宣傳殯葬政策，簡化治喪程序。對辦理婚喪活動中宣傳封建迷信、低俗歌舞表演、妨害公共秩序、危害公共安全、侵害他人合法權益和污染環境的行為，堅決予以抵制。不少村莊的新鄉賢主持制定了《紅白理事會章程》《紅事申報準則》《紅事慶典綜合綜合準則》《白事殯葬準則》《家譜祭祖準則》等村規民約，落實簡樸的婚喪嫁娶慶生祭祖事宜，形成了新的社會風尚。

（二）新鄉賢化解鄉村社會矛盾糾紛

新鄉賢以“政府的好幫手，群眾的貼心人”為基本角色定位，具有人熟、事熟、村情熟的特點和德高望重、說話有分量的優勢，在化解各類矛盾糾紛時，是用老百姓的“法兒”，平老百姓的“事兒”。新鄉賢作為民間的用法力量，發揮調解矛盾糾紛的作用，是一種新型的用法力量。作為矛盾糾紛調解員的新鄉賢，對鄉村社會中的各種矛盾糾紛能夠及時、妥善地處理。這種矛盾糾紛調解，作為廣義上的人民調解，在鄉村社會中發揮了巨大的作用，與一般的行政調解、司法調解不同，新鄉賢調解對鄉村社會各種矛盾糾紛掐得準“脈兒”，找得著“根兒”，摸得著“門兒”，打通了社會矛盾化解的“最后一公里”。因此，新鄉賢可以有效化解司法和政府機構無力化解的社會矛盾糾紛，具有不可替代的優勢。例如，浙江省諸暨市牌頭鎮成立“鄉賢調解會”，為老百姓提供專業化的法律援助，還成立了各種調解志愿者服務組織，如“老娘舅幫忙團”“孝娘舅服務團”以幫助居民處理糾紛矛盾，取得了良好的鄉村治理效果。

盡管新鄉賢在助力實施《鄉村振興促進法》中發揮了重要作用，但其仍然面臨著制度建設方面的困境。具體來看，新鄉賢的主體范圍較窄，成員的法治素養有待加強，法律地位亟待立法明確等。

（一）新鄉賢的主體范圍較窄

當前新鄉賢在廣大鄉村地區的存在和普及狀況仍不理想，新鄉賢數量較少，身份相對固定，且服務理念和自身能力仍有提高的空間。新鄉賢的成員目前主要由“五老一能”人員構成（“五老”泛指老黨員、老干部、老教師、老軍人、老模范，“一能”是指致富或文化能手），其最大的特點是能服眾和有熱心。但新鄉賢的主體范圍絕不能僅局限于“五老一能”，或者說，應對“五老一能”的含義作最寬泛的解釋，甚至完全可以超出其語義的射程范圍。新鄉賢能服眾的主要原因不在于他們的身份或能力，而在于他們有較高的道德品質或者在本地區具有較高的威望，具備相關的知識和能力，處事公正，因此村民愿意聽從新鄉賢的勸導，接受其介入事關自身利益的矛盾糾紛并居中調停。因此，新鄉賢的成員選任條件應當遵循最根本的實質標準，其中道德品質應當是新鄉賢的強制性標準，村民應當對有意成為新鄉賢的個人進行綜合素質和能力評價。

（二）新鄉賢的法治素養有待加強

鄉村調解員是新鄉賢的基本角色定位，化解鄉村社會矛盾糾紛是新鄉賢的主要工作。然而，新鄉賢在調處矛盾時，多是用鄉情、家庭情感等道德因素感化鄉民，從而化解糾紛，較少地考慮到法律因素。究其原因，新鄉賢的法治素養有待加強。固然，優秀傳統道德是中華文化的重要組成部分，是構建鄉村德治體系的主要本土資源。但也應當看到，城鄉二元結構解體和文化斷裂引發的利益分配糾紛、土地流轉糾紛、勞務糾紛、干群矛盾糾紛、家庭矛盾糾紛較多，歷史遺留問題眾多，上訪事件多發且成因復雜多樣。因此，鄉村社會的矛盾糾紛既要重視道德的感化作用，也要強化法律在維護群眾權益、化解社會矛盾中的權威地位。在全面推進依法治國的新時代，黨的十八屆四中全會提出“堅持依法治國與以德治國相結合，國家和社會治理需要法律和道德共同發揮作用。”雖然新鄉賢在調解過程中的最大優勢是德治，但根本標準和底線應當是法治，新鄉賢作為鄉村社會的重要用法主體，應當認同法治，服務法治，宣傳法律法規，引導和支持人們理性表達訴求、依法維護權益，解決好群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，做好《鄉村振興促進法》的助力實施者。因此，新鄉賢需要具備一定的法律知識和法治素養，積極引導鄉民理性地解決糾紛。

（三）新鄉賢的法律地位亟待立法明確

新鄉賢絕對不是鄉村振興戰略的被動參與對象，而是黨和國家推進鄉村振興法治保障的同路人，是實施《鄉村振興促進法》的全心認同者和重要生力軍。新鄉賢屬于具有人望，諳熟地方習慣法和村情民情、擅長化解矛盾糾紛，在鄉村富有地位和權威，對鄉村秩序的維護極有價值的民間杰出人士。作為我國實施鄉村振興戰略的基本內生性力量，新鄉賢在助力實施《鄉村振興促進法》的進程中，可以發揮著穩定持久、潛移默化、帶頭示范的作用，運用恰如其分的法律宣傳手段，進一步推進鄉村振興戰略的協同化、精細化和法治化。但是，新鄉賢在助力實施《鄉村振興促進法》中的法律地位仍然不明確。盡管黨和國家的一些政策文件強調了新鄉賢文化建設的必要性，但通過國家法律明確新鄉賢作為《鄉村振興促進法》第四十一條明確規定的“自治、法治、德治相結合的鄉村社會治理體系”中的重要協同主體地位，是完全必要的。

針對前文所述的新鄉賢面臨的實踐困境，我國應當完善相關制度，讓新鄉賢更好地助力《鄉村振興促進法》的順利實施。

（一）擴大新鄉賢的主體范圍

擴大新鄉賢的主體范圍應當遵守其發揮良好作用的基本邏輯。新鄉賢的成員必須具有較高的道德修養，具備相關業務能力并且樂于為鄉村社會經濟發展做貢獻，否則，即使增加了新鄉賢的數量，新加入的新鄉賢也無法正確履職，反而有損新鄉賢通過不懈努力才得以成功塑造的正面形象，不利于新鄉賢調解工作的展開以及在文化繁榮和組織建設等方面治理能力的提升。在此基礎上，筆者試圖探討新鄉賢主體范圍的擴大問題，進一步提升新鄉賢在助力實施《鄉村振興促進法》方面所發揮的作用。

1.新鄉賢的選任范圍應當進一步擴大。鄉村社會的“五老”人員終究有限，不能滿足擴大新鄉賢成員人數的實踐需求。因此，我們應當讓遵紀守法的鄉村經濟文化能人充分參與到鄉村振興戰略的經濟、文化和組織事務的建設中來，增加新鄉賢的“一能”成員數量，尤其是經濟文化能人。經濟能人不應狹隘地理解為必須自身經濟情況冠絕全村、遠超同儕，在致富道路上遙遙領先，已經成為了先富起來的一批人。文化能人也是如此，不應局限于對鄉村文化發展做出卓越貢獻，還應包括讓村民日常生活中接觸更多先進文化因素的一批人。因此，遵紀守法、品德賢良的致富或文化能人還應包括自力更生、扭轉家庭經濟情況、過上更好生活的人以及有口皆碑、在日常生活中潤澤鄉梓、為村民提供先進文化產品或者分享優秀知識文化的人。

2.新鄉賢的成員結構應當進一步優化。為了新鄉賢能夠更加契合鄉村社會現狀、促進鄉村社會矛盾糾紛的妥善解決、得到更多村民的認可和支持，更好地發展和延續傳承，優化成員結構、增加新鄉賢中婦女和年輕人的數量勢在必行。女性和年輕人加入到新鄉賢中來，有助于新鄉賢的成員結構實現多元化，更全面、高效地發揮新鄉賢在助力實施《鄉村振興促進法》方面的作用。此外，增加“一能”人員在新鄉賢中的比重也是優化成員結構的重要方面。

（二）增強新鄉賢的法治素養

1.通過對接式普法提升新鄉賢的法治素養。新鄉賢是用法頻率較高、用法事務較多的村民群體，是法治鄉村建設的主要用法力量，應當通過對接式普法提升新鄉賢的法治素養，同時促進鄉村其他用法力量的良性成長。在鄉村社會進行對接式普法，是向新鄉賢和農民普及他們最渴望了解的法律知識，這些法律知識應當是在鄉村社會治理中與村民關系密切又常用的，主要包括婚姻家庭、繼承、土地承包經營合同、借貸合同、人身權和財產權的侵權責任，等等。新鄉賢要向廣大村民宣傳國家政策、法律法規和榜樣人物，解決糾紛、移風易俗、帶頭守法揚善，就要先行學習國家政策、法律法規和榜樣人物等先進事跡，了解法律的具體規定和違法后果，然后以身作則，帶動全體村民自覺遵紀守法，培育文明鄉風，建設社會主義新農村。新鄉賢通過學習法律知識，在調解糾紛、化解矛盾的過程中，就能夠把法律宣講、法理講述作為情理感化的基礎，將情理的重心定位在法律和法理之上，以法律為基礎“動之以情”“曉之以理”。

2.通過強化新鄉賢主導或協同制定村規民約的能力，提升新鄉賢的法治素養。筆者認為，讓新鄉賢主導或協同制定村規民約，能夠進一步發揮其作為用法主體的作用。例如，一些鄉鎮的“紅白理事會章程”通過規定紅事辦理基本原則、白事辦理基本原則和紅白事共同辦理基本原則以及理事工作流程等，以通俗易懂的語言，倡導新事新辦、勤儉節約的理念，倡導喪事簡辦、厚養薄葬的新俗，教育引領婚喪嫁娶中的移風易俗。“實用的多元規范融合是提升國家治理能力的規范基礎。”村規民約作為基層群眾自治制度下的立規定制權的重要體現，對于規范鄉村社會秩序具有不可替代的作用。此外，新鄉賢應當通過主導或協同制定村規民約，獲得村民的內在認同。因為“在所有情況下，法律規范都依賴于社會規范和道德觀念。”村規民約的重要作用之一，是將國家法律的基本精神和規范內在化于鄉村社會，同時要獲得村民的普遍認同，讓村規民約走進村民的家中，有效回應村民需求，從而化解矛盾糾紛，實現運用具有規則屬性的村規民約處理民間糾紛，推行實現移風易俗的最終目標。

（三）保障新鄉賢的法律地位

改革開放以來，我國城鎮化進程不斷加快，大量的農村人口涌向城市，城鄉二元化結構逐步走向解體，這些流失人口使得鄉村各方面的資源也在不斷流失。但隨著鄉村社會生態環境的優化，人民生活水平的提高，一部分原來離開鄉村、在城市生活和工作了大半生、取得較好發展成績的堪稱新鄉賢的人士，有回鄉定居的愿望和經濟條件。這些新鄉賢的返鄉，可以帶來鄉村社會所需要的諸多文化、經濟和政治資源。我國應當促進離鄉鄉賢“在鄉化”，鼓勵新鄉賢反哺鄉村，并充分保障他們的法律地位。

我國應當通過立法的方式，明確新鄉賢在助力實施《鄉村振興促進法》的法律地位。一是通過全國人大常委會修訂《村民委員會組織法》，明確新鄉賢在村民自治制度中的協同主體地位，確定其作為村民自治組織的擴展和輔助性組織。二是通過地方立法的方式，在條件成熟的地區先行先試，通過地方性法規明確新鄉賢在助力實施《鄉村振興促進法》中的法律屬性和社會地位。

參考文獻：

[1]張兆成.論傳統鄉賢與現代新鄉賢的內涵界定與社會功能[J].江蘇師范大學學報（哲學社會科學版），2016，42（04）：154-160.

[2]柏宏媛.鄉村治理視域下培育現代鄉賢的困境與對策[J].農業經濟，2021（06）：69-71.

[3]沈寨.從“權威治理”轉向“規則治理”——對鄉賢治理的思考[J].民間法，2016，17（01）：268-276.

[4]杜萍，趙英杰.新時代傳承弘揚中華優秀傳統文化的原則、價值和方法[J].保定學院學報，2018，31（06）：7-13.

[5]習近平.中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[N].人民日報，2014-10-29（001）.

[6]菅從進，齊林.新鄉賢的法治認同和法律意識[J].江蘇師范大學學報（哲學社會科學版），2016，42（04）：146-153.

[7]高其才.桂瑤頭人盤振武[M].北京：中國政法大學出版社.2013：1-5.

[8]王紅艷.新鄉賢制度與農村基層治理：梁寨樣本[J].江蘇師范大學學報（哲學社會科學版），2017，43（04）：8-14.

[9]菅從進，齊林.新鄉賢的法治認同和法律意識[J].江蘇師范大學學報（哲學社會科學版），2016，42（04）：146-153.

[10]彭中禮.國家治理能力是什么：現代法治理論的框架性回應[J].東岳論叢，2020，41（04）：126-137.

[11] [美]弗里德曼.選擇的共和國：法律、權威與文化[M].高鴻鈞等譯，北京：清華大學出版社.2005：81.

[12]劉廣登.新鄉賢與鄉規民約的良性構建[J].民間法，2016，17（01）：324-337.

[13]張兆成，李美靜.論新鄉賢的出場與鄉村治理新路徑——基于法政治學視角下的考察[J].民間法，2016，18（02）：106-122.

（作者單位：南京師范大學法學院）責任編輯：欣文

3876501908209