金融支持鎮域經濟發展研究

金融是現代經濟的核心和血脈，服務實體經濟是現代金融業的本質要求。在全面推進鄉村振興戰略的宏觀背景下，如何推動財政金融融合發展，充分發揮金融支持縣域鎮域經濟發展的作用，是有力有效促進鄉村振興和農業農村現代化的重要任務。本文基于陜西省銅川市鎮域經濟發展現狀，分析當前的發展障礙，提出具體對策，希望對財稅金融部門決策有所裨益。

一、我國金融支農政策概況

近年來，黨中央、國務院高度重視農村金融工作，綜合運用財政稅收、貨幣信貸、金融監管等手段，不斷完善金融支農體系，已形成一系列金融支農的政策體系，對于完善金融支農政策扶持體系、推動農村金融良性發展具有重要作用。

一是持續推動金融機構強化支農惠農投入。中央一號文件多次強調要加大政策性金融支持力度，推進農村金融體制改革，改善農村金融服務，確保持續加大涉農信貸投放，鼓勵社會資本投向新農村建設。在推動互聯網金融發揮作用方面，引導互聯網金融、移動金融在農村規范發展，推動部門確權信息與銀行業金融機構聯網共享。建立適應“三農”需要的專門機構和獨立運營機制，健全鄉村商業銀行服務體系，創新村鎮銀行設立模式，擴大覆蓋面。國家提出對涉農業務較多的金融機構進一步完善差別化考核辦法，優化村鎮銀行設立模式，鼓勵銀行業金融機構建立服務鄉村振興的內設機構，為鄉村振興助力。

二是構建政府性融資擔保體系。一方面，推進全國農業信貸擔保體系建設，大力發展政府支持的“三農”融資擔保和再擔保機構，完善銀擔合作機制。2019年，國家明確了農擔公司在農業信貸擔保體系中的重要職責。近兩年，中央一號文件提出要提高農業信貸擔保規模，發揮全國農業信貸擔保體系作用，做大面向新型農業經營主體的擔保業務。另一方面，設立國家融資擔保基金。2014年，國家明確要求鼓勵建立農業產業投資基金、農業私募股權投資基金和農業科技創業投資基金，2018年，國務院決定由中央財政及有意愿的金融機構發起設立國家融資擔保基金，明確了國家融資擔保基金業務的正式開展，有效分散融資擔保機構風險，發揮再擔保“穩定器”作用。

三是加大農業保險保障支持力度。多年來，中央一號文件要求加大農業保險支持力度，持續推進農業保險擴面、增品、提標，要求開發滿足新型農業經營主體需求的保險產品，采取以獎代補方式支持地方開展特色農產品保險，按照擴面增品提標的要求，推進稻谷、小麥、玉米完全成本保險和收入保險試點。近兩年，中央一號文件強化對相關政策的落地落實，實施農業保險保費補貼政策，督促保險機構及時足額理賠，推進農產品期貨期權品種上市，著力健全農業再保險制度，發揮“保險+期貨”在服務鄉村產業發展中的作用。

四是推動普惠金融滿足農村多樣化金融需求。在引導金融機構重心下沉方面，2016年至今的中央一號文件中，始終要求推動金融資源更多向農村傾斜，穩妥擴大農村普惠金融改革試點。在金融幫扶農村就業創業方面，引導金融機構對小微企業的扶持力度，開展針對小微企業的專項金融債發行，重新設定小微企業風險權重，合理設置農業貸款期限。在加快推進農村金融創新方面，2015年以來中央一號文件均鼓勵各類商業銀行創新“三農”金融服務，近兩年發展農村數字普惠金融也被提上日程，鼓勵開發專屬金融產品支持新型農業經營主體和農村新產業新業態，并將地方優勢特色農產品保險以獎代補做法逐步擴大到全國。

五是出臺稅收優惠政策支持農村金融發展。一方面，降低金融機構、融資擔保機構涉農涉小業務經營成本，2015年以來國家一系列政策通過降低金融機構、融資擔保機構涉農涉小業務的經營成本，有效促進了農業信貸總量持續增加、涉農貸款比例穩定增長。另一方面，提升“三農”、小微主體稅收優惠，國家進一步加大對小微企業的支持力度，延續并完善支持農村金融發展的有關稅收政策，落實農戶小額貸款稅收優惠政策，直接減輕了涉農小微主體的稅收負擔，對加大金融支持新型農業經營主體的力度起到正向激勵作用。

二、銅川市金融支持鎮域經濟發展的現狀

融資問題是影響全國多數地區鎮域經濟持續發展的關鍵瓶頸，對于作為西北老工業城市和資源枯竭型城市的銅川尤其明顯，銅川近幾年在破解發展瓶頸上做出了積極探索。

（一）銅川市鎮域經濟發展基本情況

新型經營主體發展方面。截至2021年底，全市共錄入家庭農場名錄庫1289個，省級示范家庭農場56個，市級示范家庭農場11個，區縣級示范家庭農場61個。擁有注冊商標6個，通過農產品質量認證6個；全市共有農民專業合作社2702個，其中國家級農民合作社示范社11個，省級農民專業合作社示范社30個，市級農民合作社示范社30個，區縣級農民專業合作社示范社46個。市級以上農業產業化龍頭企業47個（其中國家級2個、省級12個、市級33個）；創建了3個省級、2個市級農業產業化聯合體。絕對規模上取得了明顯增長，但與全省相比仍相對落后，低于全省平均水平。

農村集體產權制度改革和村集體經濟發展方面。銅川已全面完成了農村集體產權制度改革任務。截至2021年底，359個村核實集體資產51.47億元，全面消除了“空殼村”，2021年農村集體經濟得到穩步發展，經營總收入達到2.94億元，其中收入10萬元以下的村50個，占13.93%；10- 50萬元的村129個，占35.93%；50- 100萬元的村101個，占28.13%；100萬元以上的村79個，占22.01%。

產業發展方面。建立優勢特色產業“鏈長制”，成立糧食、現代果業、生態高效畜牧業等7個產業鏈和1個政策資金保障工作組，清單式推進；推動特色產業轉型升級。積極推廣新技術、新品種、新模式，水果面積達到59萬畝、產量62萬噸；中藥材規范化種植面積30萬畝，核桃、花椒等干雜果面積約120萬畝；積極創建優質農產品。耀州花椒、印臺雞蛋、印臺櫻桃成功入選全國名特優新農產品。全市成功申報綠色食品3個，有機產品9個，國家農產品地理標志認證5個，名特優新農產品5個。

農村“兩權”抵押改革方面。人民銀行銅川市中心支行全面總結耀州區“農地”抵押貸款試點經驗和模式，鼓勵各金融機構把“農地”抵押貸款作為重要涉農信貸產品進行推廣，并探索更多的金融支持模式。2020年，以市政府名義印發《銅川市深化農村承包土地的經營權抵押貸款的指導意見》。截至2021年底，全市“農地”抵押貸款累計發放18筆，7875萬元。

（二）銅川市金融支持鎮域經濟發展的舉措與成效

1.主要舉措

一是盤活農村閑置資源，發展村集體經濟，鼓勵抵押貸款方式創新。通過推進“三變”改革，盤活農村“三資”，激活農民“三權”，增強村集體自我發展、自我服務、自我管理的能力；積極推廣農村土地經營權抵押貸款業務，鼓勵開展與農業生產經營周期相匹配的流動資金貸款和中長期貸款業務，建立健全土地流轉、抵押貸款等農村各類產權流轉交易風險防范機制。

二是扶持新型農業經營主體，發展特色產業，創新金融產品。培育新型經營主體，助推特色產業的規模化經營，促進形成對金融服務和產品有效需求，形成融資、還款的良性循環。創新推出鄉村振興貸、果農貸、奶山羊貸、農機貸、托管貸等促農增收的特色金融產品。

三是充分發揮財政資金撬動作用，完善金融推進工作制度。通過運用獎勵、補貼、稅收優惠等政策工具，引導不同經濟成分和各類投資主體參與，帶動金融資源不斷投向鎮域發展。并在具體工作執行中，先后成立了市金融扶貧工作推進小組、市精準扶貧小額信貸工作推進小組，并由市級和區（縣）級負責部門、金融機構三方匹配銜接，明確金融機構包抓制。

四是探索鄉鎮財政管理體制改革，為鄉鎮財政所賦能，推進農業保險覆蓋率。在全市各財政所設立財政金融支農崗，同時加掛農擔工作站牌子，增加鄉鎮農業信用融資擔保體系建設和農業政策保險服務等金融功能，積極宣傳財政金融支農政策，搜集、篩選融資擔保信息及融資需求。同時承擔政策性農業保險的服務職能，積極協調投保主體和承保機構做好保費收繳、定損理賠等工作，打通服務人民群眾最后一公里，形成“政擔”優勢合作的支農惠農新機制，初步建成了省、市、縣、鄉四級聯動，便捷高效的農業信貸融資擔保服務網絡體系，有效緩解鎮域經濟發展規模經營中的融資難題，滿足“三農”領域日益增長的風險保障需求，激發“三農”領域內生活力。

五是借助金融平臺，強化鎮域經濟發展資金保障。銅川市初步建立“財政+擔保+保險”三位一體的財政金融支持體系，有效解決鎮域經濟發展資金來源問題。加快推進農業信貸融資擔保體系建設。全市現有融資擔保機構14家，注冊資本金額15.61億元。2021年全市各鄉鎮（街道）農業信貸融資擔保在保余額49245.01萬元，在保戶數2624戶。建立新型政銀擔保合作模式。市中小企業融資擔保公司與各大銀行簽訂合作協議，合力支持小微企業和“三農”發展。2021年為鎮域經濟融資擔保累計1404筆31182.84萬元。其中：耀州區646筆14073.3萬元，王益區153筆4646.5萬元，印臺區323筆5106萬元，宜君縣54筆592.95萬元，新區228筆6764.09萬元。發揮政策性農業保險支農惠農作用。2021年開展小麥、蘋果、設施農業等政策性農業保險險種22個，其中：生豬價格指數和奶山羊羊乳價格指數險作為保成本向保收入轉變的市級試點險種首次開展。2021年全市政策性農業保險保費規模4578萬元，累計賠付金額為3828.03萬元，為農民穩產增收撐起了“保護傘”。

六是建設普惠金融試驗區，鼓勵金融機構下沉服務，加強信用體系建設。構建多層次普惠金融組織體系，發揮各類銀行機構的作用，鼓勵機構網點下沉，加大對鎮域經濟的融資支持；重視金融知識和誠信教育宣傳，加強信用環境建設，因地制宜構建“人行主導、政府搭臺、機構參與”的信用修復工作機制和“貨幣政策引導、信貸政策發力、財政政策補充”的信用修復運行機制。

七是以推動農村產權制度改革為抓手，不斷發展壯大村級集體經濟。全面推進農村集體產權制度改革，經清產核資、成員資格認定，股份量化，銅川市359個村全部完成產權制度改革并建立村級集體經濟組織。全市村集體經濟收入共計29393.3萬元，較2020年增加691.05萬元。印臺區陳爐鎮2123.3萬元、印臺街道1992.03萬元、耀州區天寶路街道1681.5萬元收入排名前三。2021年全市家庭農場累計1289個，新培育家庭農場233個；社區農場累計321個，農民專業合作社 2702個，2021年新認定國家農民合作社示范社3個、省級農民專業合作社7個，推薦申報省級示范家庭農場14個。

八是發揮龍頭企業示范帶動作用。銅川市耀州區香菇農村產業融合發展示范園、印臺區蘋果農村產業融合發展示范園被納入第一批省級農村產業融合發展示范園創建名單。畜牧業突破發展。大北農種豬場一期全面建成，已引進3400頭能繁母豬。印臺區生豬產業園擴繁場已基本建成，存欄能繁母豬6000余頭；中藥材種植基地持續提升種植質量和效益。已形成以耀州西北部山區、耀州孫塬—董家河片區、王益黃堡片區、印臺區305線、宜君雷塬、棋盤、彭鎮為重點的區域中藥材種植基地，2021年中藥材產值達3億，較2016年1.5億增長100%。

九是做大做強社區工廠。2021年全市累計建成社區工廠112家，新建52家，完成全年任務104%，社區工廠吸納就業2080人。其中銅川市信達寶利工貿有限公司作為全市首家社區工廠主體企業被納入規上企業名錄庫。社區工廠箱包、農副產品等已納入扶貧產品目錄，全市社區工廠建設初具規模，在助力鄉村振興、就業困難人員穩就業方面發揮了重大作用。

十是發力招商引資，加快鎮域經濟強勢突破。銅川市精準招商有力度，線上線下招商協同發力，2021年全市各鄉鎮（街道）累計開展招商活動1337場次（在銅1263場次、外出74場次）。全市各鄉鎮（街道）在建項目478個，其中已建成項目230個。全市招商引資在建項目當年到位資金過億的項目124個、到位資金超5億元以上的項目13個。王益區黃堡鎮的電子終端產品制造項目、印臺區城關鎮的陜汽商用車銅川4S店建設項目、耀州區石柱鎮的電子注塑制造項目、宜君縣五里鎮的五里鎮商貿小鎮建設項目等一批項目陸續建成運營，為全市鎮域經濟發展注入了活力。

十一是設立政府性融資擔保風險補償資金池。2021年出臺了《銅川市政府性融資擔保風險補償資金池管理暫行辦法》，設立政府性融資擔保風險補償資金池，明確由銅川市中小企業融資擔保有限公司為資金池受托管理人對資金池進行管理，引導全市政府性融資擔保機構發揮逆周期調節作用，支持全市實體經濟發展。該資金池首期規模2000萬元，主要用于市級擔保機構開展的政府性融資擔保業務發生代償的風險補償及對區縣的代償補助。同時將重點引導各區（縣）融資擔保機構聚焦“支農支小”主業、堅持保本微利運營，凝聚全市融資擔保體系合力，用財政資金“小杠桿”撬動銀行貸款“大放量”，引導各類金融資源投向小微企業、“三農”等領域，用“真金白銀”破解企業融資難題。

2.取得的成效

一是涉農貸款總量增加，融資擔保體系不斷完善。銀行機構方面形成了以各區縣信用合作聯社為主，其他商業銀行為輔的組織體系。從表1可以看出，貸款主體由小農戶向新型經營主體轉移，金融支持新型經營主體的力度不斷增加。擔保體系方面，實現了政府性融資擔保機構區縣全覆蓋，且全市政府性融資擔保機構對擔保金額500萬元及以下的小微企業和“三農”主體收取不超過1%的擔保費率，降低了綜合融資成本。

二是建設普惠金融示范區，增強金融服務覆蓋率，培養農民金融意識。發揮普惠金融試點效應，農村金融可得性明顯提升。如表2所示，實現了“基礎金融不出村、綜合金融不出鄉鎮”；通過數字化普惠工作的推進，如智慧公交、校企智慧食堂、天然氣自助支付設備等，引導和培育了農民的電子金融消費習慣，以“宣傳+培訓+體驗”的方式，普及了金融知識，增強農民的金融意識，提升運用現代金融工具的能力。

三是金融數據信息日益完善，統一開放的信息平臺逐步建立。目前銅川與金融服務有關并已上線使用的縣域平臺為宜君縣農戶綜合信用信息評級系統。截至2021年底，已對548戶失信貧困戶進行了“信用修復”，為其發放貸款2215.9萬元。市級“政融通”綜合信息服務等平臺正在建設中，將及時、快速、有效地為農戶和涉農企業提供金融服務。

四是信用評級建檔工作穩步推進，金融機構積極完善信用體系不斷完善。各銀行多是通過整村授信開展農戶建檔評級，優化金融誠信環境，促進信用與信貸聯動，加大對存量不良貸款摸底和清收工作。減輕農戶負擔和激活農戶的自身發展及自救能力，加強與政府、村支兩委溝通交流，營造良好的農村金融生態環境。

五是地方類金融發展取得新突破。全市地方類金融機構達到27家，較2018年初增加14家，2021年共向各類市場主體提供資金支持40.67億元，同比增長130.69%。其中，融資擔保、小額貸款、典當行業提供資金支持12.04億元，同比增長123%；通過應急轉貸、供應鏈配資等向市場主體提供資金支持26.06億元，同比增長113.08%；通過資本招商賦能產業鏈，實現智星空間等5個項目落地，總投資2.57億元。全市政府性融資擔保機構對擔保金額500萬元及以下的小微企業和“三農”主體收取不超過1%的擔保費率，降低了綜合融資成本，提高了農戶融資需求的積極性。

六是銅川普惠金融綜合改革試驗區建設取得新成果。目前，試驗區《總體方案》已由中國人民銀行總行進行多輪調研論證完善。銅川市正緊抓營造濃厚氛圍、建設數字普惠金融服務平臺、創新金融服務模式、完善農村產權交易市場、健全金融顧問制度五項試驗區建設重點任務。其中，數字普惠金融服務平臺已上線運營，金融顧問制度已落地實施，其他三項重點任務均已取得實質性成果，極大提升了普惠金融服務覆蓋面、可得性。

七是財政金融支持民營和小微企業獲得新動能。2021年6月，銅川市成功入選2021年度財政支持深化民營和小微企業金融服務綜合改革試點城市，獲得中央財政獎補資金5000萬元。這些契機有效緩解了當地財政壓力，為鎮域經濟發展注入“源水活水”。財政金融系統協同聯動，以推進民營和小微企業金融服務高質量發展為目標，以服務實體經濟薄弱領域、深化財政金融改革創新、防范化解金融風險為主線，以建立健全融資信貸風險補償機制、支持市縣融資擔保機構協同發展、優化金融服務管理和金融信貸環境為抓手，為實體經濟發展注入財政金融“源水活水”，助力產業轉型升級、經濟跨越發展。

三、金融支持鎮域經濟發展存在的問題和制約因素

（一）存在問題

1.潛在融資需求尚未激發。近年來，銅川各鄉鎮、街辦之間存在經濟總量、企業規模、居民收入、公共服務等諸多差距，發展思路、技術等也存在一定程度的不成熟，農業基礎設施建設、農產品深加工、節水灌溉、康養等方面發展不充分，鄉鎮、農村缺乏優質項目，“千篇一律”、“克隆”現象在各鄉鎮規劃建設中都有不同程度的存在，缺乏品牌效應，市場競爭力不足。因此，涉農主體貸款積極性不高，新型農業經營主體的潛在融資需求未能轉化為現實需求。

2.金融資金融通不暢。目前，各金融機構農業信貸資金準備充足，但農村小項目多、高端項目少，缺乏符合貸款準入要求的涉農主體，信貸資金進入農村市場較難，限制了金融機構普惠涉農貸款投放力度，導致簽約項目多、落地項目少。同時，已落地項目信貸資金規模小，項目發展缺乏統籌科學謀劃，自身造血能力不強，金融機構涉農資金使用效率偏低，資金融通不暢。

3.信貸難，融資規模較小。由于農戶及新型農業經營主體規模小、盈利能力弱、輕資產、現金流不夠充裕等問題，難以通過銀行嚴格的風險控制體系審核，導致農戶及新型農業經營主體獲得信貸資金較難。從數據來看，雖然客戶的貸款的戶數較多，但客戶的信貸資金的總量不大。

4.資金融通的意識還不夠。目前從事農業生產經營的群體集中在六七十年代，年齡也都在五六十歲左右，年輕人較少，對貸款經營或擴大農業生產還沒有很強的意識。同時，農業生產也存在很大的不確定性，比如市場、氣候、人工等，存在風險，未來收益不確定，所以部分農民對貸款投資發展農業還是較為慎重。

5.缺乏好項目。由于發展的思路、人才、技術等原因導致鄉鎮、農村缺乏好的優質項目，由于項目的缺失導致對資金的需求不夠旺盛，也間接造成農戶及新型農業融資擔保在保余額不高的現狀。

（二）制約因素

1.潛在需求尚未激發的制約因素

（1）發展氛圍不濃

一是未能充分調動發展的積極性。短期規劃較多，長遠發展意識不清晰。面臨內外市場威脅，短期規劃無法保證鎮域經濟的可持續發展，管理部門的職能作用也無法充分發揮。因此，發展站位不高、思路不寬導致鎮域經濟發展的積極性受限。

二是新型農業經營主體體系尚未健全。相比其他地區，銅川市新型農業經營主體主導作用還未充分發揮，規模還有待擴大。如山東蘭陵縣現已培育農民專業合作社2542家、家庭農場2026家、種植大戶142戶，重點培育424家農村黨支部領辦標準化種植、養殖、銷售合作社。銅川市培育新型農業經營主體的總量和各類新型經營主體的數量均少于蘭陵縣，培育模式有待健全。

三是發展規劃還不是很明確。銅川市產業發展升級、農業基礎設施建設、農產品深加工、節水灌溉、康養等方面的戰略規劃還不完善，多數鄉鎮規劃的發展思路、產業布局、功能定位不夠清晰，鎮域間各自發展不能形成合力，激發鎮域資金融通需求受限。

（2）專業人才缺乏

一是人才引進機制還不成熟。人才引進主要以財政補貼、項目資助等優惠政策為主，制度的穩定性、可預期性不強，同時對農業經營管理、保險等方面人才的引進力度不足，如農險公司駐點員普遍配備不足，主要依靠基層農辦等部門和村干部的協助，難以滿足日益多元化的保險市場需求。

二是人才保障機制還不完善。對于“引進來”人才及其子女的教育、醫療、文化等公共服務的供給水平和質量不高，專業人才扎根基層創造的生產生活條件有限，“留不住”的專業人才很難“沉下去”。

三是人才激勵還不充足。對于農業科技人才發揮才能、增長才干的流動政策和獎勵政策較為缺乏，返鄉回鄉鼓勵政策還不完善，鄉村基層人才向上流動渠道仍不暢通，鄉鎮工作補貼和艱苦邊遠地區津貼力度不足。

四是人才培訓水平較低。培育農村本土人才的力度不足，培訓數量較小、規模有限，培訓內容不精準、方式方法不新穎，沒有建立完善的培訓反饋機制，培訓的層次性、多元性不足。

（3）集體組織作用未能充分發揮

一是集體經濟基礎薄弱。傳統家庭經營規模小、成本高、生產效率低、生產觀念落后。農村集體經濟項目同質化，流轉和入股形式單一，土地存量未能盤活，缺乏產業鏈延伸，市場競爭力不足。目前，銅川市除王家砭村等，其他一些鄉鎮（街道）籌措資金較難，未能形成成熟的集體經濟形式。

二是集體經濟缺乏融資主體地位。村集體經濟融資需求量很大，但融資主體認定較難，農村的集體資產、優勢資源尚未充分融入市場轉化為資本。雖然各鄉鎮（街道）不斷創新壯大村集體經濟（如關莊鎮建立“黨支部+扶貧專業合作社+村集體經濟組織+貧困戶”模式），但仍難以克服融資主體壁壘。

2.金融資金融通不暢的制約因素

（1）金融機構自身障礙

一是大型金融機構融資門檻高。大型金融機構的基層分支機構貸款審批權嚴重不足。經濟下行壓力下，金融機構對資金的使用效益、運轉周期提出更高要求，項目資金審批更謹慎嚴苛。“提高不良貸款比例容忍度”和“盡職免責”等政策難以真正落實到基層機構網點。

二是農信社等涉農金融機構實力有限。同大型金融機構相比，農信社等金融機構資金體量小、信息化建設落后，涉農貸款能力相對有限，支持鎮域經濟發展“心有余而力不足”。

三是農村金融產品創新不足。銅川市各金融機構均結合不同鄉鎮（街道）特點推出創新金融產品，但由于服務對象較為特殊，傳統金融工具和金融產品仍占據主要市場。同時，農村金融機構規模小、利潤來源少、盈利水平不高、服務范圍有限，阻礙了金融產品的創新進程，抑制服務深化。在風險管控的前提下，金融機構還缺乏更有針對性的農村金融創新。

四是信息化建設不完善。銅川市正在建立政融通綜合信息等平臺，破解金融供需信息不對稱問題。但目前信息化平臺未涵蓋農業龍頭企業等新型農業經營主體，“政銀企”打通信息不對稱效率較低，銀行間按不同標準重復做信用調查，信息共享機制不完善。

（2）涉農主體自身障礙

一是信用意識不強。受傳統歷史、文化、經濟等因素的影響，農戶貸款主體的誠信意識及農村金融生態環境的改善是一個長期而復雜的過程，部分農戶信用意識低，違約風險大，重貸輕還現象仍突出，導致金融機構發放貸款時有顧慮。

二是經營風險大。農業項目自身經營的特殊性導致流動資金缺乏，貸款周期長，抗風險能力弱，難以及時有效獲取融通資金。如種植類項目生產季節性強，投入周期長，勞動成本大；養殖類項目及加工類項目建成運行后，緊缺流動資金。

三是有效抵質押品欠缺。農戶的財產主要是土地使用權、房產、草牧場、農機等生產性資料和所飼養的牲畜等，農牧產品易發生自然災害、病蟲害，估值不穩定。鎮域中小微企業大多租用集體土地或宅基地建房設廠，不動產抵押資源匱乏，原材料和產品市場價格波動大，部分動產變現能力差。

四是貸款規模小，信息不易掌握。多數村辦經營實體小、弱、散，達不到借款融資的基本要求。即使達到借貸要求，也因金融機構信貸運營成本較高，可貸資金體量較小。同時，涉農主體分散，信息采集難度大，特別是中小合作經營組織和大量個人行為數據無法獲取，難以場景化、批量化審批客戶滿足信貸需求。

（3）保險擔保方面障礙

一是農業保險覆蓋面偏窄。農險種類有限，多為保成本的政策性農業保險，以種養殖業保險為主，缺乏創新，險種可選性少，未能合理匹配當地農村產業及農戶的多樣化需求（如銅川市特色中藥材產業保險鮮有涉及），限制了農村金融資金融通。

二是擔保力度較小。銅川市對農村保險的補貼力度不斷加大，但擔保實力仍較弱。如宜君縣擔保基金規模2000萬元，不滿足大部分銀行的準入門檻；且在單一客戶擔保余額不超過資本凈額10%的監管要求下，無法滿足一些重點項目和龍頭企業的擔保需求。同時，融資擔保規模與放大倍數不充分，抑制資金投放效率。目前銅川市政府性融資擔保機構注冊資金規模15.61億元，擔保在保余額16.17億元，放大倍數1.04，僅略超一倍。

三是擔保與風控機制不完善。當前鎮域的財產權利抵押登記、評估、流轉等環節仍不暢通，抵押物處置存在困難，服務“三農”的融資擔保機制不完善。農業保險機構服務能力不足，保障水平較低，大災風險分散機制尚不健全。

（4）政策支持效率不高

一是金融支農政策的精準度不夠。目前銅川市支農政策仍主要關注總量增長，而銅川以煤炭、電解鋁、水泥、陶瓷為支柱產業，帶動區域經濟發展和鎮域農民的就業率，信貸政策與鎮域產業經濟結構不匹配，尚未實現“精準滴灌”。

二是“兩權”流轉處置機制不健全。宅基地使用權和農民住房所有權只能在農村集體經濟組織內部轉移，一旦農房抵押貸款發生風險，抵押物的處置范圍較為有限。同時，農業生產具有季節性，若農地抵押物不能及時處置，錯過耕種季節，常常出現擱置荒廢。

三是各部門協同配合機制有待完善。政府部門與銀行類金融機構，農業保險公司、農業擔保公司等非銀行類金融機構，以及信用評價機構、抵押物評估交易處置機構配合度不高，除省農擔與個別商業銀行進行合作嘗試外，總體上各相關金融機構之間還沒有形成有效的風險分擔、收益共享機制，各部門協同配合機制還有待完善。

四、金融支農創新的地方實踐

（一）新型農村金融組織改革試點創新

2006年底，銀監會調整放寬了農村地區銀行業金融機構準入政策，并在四川、青海、甘肅、內蒙古、吉林、湖北六省試點開發農村金融市場。經過15年培育發展，目前村鎮銀行已成為機構數量最多、單體規模最小、服務客戶最基層、支農支小特色最突出的“微小銀行”。小額貸款公司更是補位服務金融“長尾”客戶，提高了農村金融的便利性和可獲得性，走出了一條獨具特色的普惠金融之路。

（二）“兩權”抵押貸款試點工作有序推進

2015年8月，“兩權”抵押貸款試點正式啟動，各試點地區因地制宜，探索出不同的新模式。例如，江蘇圍繞基礎配套、業務開展和風險緩釋三個工作重心，積極推動全省“兩權”抵押貸款工作。福建省在產權價值評估、貸款模式等方面做了有益嘗試。永春縣由政府制定土地經營權評估指導價，對貸款金額在50萬元以內的參照指導價，實行免評估。沙縣將農村承包土地的經營權與地上附著物等捆綁融資，發展“農村土地經營權+地上附著物”組合擔保貸款模式。漳浦縣等試點縣通過村民信用互助，將農村承包土地經營權、農民住房財產權反擔保給政府組建的農業發展公司等，實現抵押融資。

（三）實施財政金融融合支持農業融資

山東省蘭陵縣創新實施財政金融融合支持農業融資，形成了五大協同支持模式：其一，“平臺+”模式，搭建“園區、混改、國企”等融資平臺；其二，“人才+”模式，推進“四雁工程”建設；其三，“信息+”模式，推廣“鄉振通”綜合金融服務平臺；其四，“擔保+”模式，開展“財銀擔”、“基銀擔”運作；其五，“保險+”模式，創新開展“保險+期貨”。浙江麗水、福建沙縣等農村金融改革試點地區積極開展合作擔保機制建設，通過補償農業融資風險緩解農戶“融資難”問題。通過村民集資、能人捐資、政府注資等渠道成立村級互助性擔保基金，由銀行建立專戶進行封閉管理，用于為本村村民貸款擔保。

（四）數字技術在農村金融領域廣泛應用

數字技術在農村金融領域的運用越來越廣泛，改善了農村地區金融服務可得性和便捷性。在信用信息獲取和供需對接等方面，山東省蘭陵縣的“鄉振通”工程，實現“信息數據匯聚、信貸政策集成、業務平臺辦理”，助推全縣金融信用體系建設和服務鄉村振興。數字技術推動農村支付方式改革，促進農村電商發展。主要模式是村級電子商務服務與村級實體普惠金融服務物理網點相互依托，支持農村產銷融合，擴寬產品貿易市場。例如，山西省農村金融服務站與“樂村淘”“美淘村”“京東”等各類電商合作，成為農村電商“體驗店”。浙江農信社推出“豐收驛站”“豐收E站”“豐收小站”等金融電商服務平臺。銅川市宜君縣數字經濟助力鎮域經濟發展，全國第一個“菜鳥鄉村農產品上行中心和共配中心綜合體”落地宜君，實現了宜君直達西安的“物流高速公路”；引進“AI豆計劃”、高德地圖、速賣通假發產業帶動了300多人就業。

五、金融支持鎮域經濟發展的總體思路與路徑建議

（一）金融支持鎮域經濟發展的總體思路

金融支持鎮域經濟發展戰略實施的基本內涵是：在防范金融系統性風險和全面推進鄉村振興的大背景下，統籌鎮域發展與金融安全，把維護金融安全作為第一位，改革創新農村金融體制機制，發揮財政引導作用，遵循市場化運作原則，提升各方資金使用效益，實現鎮域經濟可持續性發展。

1.防范風險，維護金融安全

金融活，經濟活；金融穩，經濟穩。鎮域經濟發展離不開農村金融支持和改革，但確保重大金融風險應該放在首位，要盡可能做好兩者的統籌。一是切實維護農村金融發展安全。頂層設計各類金融協調發展和相互配合的戰略規劃、執行計劃、實施措施和監督考核制度。盡快建立和完善農村征信體系，創新農村信用擔保體系，建立農村金融風險緩釋機制。二是在確保金融安全的前提下促進農村金融支持鎮域經濟發展。根據農村金融需求的特點，構建功能完善、分工合理、產權明晰的農村金融服務體系。

2.市場主導，提升各方資金使用效益

處理好財政與金融支持鎮域經濟發展關系，需堅持“市場主導、政策引導”的基本原則。財政重點負責農村基本公共服務提供，就支持政策制定引導和鼓勵的標準；各類涉農金融機構按照商業化原則運作；金融監管部門負責農村金融審慎監管和行為監管。尊重市場規律，允許涉農貸款依據實際情況提高貸款風險溢價，通過整合金融貸款差異性優惠政策工具，以及財政貼息、財政風險基金等方式對貸款進行風險補償，從而真正強化金融機構支持鎮域經濟發展的內在激勵。

3.因地制宜，培育適合當地實際的項目

立足鎮域經濟發展現狀，根據不同地區的產業優勢、資源稟賦、經濟社會發展水平和歷史文化等特點，結合不同主體的差異化金融需求，創新金融支持鎮域經濟發展的服務機制和金融產品。加強與鎮域經濟發展規劃相銜接，重點支持鎮域的基礎設施建設、主導優勢產業和特色產品發展，著力提供低收入人群、特別是創業青年和新型經營主體的普適性金融產品和服務。

4.立足長遠，實現可持續性發展

鎮域經濟發展核心是放眼全局、立足長遠，實現可持續發展。一是共享發展，突出農村金融的普惠性。以財政政策協同開發金融發展，強化農村基礎設施均等化。創新金融服務產品，大力滿足個體戶以及新型經營主體的金融需求。二是綠色發展，以綠色金融引領鎮域經濟發展方向。通過構建綠色信貸產品、發行綠色證券、綠色發展基金、綠色保險等綠色金融體系，支持鎮域綠色產業加快發展，大力發展循環經濟，助力實現“雙碳”目標。

（二）金融支持鎮域經濟發展的路徑建議

當前和今后一個時期，金融支持鎮域經濟發展需緊緊圍繞著完善農村金融體系，深化金融改革，培育新型經營主體，深化農村集體產權制度改革，制定鎮域經濟發展規劃這五大路徑來展開，政府部門同金融機構需激勵相容，協同并進，邁向財政金融融合支持鎮域經濟發展的新階段。

1.完善農村金融體系，實現財政金融融合發展

一是組建政府投融資平臺。深化銅川國企改革，推進國企實體化經營、資本化融資，積極運作“國企+金融+社會資本”投融資機制，拓寬產業投融資路徑。二是要健全融資擔保體系。推動政策性擔保機構提質增效，放大融資擔保倍數。推廣創新合作擔保機制建設，實現農村地區的互助擔保。三是創新涉農保險產品。豐富承保品種，提高保障水平。推動保障水平從保物化成本向保完全成本、保收入轉變，開展“保險+期貨”的模式。四是統籌農村金融信息化服務建設。建設“鄉振通”大數據平臺，涵蓋財政、公安、人民銀行等部門掌握的涉農主體信息，供借款人、金融機構、擔保機構等信息關聯方參考。

2.深化金融改革，提升金融服務質量

加強農村金融服務體系建設，提升金融服務可得性。一是加強農村金融機構服務體系建設，構建多層次、廣覆蓋、適度競爭的農村金融服務體系。二是實現線上線下相結合的全功能基層金融服務體系的全覆蓋。三是健全農村資金回流機制。通過財政激勵引導金融資金回流農村，保證資金“取之于農、用之于農”。四是實施覆蓋農村的金融知識培育工程。依托基層村委和財政所部門，加強金融知識宣傳和教育。建立守信激勵、失信懲戒的金融信用長效機制。

加大金融產品創新力度，精準匹配農村金融需求。金融機構深入了解各類經營主體的貸款需求，創新推出以經營主體、農業產品等為代表的特色金融產品。借助數字科技生產要素，打造“金融機構+農戶+電商平臺”的合作模式，大力發展供應鏈金融，圍繞農業龍頭企業，構建上下游企業及農戶的利益聯結產業鏈，以產業鏈帶動金融鏈發展。積極創新農村金融新業態。依托銅川在綠色產業先行優勢和旅游產業豐富的資源，大力推廣低碳金融、綠色金融、文化金融等新業態發展。

3.壯大新型農業經營主體，構建有效融資載體

為了加快轉變農業發展方式，實現農業跨越式發展，不僅需要細化政策幫扶，還需要技術和品牌的支撐。一要細化政策。政府積極開展相關指導，幫助完善新型經營主體的利益聯結機制。加大對基礎設施建設的支持，保障新型經營主體的用地指標；建立信息平臺，簡化各類審批手續；支持開展農業設施設備的抵押貸款和生產訂單融資；積極開發適合新型經營主體的保險品種等。二要加強技術對于特色產業的支撐作用。通過引進龍頭企業或達成合作，發揮示范引領作用，加快新技術和新管理理念的應用；建設高效的生產基地，引導農民推行標準化生產管理；啟動農產品倉儲保鮮冷鏈物流設施建設工程；開展數字鄉村試點，加快物聯網、大數據、區塊鏈、人工智能、第五代移動通信網絡、智慧氣象等現代信息技術的應用。三要打造地方知名農產品品牌，增加優質綠色農產品供給。健全農產品質量追溯體系；擴大電子商務進農村覆蓋面，加強村級電商服務站點建設，推動農產品進城、工業品下鄉雙向流通；創新銷售渠道，關注前端建設，不斷開發適應市場需求的優質產品。

4.深化農村集體產權制度和“三權分置”改革，夯實制度基石

土地產權制度改革，是盤活農村閑置資源，壯大鎮域經濟的關鍵。合理利用集體非農建設用地、村級預留用地以及土地整理復墾節余土地，支持村級集體經濟組織抱團異地興建、聯村共建；完善多渠道幫扶機制，持續加強對村集體經濟產業發展的幫扶和指導，從單一財政扶持轉變為政策、財政、智力、金融、技術等綜合施策，增強現有產業項目的運營管理水平；建設產權交易平臺，通過信息共享，實現產權收益最大化和集體資產保值增值。

繼續深化農村土地“三權分置”改革，妥善解決農村土地確權登記頒證工作遺留問題，保障所有權，穩定承包權，放活經營權。政府要加強與金融機構協調，搭建農村產權交易中心建設，健全“農地”抵押貸款管理制度，并向新型經營主體宣傳政策；積極探索“農地或農房”抵押試點，發揮農擔公司作用。

5.制定鎮域經濟發展規劃，補齊人力資本短板

圍繞“十四五”規劃和中央農村工作會議精神，結合銅川實際，研究制定《銅川市鎮域經濟發展“十四五”規劃（2021-2025年）》。一要推進鎮域產業聚集，發揮鎮上連縣、下連村的紐帶作用，支持有條件的地方建設以鎮所在地為中心的產業集群，支持農產品加工流通企業重心下沉，向有條件的鎮和物流節點集中。二要規劃培育優勢產業。堅持走多元化產業發展道路，推廣“一村一品，一鎮一業”模式，集中連片發展“3+ X”特色種養殖業，加快培育現代服務業、鄉村旅游業等新興優勢產業。三要整合現有資源，實現組團發展。探索形成以種植、養殖產業門類為主體的項目組團，擴大產業規模。在產業發展上做到差異化布局，真正實現“一鎮一業”、“幾鎮一業”或若干村一業的產業模式。

鎮域經濟的發展離不開人才的支撐。一要建強班子。切實選好配強村“兩委”班子。加強村班子成員的培養和教育，特別要加強村干部在市場經濟條件下經營管理能力的培訓。二要建立農業科技人才幫扶隊伍。加強領導、規范管理全市各級農業科技人才。加大對農業科技人才的招聘、錄用，建立對口幫扶農村集體經濟的利益聯結機制。三要繼續加強培育和評聘農村鄉土人才。充分發揮“種養大戶”、“流通大戶”、“土專家”、“田秀才”等人才的作用。四要出臺返鄉回鄉鼓勵政策，培育當地人才和吸引鄉賢返鄉創業相結合，制定相應優惠政策，鼓勵、支持、吸引高層次人才、城市離職退休干部和農業技術人員到農村工作，實現人才向農村的流動。

中國農村財經研究會、銅川市財政局聯合課題組

課題組組長：王朝才楊磊

課題組成員：申學鋒孟雅莉黃利胡大明李政魏騰查梓琰李天舒何妮

報告執筆：王朝才申學鋒黃利魏騰查梓琰李天舒何妮李政