基于DPEHA 模型生態環境健康評價體系的法治化研究

董媛媛

（中國人民公安大學法學院，北京 100038）

引言

生態興則文明興，生態衰則文明衰。2017 年習近平總書記提出“健康中國戰略”，防范健康風險[1]。據世界衛生組織統計，2016 年因環境質量死亡的人數占全球總人數的24%[2]。當前國內外對生態環境健康的研究主要分為以下兩個方面：一是從環境法角度針對環境健康預防原則相關立法問題[3]、環境標準[4]進行探討；二是從環境科學出發運用DPSIR（driving force-pressure-state-impact-response）[5]、EBM—DPSER（ecosystem-based-management-driver-pressurestate-ecosystem service-response）[6]、DPSEEA（driving force-pressure-state-exposure-effect-action）[7]模型構建環境健康風險評估體系。但環境健康涉及環境科學、健康科學、法學等多個學科，將環境法同環境科學相分離，研究結果往往難以滿足環境健康管理需求。生態環境健康評價融合了風險評估與生態環境治理，對于監測與公眾健康相關的生態環境危險因素，比較不同區域的環境健康狀況，評價環境政策措施的有效性具有重要意義。我國至今尚未形成完整有效的生態環境健康評價體系，且評價體系缺乏法治化視角，不能有效支撐生態環境健康管理。本文從治理角度出發，強調人與自然的相互作用，突出“人”的能動性，在明晰生態環境健康外延及基本要素基礎上，以公眾健康為評價主體，以生態法治為理念，構建一套基于驅動力—壓力—環境條件—健康影響—行動（driving force-pressure-environmental condition-health impactaction，DPEHA）模型的生態環境健康評價指標體系，以實現維護生態環境健康的目的，提升國家生態環境治理能力。

1 生態環境健康基本要素與評價模型的確定

1.1 生態環境健康基本要素

構建生態環境健康評價體系，首先應明確“生態環境健康”的內涵。美國國家環境健康協會從廣義角度將“生態環境健康”中的“環境”泛指為所有能對人類健康產生威脅的環境，包括噪聲等[8]。孫佑海等[9]將環境健康定義為防范因環境污染對人體產生的損害或危險，其中的“環境”更多是指“生態環境”。為了避免歧義，本文采用“生態環境健康”，更貼合《環境保護法》中對“環境”的定義。由此，本文指出，生態環境健康是指“在人與生態環境相互作用中，防范因環境污染、自然資源短缺及生態破壞引起的可能對公眾健康產生不利影響的威脅，維護和保障公眾健康，提高生活質量的能力和狀態”。以對不同風險的防控為標準，可將其基本要素劃分為自然要素和社會經濟要素兩類。自然要素指公眾健康直接與生態環境相關，包括環境要素（大氣、水、土壤）、資源要素（能源及礦產資源、物種資源、水資源）、生態系統要素（海洋、森林、草地、濕地、農田）[11]。社會經濟要素則強調人類行為對生態環境的影響，從而反作用于人類健康。

1.2 生態環境健康評價模型的選取

較早用于評價領域的相關模型是PSR（pressurestate-response）模型、DSR（driving force-state-response）模型[11]、DPSIR 模型[12]。環境健康評價應用最多的模型為Briggs[13]提出的DPSEEA 模型，該模型具有較強的靈活性，可以根據環境健康監測要求進行相應修改，但無法有效評估自然造成的環境健康風險[14]。DPEHA 模型最初由Benjamin Edokpolo 等[15]在DPSEEA 模型的基礎上開發，并應用于澳大利亞環境健康追蹤系統。相較于PSR、DSR、DPSIR、DPSEEA 模型而言，DPEHA 模型能夠較好地解決無法獲取暴露指標的困境，同時較好地反映了影響生態環境變化的因素、因素之間的關系及其與公眾健康之間的關系。基于此，本文選取DPEHA 模型作為生態環境健康評價指標的建構模型，以滿足同時評價生態環境健康自然因素和社會經濟因素的需要。

2 生態環境健康評價指標體系構建

2.1 生態環境健康評價指標的選擇

生態環境健康評價指標應具有以下特征：數量精簡的同時涵蓋評價對象的所有方面、可量化、普適性、相關性與有效性等[16]。本文在DPEHA 模型的基本框架下，結合生態環境健康的概念和基本要素，借鑒2020 年世界銀行更新的《世界發展指標》（World Development Indicators，WDI）[17]、世界銀行集團發布的《環境、健康與安全通用指南》（Environmental,Health,and Safety Guidelines）[18]、世界衛生組織2021年發布的《可持續發展目標報告》（The Sustainable Development Goals Report，SDGs）[19]，篩選出生態環境健康評價指標。

基于DPEHA 模型的生態環境健康評價，其中“驅動力”（driving Force，D）指由自然或人類活動引起的生態環境變化的宏觀因素。“壓力”（pressure，P）指在驅動力（D）的驅使下，自然或人類活動對生態系統中可能改變生態環境狀態的任何部分帶來的壓力；“環境條件”（environmental condition，E）指生態環境在受到驅動力（D）和壓力（P）時可能對人類健康產生影響的具體狀況。“健康影響”（health impact，H）指在環境條件（E）的作用下，人類健康所呈現的狀態。“行動”（action，A）指減少或避免影響（E）而采取的政策或干預措施。為突出生態法治的特點，本文構建了由34 項指標組成的生態環境健康評價體系。該體系包括5 個層次的指標因子：第一層是目標層（object），為生態環境健康指數；第二層是準則層（standard），為生態環境健康模型因子，即DPEHA 模型框架；第三層是要素層（factor），為生態環境健康的基本要素；第四層是指標層（index），為具體的生態環境健康因子指標；第五層是指標屬性（nature），具體反映特定指標對于生態環境健康評價的貢獻（表1）。

表1 生態環境健康評價指標體系

2.2 評價體系中各指標的闡釋

2.2.1 驅動力

驅動力（D）共選取了兩項自然指標，7 項社會經濟指標。森林和臭氧因具有空氣凈化作用，其面積大小及濃度會影響空氣中有害氣體的含量，從而改變生態環境。陸地及海洋保護區面積的大小直接影響陸地及海洋生物多樣性的保護，進而影響整個生態系統。人類排放的溫室氣體、城鎮化水平、人口密度、人口年凈增長率作為社會經濟指標，凸顯人類作用下生態環境會發生相應的改變。人均GDP 增長率能衡量區域經濟發展水平，一定程度上能反映人類對生態環境保護的經濟能力。

2.2.2 壓力

壓力（P）共選取7 項社會經濟指標。部分自然災害是自然和人為共同作用的結果，自然現象要加強預警，而人為因素則是重點防治的對象。用水、用電、廢水廢氣排放量、化肥施用、能源消耗這些同人類生活休戚相關的因素在一定程度上改變著生態環境。將這些要素作為生態環境健康評價指標，能夠提高政府和群眾對上述要素的重視，以此采取行動改變現狀。

2.2.3 環境條件

環境條件（E）均選取自然指標，大氣、水、土壤作為生態環境的要素，人類在利用和改造自然的過程中，會對上述要素產生反饋，從而反作用于人類健康。

2.2.4 健康影響

健康影響（H）選取了5 項社會經濟指標。將這些要素作為健康影響指標，反映現階段人類生存與發展的狀況。

2.2.5 行動

行動（A）主要指生態環境治理的具體措施，也是推進生態環境健康評價體系法治化的表現。評價體系法治化主要有兩層含義：在形式層面，是指生態環境健康法律法規體系的健全水平和實施程度。在實質層面，法治作為治理方式之一，是對治理體系的構建，也是對法治的評價。同時，評價體系以生態環境健康利益為媒介，推動治理的法治化。在該層共選取6 項指標。

（1）生態環境健康法律法規體系健全水平。生態環境健康法律法規體系主要由環境保護、公共衛生相關法律法規構成。“健全水平”一方面描述法律法規體系的完整程度，即基本涵蓋生態環境健康所需規制的事項，包括環境污染、生態破壞引起公眾健康的損害問題，新型環境犯罪方式的隱蔽性，有毒有害物質對公眾健康的影響的遲滯性等，如何通過法律法規的完善推動上述問題的解決；另一方面描述法律法規之間的協調程度。將生態環境健康法律法規體系健全水平作為評價指標之一，有利于推動完善立法，為評價提供堅實法治保障。

（2）生態環境健康所涉違法犯罪行為的打擊力度。制度的有效實施是法治的基礎。根據《環境保護法》第六章“法律責任”的規定，生態環境健康所涉違法犯罪行為涉及民事、行政與刑事三層責任。其中以行政處罰、治安處罰、刑事責任追究、民事賠償為主要責任方式。因此，在對該指標進行衡量時，可參考民事案件、行政案件立案率、刑事案件立案率與破案率等數據。

（3）生態環境健康各部門機構協調機制的建立和完善程度。生態環境健康涉及生態環境、衛生健康等多個方面，必然涉及多個部門的職能。一方面，需要多部門協調配合以確保實現保護公眾健康的目的。例如，在打擊環境違法犯罪過程中，需要生態環境主管部門、公安機關、檢察機關和法院之間的協調配合。另一方面，也應推動經濟和社會的發展。如何協調保護與發展二者之間的關系，如何確保投入保護的資源實現效益最大化，同樣需要生態環境部門、科技部門、衛生部門之間協調機制的完善。

（4）生態環境健康人才數量及密度。專業的生態環境健康人才是保障公眾健康的重要組成部分。生態環境健康領域涉及多學科交叉的特性，國家必須提升人才培養力度，培養專業型人才和綜合型人才。一方面，目前我國參與生態環境健康評估工作的專職人員相對較少，一定程度上致使評估結果出現較大偏差、評估結論無法有效反映生態環境健康風險，從而延誤防控風險最佳時機，造成無法挽回的損失；另一方面，生態環境健康涉及多學科領域的特質，需要綜合型人才。因此，將生態環境健康人才的數量及密度作為評價指標，以客觀反映人才需求。

（5）對生態環境健康的政府投入及其他途徑投資總額。資金是生態環境健康不可或缺的一部分，政府的投入和其他途徑的投資一定程度能反映該地區的財力保障水平。

（6）生態環境健康的宣傳教育普及率。隨著人類活動對生態系統的影響逐漸加強，對生態環境健康和生態系統服務價值的認識和教育越來越重要。將該指標作為評價指標之一，有利于提升政府對民眾生態環境健康宣傳教育的重視程度。

2.3 評價指標體系的應用

以2019 年和2020 年深圳生態環境健康工作為例，根據生態環境部發布的《2020 中國生態環境狀況公報》[20]，深圳市統計局發布的《深圳統計年鑒（2020 年）》[21]，深圳市氣象局發布的《深圳市氣候公報（2020 年）》[22]，深圳市生態環境局發布的《2020年度深圳市生態環境狀態公報》[23]，深圳市衛生健康委員會發布的《2019 年深圳市衛生統計提要》[24]等官方報告獲取下列信息：

（1）截至2020 年，深圳森林覆蓋率為39.8%。

（2）2020 年深圳全市環境空氣質量指數（AQI）達到國家一級（優）和二級（良）的天數共355 天；空氣中首要污染物為臭氧，占比29.2%。

（3）截至2020 年，全市陸域自然保護地25 處，面積占陸域面積的24.75%。

（4）2019 年，全市碳排放強度同比下降7.09%。

（5）深圳人口城鎮化率為100%。

（6）2019 年人均GDP 同比下降0.29%。

（7）深圳2019 年人口密度為6728 人/km2，同比增長3.16%。

（8）以1979 年為基數，2019 年深圳人口年平均增長率為9.8%。

（9）截至2020年，全市綠化覆蓋總面積101267.18hm2，建成區綠化覆蓋率43.38%。

（10）2020 年深圳共發生自然災害（森林火災、臺風暴雨氣象災害、海洋災害）15 起。

（11）2019 年深圳市萬元GDP 用水量為7.82 m3，城市居民生活用水7.84 億m3，同比增加0.24 億m3[25]。2020 年人均用水量為315.83 L/d；2020 年深圳市廢污水排放總量為14.01 億t[26]，污水處理率為98.11%。

（12）2020年城市居民生活用電154.53億kW·h，增長6.6%[27]。

（13）2019 年深圳單位GDP 能耗增長速度同比下降3.54%。

（14）2020 年深圳已達到化肥農藥使用零增長。

（15）2019 年深圳工業廢氣排放量為3624.81 億m3。

（16）2020 年，深圳SO2平均濃度為6 μg/m3，同比上升1 μg/m3；NOx平均濃度為23 μg/m3，同比下降2 μg/m3；PM10平均濃度為35 μg/m3，同比下降7 μg/m3；PM2.5平均濃度為19 μg/m3，同比下降5 μg/m3；CO 平均濃度為0.6 μg/m3，與上年持平。

（17）2020 年深圳除兩座水庫未開展監測外，其他水庫水質達標率為100%。

（18）2020 年確認污染地塊2 個。受污染耕地安全利用率和污染地塊安全利用率均為100%①具體參見2020 年度深圳市生態環境狀況公報，http://www.sz.gov.cn/zfgb/2021/gb1200/content/post_8818680.html。。

（19）2020 年深圳城市生活垃圾產生量位居全國第五，為712.4 萬t[28]，收集處置工業危險廢物54 萬t，各類固體廢物全部安全處置②具體參見2020 年全國大、中城市固體廢物污染環境防治年報，https://www.mee.gov.cn/ywgz/gtfwyhxpgl/gtfw/202012/P020201228557295103367.pdf。。

（20）自然災害（氣象災害）共造成3 人死亡，森林火災總過火面積約6731 m2[29]。

（21）到2020 年深圳全市常住人口平均期望壽命達到81.7 歲，達到中等發達國家水平。

（22）2019 年深圳糧食產量為9103 t。

（23）政府針對大氣、水環境、固體廢物、土壤環境開展了專題研究。同時起草《深圳經濟特區生態環境保護條例》等地方性法規，出臺了《深圳經濟特區生態環境公益訴訟規定》等生態環境保護法規。

（24）開展“利劍四號”打擊環境違法犯罪行動，印發了《茅洲河和淡水河流域打擊非法排污“百日行動方案”》及《深圳市茅洲河流域聯合打擊環境污染犯罪執法行動方案》。

（25）推動環境宣傳教育工作，成果顯著。

（26）2020 年立項環境科研課題26 項，共安排經費2409 萬元。

根據上述信息，組織7 名來自深圳市生態環境部門、衛生健康主管部門、公安機關、高校的專家代表，組成小組進入廣泛研究和討論，采取“介紹情況—專家評分”的方式，對指標情況進行打分，并計算平均分。在綜合考量的情況下，得出以下結論：

（1）深圳的生態環境健康水平相較于全國其他城市而言整體較高，且在大氣污染治理、水環境治理方面走在了國家前列。

（2）當前深圳生態環境健康立法工作，關注點仍為環境治理，未有效體現生態環境保護的最終目的是保障公眾健康，生態環境健康法治化的推進稍顯薄弱。

（3）專家對“生態環境健康各部門機構協調機制的建立和完善程度”指標的評分普遍較低，細究其原因，發現深圳當前未建立生態環境健康協調工作機制，難以有效開展保障公眾健康的工作。

（4）當前深圳生態環境健康人才培養仍顯不足。

（5）雖然深圳開展環境宣傳教育工作成果顯著，但從“生態環境健康的宣傳教育普及率”指標的打分情況來看，稍顯欠缺，發現其原因是在宣傳過程中，對生態環境健康的宣傳有所不足。

針對上述問題，提出深圳生態環境健康的保護的法治化進路。

3 深圳生態環境健康保護法治化進路

生態環境健康保護的法治化是指用法治思維和方式有效預防和化解生態環境健康風險，優化資源配置。評價體系的作用在于對區域的生態環境健康狀況實現有效評估和管理，其通過風險評估的科學性與制度建立實施的有序性等多方面作用，從而達到生態環境與公眾健康之間的動態平衡。通過對指標體系的運用發現法治建設存在的問題，推動深圳從“法治速度”向“法治質量”轉變。未來深圳生態環境健康方面法治化努力主要表現為以下幾個方面。

3.1 完善生態環境健康法律法規體系

實現生態環境保護法治化的關鍵在于法律對生態環境的全面有效保障。針對生態環境健康相關法律法規尚未體系化，且法律法規之間銜接不足，不僅需要深圳特區積極行使立法權，更需要國家層面法治化努力。提出以下建議：其一，對我國《環境保護法》相關條文進行相應補充，以實現同其他法律的銜接。當前《環境保護法》第39 條作為生態環境健康規制的綱領性條款，難以有效落實。建議專門出臺相關規范性文件，對如何健全環境健康監測、調查和風險評估，如何開展環境質量對公眾健康影響研究，進行具體闡釋；或者專門出臺一部生態環境健康法以加強對生態環境健康的保護。其二，完善環境影響評價制度，將生態環境健康因素納入環境影響評價的重要考量要素。我國現行《環境影響評價法》第一條規定的立法目的并未提及公眾健康。應當修改其立法目的，將公眾健康作為重要因素，同時應當在第四章“法律責任”部分對侵犯公眾健康的行為單獨規定，以實現同《刑法》的有效銜接。其三，完善環境法律責任相關規定。當前生態環境引發的健康問題影響范圍廣，后果嚴重，環境損害健康事件發生后，受害人得不到相應補償或賠償，可能會引發群體性事件。當前司法困境是受害人即便贏得訴訟，獲得的賠償一般也僅限于直接損失和部分精神損害，對于其間接損失和健康權損害難以獲得支持。基于此，可以在我國《民法典》《人身損害賠償解釋》等法律法規中對生態環境損害引起健康問題的賠償責任單獨予以規定。其四，2020 年生態環境部發布《生態環境健康風險評估技術指南總綱》作為綱領性文件，對生態環境健康風險評估僅作了一般性規定，因而迫切需要各個地區出臺與其相配套的規范性文件，并細化其規定，將其落至實處。

3.2 建立健全生態環境健康各部門工作協調機制

傳統環境法進路主要表現為公權力“命令—控制”型規制，以及私權利侵權救濟兩種途徑，而忽視了生態環境健康根本是公眾健康，需要公眾參與的健康。另外，由于生態環境健康涉及生態環境部門、衛生部門、應急管理部門等多個機構，且每種類型數據的收集受不同法律管轄，由不同法律主體收集。例如，空氣質量數據信息由生態環境部門獲取，而相關健康結果則由衛生部門監測。因此，建立健全各部門工作協調機制，推動多元主體參與，加強數據信息共享顯得尤為重要。為推動法治政府更高標準建設，提出以下建議：其一，從橫向來講，可以聯合公共衛生部門、生態環境部門、公安機關、檢察機關等部門，設立國家生態環境健康協調小組，協調利益攸關方、評估生態環境對健康的影響、制定和執行文件、監測和報告以及定期更新計劃。同時，加強部門之間的信息共享程度、聯動執法程度。其二，從縱向來講，行政區域有界，生態環境無邊界。建立健全區域聯防聯控工作協調機制，如推動異地受理、巡回審判等機制的完善等。其三，政府部門應當充分利用社會力量，鼓勵和支持相關科研機構、社會公眾加強協作。例如，采用設立專項基金、簽訂合同等方式引入第三方（高校、院所、企業）共同研發科研成果，深化創新平臺建設，促進重大成果轉化，實現優勢互補和資源共享。

3.3 加強人才培養和資金投入

一方面，生態環境健康相關研究工作由于其跨學科的特點，迫切需要綜合型人才和專業型人才；另一方面，打擊生態環境健康相關的違法犯罪行為迫切需要提高現有生態環境執法隊伍、司法隊伍的能力。基于此，本文建議：一是采取高校專項生態環境健康人才培養方式，通過“強基計劃”“百人計劃”等多種自主招生途徑，聚集未來生態環境健康研究專業型和綜合型人才。二是為人才創造良好的學習和工作環境，制定相關政策，在住房、家屬安排、子女上學、醫療保障、出國手續等方面給予其便利。三是加大人才經費保障力度，可設立科技計劃、專項基金等形式為人才提供資金支持。四是完善生態環境健康研究實驗室建設，推動相關研究的開展。五是加強政府財政支持，完善環境與健康監測網絡，系統掌握環境污染物水平和公眾健康影響狀態及其發展變化趨勢。六是加大對現有生態環境執法隊伍、司法隊伍的培訓力度，如通過開展定期培訓班、異地調研等方式學習先進經驗，提高能力。

3.4 加強生態環境健康宣傳教育

民眾對生態環境健康的認識程度直接影響工作能否順利開展，關乎能否打造“處處守規矩、事事講規則”的法治深圳。當前深圳市對于生態環境健康的普及率仍較為薄弱，故提出以下建議：一是借助當前媒體的宣傳力和影響力，采取電視、互聯網、微信推送、微博等多種形式加強對生態環境健康的宣傳。二是政府部門可定期組織人員去社區進行生態環境健康宣講、張貼宣傳海報，提升公眾對生態環境健康的了解度。三是制定相關生態環境健康手冊，發放至學校、家庭、工作單位，擴大生態環境健康教育的覆蓋面。四是生態環境健康科普宣傳的內容要經過專家評議，要鼓勵第三方的客觀宣傳，生態環境健康技術工作者自身要避免夸大宣傳，要把握宣傳尺度。

4 結語

良好生態環境是人類生存的基礎。生態環境健康關系著國家安全利益、民眾健康和生態環境保護，關系著能否順利實現國家治理體系和國家治理能力現代化。構建完整統一的生態環境健康評價體系對于研判生態環境健康現狀、提升城市生態環境健康指數和構建全面的生態環境健康風險防控和治理體系具有關鍵作用。本文基于DPEHA 模型構建了生態環境健康評價體系，并以深圳市為例對模型進行了驗證，以推動深圳法治化的發展。未來研究要著眼于對模型的進一步細化和深入實踐，結合不同城市的特點，將評價體系應用于更多城市的法治化建設，以推進全面依法治國。同時，生態環境健康治理主體應當自覺提高政治站位，強化國家安全意識，牢固樹立底線思維，處理好安全和發展的關系，將生態環境健康納入法治的軌道，筑牢生態環境健康防線。