建筑垃圾資源化利用項目中特許經營模式的適用和爭議
——基于江蘇省的實踐啟示

嚴華東，豐景春，朱紅

（1.河海大學商學院，江蘇南京 211100；2.河海大學項目管理研究所，江蘇南京 211100；3.河海大學國際河流研究中心，江蘇南京 211100；4.江蘇省“世界水谷”與水生態文明協同創新中心，江蘇南京 211100；5.江蘇省工程咨詢中心，江蘇南京 210003）

引言

隨著經濟社會快速發展和大規模基礎設施建設，大量的天然建筑材料被消耗，也產生了巨量建筑垃圾。其中，建筑行業是產生建筑垃圾的主要部門，約消耗全球40%的原生資源，同時產生約35%的建筑垃圾[1]。趙軍等以國內典型大城市為研究對象，發現建筑垃圾增長與人均國內生產總值（GDP）之間呈現明顯的環境庫茲涅茨曲線特點，同時提出國內城市多處于線性上升階段（庫茲涅茨曲線的前半段），建筑垃圾產生量仍在增加[2]。由于建筑垃圾中的有害成分（油漆、涂料等）未能得到及時處理，對水環境和土壤環境也造成了較大的破壞；簡單化的處置方式使粉塵、灰塵等顆粒物得不到有效控制，對空氣環境產生了持續的危害。與此同時，隨著生態環境治理管控措施逐步升級，對建筑材料的源頭進行了限制，江蘇已全面禁止開山采石，工程建設所需要的砂、石等原材料產生巨大的缺口。因此，建筑垃圾處理已經成為一個亟待解決的關鍵問題，資源化利用正是破解困境的不二選擇。建筑垃圾資源化利用符合循環經濟、綠色發展理念，在國外發展較為成熟[3]，發達國家建筑垃圾資源化利用率普遍達到50%～80%[4]，但國內建筑垃圾資源化處理率不足10%，起步較晚①事實上，國外建筑垃圾資源化利用率之所以較高，是因為國外有很多與中國國情不同的地方。一是國外建筑垃圾來源以多層建筑、木結構、鋼結構為主，可回收材料較多；二是國外建筑垃圾源頭分類管理和建筑垃圾回收利用意識較好；三是綜合利用的市場化程度較高，能夠完成建筑垃圾資源化利用的市場化主體較多，且再生產品的使用和銷售比較順暢。上述原因也間接導致了國外該領域特許經營模式的使用比較有限。。當前多為無序散置、堆放或簡單填埋，未實現“十三五”的規劃目標②根據《循環發展引領行動》，到2020 年，城市建筑垃圾資源化處理率將達到13%。，各地正興建或擬興建資源化利用廠。

城市基礎設施和公用事業項目中采用特許經營模式實踐較多，學術界的研究也比較成熟，關于特許經營理論基礎、法治政府建設、市場主體培育、特許經營合同性質、特許權轉讓等問題的研究已有較多成果[5,6]。建筑垃圾資源化利用項目作為公用事業的一部分，采用特許經營模式既有其共性特點，也面臨新問題，如需求量不穩定、易造成產業壟斷、使用者支付意愿低、運作模式單一、缺少法律依據等[7]，總體上屬于實踐先于理論，值得學術界持續關注和深入研究。

1 特許經營模式的適用性分析

1.1 市場化導向

建筑垃圾資源化項目采用特許經營模式，能極大地調動社會投資人的積極性，用市場化的手段解決建筑垃圾帶來的困局。首先，社會投資人的參與可以緩解地方政府財政壓力；其次，通過適當的優惠政策來吸引社會資金，可促進建筑垃圾資源化利用產業的可持續發展；最后，為了實現對項目的有效管控，提高資源配置效率，社會投資人將先進的技術和有效的管理方法引入到項目的建設和運營過程中，可逆向促進政府部門提高管理效率和水平。

1.2 競爭化導向

建筑垃圾資源化以建筑廢棄物為原料，采用破碎、加工技術，將垃圾轉化為可以重新利用的再生資源。總體而言，建筑垃圾資源化利用市場已具備相對完善的技術體系和成熟的技術設備體系，可以采用先進的工藝設備和處理技術，較好地實現建筑垃圾由廢棄物到資源再生產品的轉變。采用特許經營模式能夠吸引足夠的潛在社會投資人參與到該類項目的市場競爭中來。

1.3 效率化導向

特許經營模式典型的特點即堅持“按效付費、激勵相容”的效率原則，不向社會投資人承諾固定投資回報，督促其努力做好服務質量，提高運營效率。否則，特許經營者的盈利能力將會大大受損。通過這種效率內生機制的激勵作用，能大幅提高社會投資人提升公共服務質量與運營效率的主觀能動性。同時，特許經營模式可為當前政府融資平臺進行企業實體化轉型提供契機。

2 適用經驗和面臨問題

2.1 實踐情況

從國內建筑垃圾資源化利用的實踐來看，采用特許經營模式已有較多實踐案例，運作方式主要集中在建設—運營—移交（Build-Operation-Transfer,BOT）和建設—擁有—運營（Build-Own-Operation,BOO）兩種，特許經營期也從10 年到30 年不等。此外，各省份住建部門也鼓勵各區市進行特許經營試點探索。以江蘇為例，2018 年7 月，江蘇省住建廳在常州召開全省建筑垃圾資源化利用工作現場推進會，明確提出江蘇將強化建筑垃圾資源化利用的頂層設計，探索建筑垃圾處理特許經營和收費管理等政策制度，為推進建筑垃圾資源化利用工作提供政策保障和技術支撐。

國內建筑垃圾資源化利用項目采用特許經營模式，往往具有以下特點：一是在操作模式上，并未細分PPP 模式、BOT 模式和特許經營模式，但核心均體現了授予社會投資人一定期限和一定范圍內的特許經營權；二是特許經營年限上受到國內政策的影響，往往約定為10～15 年或30 年，而非經科學的投入產出測算確定；三是運作主體總體上呈現比較集中、相對單一趨勢，即由社會投資人和政府方出資代表合資組建項目公司或社會投資人單獨組建項目公司進行建設運營管理；四是回報機制上更趨于市場化，與污水處理或生活垃圾處理項目成熟的“收支兩條線”回報機制不同，建筑垃圾資源化利用項目的收入來源主要為可利用物品回收收入和再生產品銷售收入；五是競爭比較充分，從公開的招投標市場信息可以看出，該領域競爭主體與垃圾處理其他領域明顯不同的是，其主要競爭主體以民營企業為主。

2.2 江蘇經驗

2.2.1 決策關注的兩大核心指標

項目選址和工藝選擇是項目決策階段應關注的核心技術經濟指標。一方面，項目選址要注意噪聲、粉塵污染，遠離居民區。由于建筑垃圾資源化利用廠原料和工藝特性，在生產過程中會產生噪聲和粉塵，對選址要求較高，生產現場宜全封閉。同時，結合實際項目運營情況，建筑垃圾源頭到終端利用廠的運輸距離不要超過20 km，15 km 左右為較優運輸距離（該經驗數據也得到了相關研究的支持[8]）。另一方面，項目工藝選擇應科學合理，須以建筑垃圾的產生量來優選處理工藝，并進行工藝的多方案比選，論證工藝方案和建設方案的匹配性、合理性，項目投資和產出比例關系要合理，避免盲目投資。

2.2.2 招標策劃至關重要

慎重選擇社會投資人的采購方式，系統研究特許經營協議，確保項目合法合規和后續順利運營。一方面，合理設置招標條件，避免項目流標，如F 市因招標條件苛刻，兩次流標，既延誤了項目進度，又影響了潛在社會投資人的積極性；另一方面，詳細分析公開招標、邀請招標、競爭性磋商和單一來源四種方式的利弊，根據項目的成熟程度、準備情況、技術經濟要求合理確定。盡可能避免采用非競爭性（直接指定、單一來源）方式確定社會投資人，根據（2017）粵民終210 號、（2019）皖行終522 號等經典判例，非競爭性方式確定社會投資人的特許經營項目發生糾紛后，案涉招標可能會被認定為違法的無效招標，特許經營協議存在較大可能被判為無效合同。

2.2.3 運營關注三大關鍵要素

原料來源保證、適當處置補貼和再生產品支持政策是建筑垃圾資源化利用項目成功運營的三大關鍵要素。其中，原料來源需要主管部門出臺政策支持和強有力的執法保證，如E 市城管局對建筑垃圾產生源和運輸過程進行嚴控，確保管理和執法不脫節。從建筑垃圾產生源到終端利用廠運輸過程中，須經歷建筑垃圾產生源出口門禁、運輸車輛內置車載視頻監控、終端利用廠入口門禁三道關卡，三者驗證齊全，才能確認終端利用廠處置量，較好地保證了源頭收集量。此外應在梳理現有收費基礎上，與財政部門磋商確定建筑垃圾處置補貼。同時，會同住建、交通和水利等行政主管部門研究出臺對再生產品的支持政策，考慮政府投資項目推薦使用一定比例的再生產品。

2.2.4 體現高質量發展的導向

上級政府將建筑垃圾產生源到終端利用廠運輸這個過程納入高質量發展考核指標體系對下級政府進行考核，通過對下級政府獎勵，提高其管理積極性，保障送廠量。如F 市財政局按進廠量對各區進行獎補，結合運輸距離，A 區補助5 元/t，B 區補助15 元/t，基本能夠彌補運費。需要注意的是，目前江蘇建筑垃圾資源化利用量指標統計口徑僅包括規模化固定設施的處理量，移動式現場破碎設施、簡易利用等處理量暫未納入統計，也從側面體現對建筑垃圾資源化利用的高質量發展要求。

2.3 特許經營模式的交易結構

特許經營項目的交易結構是指項目干系人為實現一致的項目目標而進行的核心權責利分配體系，一般包括指令關系、合同關系和工作關系。根據實踐案例，本文總結建筑垃圾資源化利用特許經營項目的典型交易結構形成示意圖（圖1）。地方政府授權城管部門或住建部門作為實施機構，負責特許經營項目的招標、授權、日常監管和績效考核工作。實施機構通過競爭性方式選定具備建筑垃圾資源化利用專業技術和運營能力的社會投資人。社會投資人單獨出資或與政府方出資代表合資設立特許經營項目公司，項目公司作為項目法人，對項目全部建設工程的投資控制、進度控制、質量控制、安全管理等負全面責任，確保建設工程的設計、施工和運營符合特許經營協議要求。項目的技術方案及可行性論證、初步設計及施工圖設計由項目公司完成，但具體實施前須報地方人民政府或項目實施機構審核。項目公司應采用公開招標方式選擇施工單位。若投資人具備相應的施工資質，可由其自行完成施工任務。在特許經營期內，項目公司根據特許經營協議中約定取得可利用物品回收收入、再生產品銷售收入及其他可能的經營收入，回收項目投資、運營成本，獲取合理收益。

圖1 建筑垃圾資源化利用項目特許經營典型交易結構示意

2.4 實踐中存在的問題與爭議

2.4.1 國企控股

從江蘇多地實踐來看，地方融資平臺或地方國企希望能夠主導建筑垃圾資源化利用項目，但作為政府方出資代表是否可以在特許經營項目公司中控股一直困擾著各地政府。部分學者認為特許經營項目應參照財政部關于政府和社會資本合作（Public-Private-Partnership,PPP）的相關管理要求，政府在項目公司中的持股比例應低于50%，且不具有實際控制力和管理權。與之相對，持不同觀點的學者認為特許經營模式無論是學術流派、理論基礎還是管理部門都與PPP模式具有顯著差異，不應執行PPP 相關規定。即使參照PPP 相關管理要求，財政部的相關文件也屬于部門規范性文件，其效力也低于法律、行政法規和國務院文件，不能否定政府方出資代表或地方國企在特許經營項目公司中控股的合法性和合理性。

2.4.2 政府支持

政府支持是該類項目普遍面臨的問題，實踐中政府支持主要包括財政補貼和政策支持。財政補貼是采用較多的支持方式，以江蘇省為例，各市拆除垃圾資源化利用補貼情況如下：A 市補貼70 元/t，B 市補貼65 元/t，D 市補貼15～17 元/t，F 市補貼68 元/t；裝修垃圾資源化利用補貼情況各市相差較大，A 市和B 市補貼約120 元/t，F 市補貼170 元/t，財政補貼方式對于財力緊張的地方政府而言壓力較大。政策支持在部分縣市得到探索應用，所謂政策支持，是指特許經營項目公司相對其他市場主體所優先占有的政策傾斜。考慮生態環境治理形勢嚴峻、行業惡性競爭等多重因素，各地建材生產商多采用短名單制度，具有一定的準入門檻。建筑垃圾資源化利用企業可獲得政府的政策支持，生產包含一定比例再生產品的新型建材，但該方式在實踐中遭受質疑，有興建“建材廠”而非“建筑垃圾資源化利用廠”之嫌。

2.4.3 可持續性

首先，建筑垃圾產生量不穩定影響了項目的可持續性。一般而言，建筑垃圾中拆除垃圾產生量受國家棚改政策影響較大，每年的產生量不確定；隨著人民生活水平提高，城市人口總量、人均住房面積和城區面積增大，裝修垃圾產生量會逐年提高。其次，難以實現完全的項目融資限制了項目的可持續性。某項目土地由政府無償提供，產權在當地城投公司名下，項目公司無法進行項目融資，項目公司資金周轉困難，不能及時地改進工藝設備和進行產品更新，這對項目公司的良性發展造成了一定影響。再次，低端工藝限制了項目的可持續性。建筑垃圾資源化利用的出發點是變廢為寶，促進建筑垃圾的高質量循環利用，但部分項目工藝僅為破碎垃圾后出售骨料，噪聲大、污染重，不符合當前綠色發展的要求。

2.4.4 存量企業

特許經營授權具有顯著的唯一性、獨占性和排他性，這也是特許經營模式的核心特征。部分地方因存量建筑垃圾處理廠的存在，采用特許經營模式面臨如何合法地協調存量企業持續經營問題，如C 市城區已有固定式建筑垃圾資源化利用廠3 個，且均是經合法合規立項、建設和正在運營的項目。簡單的“一刀切”處理方式顯然與市場經濟、法治社會格格不入，也不利于地方的營商環境優化，但若任由其繼續經營，也勢必影響特許經營項目公司的持續運營和地方建筑垃圾資源化利用事業的健康發展。

3 爭論：政府和市場的邊界

3.1 物品屬性：是否屬于公共產品？

公共產品通俗的解釋是指供整個社會共同享用的各種商品、設施和服務的總稱，一般由政府提供。一般而言，公共產品是針對“市場失靈”現象而產生的，公共產品如果由私人通過市場提供就不可避免地出現“免費搭車者”，從而導致學者休謨所指出的“公共的悲劇”[9]，難以實現公共利益最大化，這是市場機制本身難以解決的難題。建筑垃圾產生、清理、運輸和處置四方利益糾葛，建筑垃圾資源化利用產業無法閉環，最終市場主體選擇將建筑垃圾處置責任轉嫁給社會[10]。同時，由于外部效應的存在，私人不能有效提供也會造成其供給不足，這也需政府出面彌補這種“市場缺陷”，提供相關的公共產品。特許經營即是提供公共產品或者公共服務的一種典型方式。但是業界持不同意見者認為，建筑垃圾的資源化利用并非像其他市政公用事業一樣為城鎮居民生產生活提供必需的普遍服務，而是基于建筑垃圾這樣的“物品”進行資源化利用生產相關再生產品的一種市場行為，完全應由市場機制進行調節，政府不應加以干預。關于物品屬性理解的分歧也導致雙方對建筑垃圾資源化利用的方式產生根本分歧。

3.2 市場邏輯：選擇何種供給方式？

市場化的供給方式有很多，政府購買服務、PPP、特許經營、招商引資、企業主導等，哪種方式更適合建筑垃圾資源化利用項目呢？事實上存在爭議。首先，財政部門認為基礎設施和公共服務領域，適宜市場化且能夠都通過市場化方式提供的項目均應采用PPP 模式，甚至提出“兩個強制”①《財政部關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金〔2016〕90 號，該通知已于2020 年1 月23 日廢止）明確：在垃圾處理、污水處理等公共服務領域，項目一般有現金流，市場化程度較高，PPP 模式運用較為廣泛，操作相對成熟，各地新建項目要“強制”應用PPP 模式。。該提法雖飽受詬病，但從側面說明部分業界人士認可PPP 模式應用于建筑垃圾資源化利用項目。其次，有相關專家認為建筑垃圾處理屬于政府應承擔的公共服務，市場需求變動較大，地方政府應立足實際，將建筑垃圾處理納入政府購買服務采購目錄，通過購買服務的形式完成該項工作。此外，部分地方傾向于將該項工作直接委托政府融資平臺或地方國企完成，政府融資平臺或地方國企通過引入有建筑垃圾資源化利用核心技術的合作方，成立合資公司完成建筑垃圾處理工作。實踐中，多種供給方式并存，不同的主管部門意見不一。

3.3 風險分擔：市場風險如何分配？

傳統由政府提供基礎設施和公共服務，項目的風險全部由政府承擔，對于特許經營項目，原先全部由政府承擔的風險將有很大一部分由更有承擔能力、更有專業經驗、更有運營業績的社會投資人來承擔。社會投資人承擔較多風險的同時，也得到相應的風險溢價，實踐中，關于風險分擔問題是政府和社會投資人關注的核心問題。建筑垃圾資源化利用項目與一般的公用事業項目具有顯著不同，一是建筑垃圾產生量具有不穩定性，這一點在拆除垃圾上更為明顯，其并非像餐廚垃圾或生活垃圾一樣隨經濟發展水平和生活水平的提高而顯著增加；二是建筑垃圾并不具有完全的供給唯一性，并非像生活污水或工業污水一樣只能通過污水管網進入污水處理廠進行處理；三是建筑垃圾并非“垃圾”，具有一定的市場價值，分離物（鋼筋、木材等）和再生產品均可產生一定的銷售收入，因而建筑垃圾具有一定的市場流動性。以建筑垃圾處理量風險為例，傳統的風險分擔機制難以適用，城鎮十幾年后的拆遷量客觀上不能也無法準確預測，因而政府如果像其他項目一樣同意設置保底量，對政府而言風險極大。相對地，如果由企業承擔，企業同樣無法承受。政府和市場主體在市場風險分配上須創新思路、實事求是，根據具體項目的實際情況，約定風險分配原則、方法和機制，并落實到特許經營協議中去。

3.4 壟斷之爭：特許經營是否合理？

引起市場壟斷是建筑垃圾資源化利用項目采用特許經營模式爭論的焦點之一。部分學者提出特許經營權是政府對壟斷性權利的一種定向授權[11]，本質上是一種準行政許可行為，實踐表明，存量企業能夠較好地實現運營，即市場機制可以完全作用。政府采用特許經營模式會打破現有市場格局，損害存量市場主體的利益，同時，特許經營授權將造成某一行政區域內在較長時間內（特許經營期一般為10～30 年）建筑垃圾資源化利用的壟斷局面，不利于充分競爭、技術革新和產業進步。持反對意見的學者認為，實踐中市場主體出于經濟利益考量，容易產生投機行為，采用低端工藝、忽視環保措施以及無法保證項目持續運營，隨機性較大，“作坊式”生產導致“小散污”現象普遍存在，不利于建筑垃圾處理的公共利益實現，而采用特許經營模式，政府通過和特許經營項目公司訂立合同，明確特許經營授權、特許經營范圍（區域空間、涉及環節）以及雙方的權利、義務和公共責任等核心邊界條件，依此形成制度性安排，約束其提高建筑垃圾處理服務質量和項目的實際運營績效。

4 主要政策建議

4.1 國家層面制定規則

國家層面對特許經營暫無立法，現有規范主要為部委規章（部令、通知、規范文件等），法律位階不高、效力較低，權威性差，易造成部委之間規范沖突、責任不清，不利于各部門之間的高效協調。建議國家對特許經營進行立法，對適用領域、部門分工協作、運作方式選擇、采購管理、價格監管、政府承諾、移交審計、社會監督、爭議解決等核心問題進行明確。同時，各部委應加強協調，就市場供給方式選擇給出指導意見，明確政府購買服務、PPP、特許經營、招商引資等模式的異同和適用范圍。住建部可組織專業力量，研究出臺建筑垃圾資源化利用特許經營項目的招標文件示范文本、特許經營協議示范文本、績效考核指導手冊等，為特許經營模式的健康發展奠定基礎。

4.2 科學選擇運作方式

從實踐案例來看，該類項目的特許經營運作方式一般存在三種，即BOT、BOO和建設—擁有—運營—移交（Build-Own-Oberation-Transfer，BOOT）。該類項目一般存在以下特點：一是投資額大，對社會投資人和項目公司后續的項目融資能力要求高；二是專業性強，要求社會投資人具備豐富的建筑垃圾資源化利用的專業技能和運營經驗；三是外部性強，要求項目公司能夠積極作為和持續運營。因此，運作方式的選擇應在項目融資上給予項目公司更多空間（如提供更多可抵押資產以提高可融資性，降低融資成本），在運營方面要求項目公司更加突出資源化利用的專業能力。若采用BOT 方式，從現有實踐來看，項目公司不擁有土地使用權和資產所有權是制約項目融資的關鍵因素之一；如采用BOO 方式，則特許經營期滿后將面臨“反向移交、政府退出”的問題，無論從建筑垃圾處理的公益屬性出發，還是支持融資平臺轉型的角度考慮均不是最優選擇。建議該類項目探索采用BOOT 方式，該方式主要優勢體現在：一方面，BOOT 方式最顯著的特點在于土地使用權和項目設施建成后歸項目公司所有，對項目公司而言，除運營價值外，又增加了產權價值。基于對項目設施的所有權，項目公司可以設置抵押，為項目融資提供更多的增信手段；另一方面，項目部分前期手續，如非由項目公司完成，項目公司成立后作為項目建設主體，需要辦理建設手續的變更。按照現行固定資產投資項目建設管理制度，項目立項、土地使用權、施工許可證等主體需要與項目主體保持一致，在項目土地使用權不在項目公司名下的情況下，實踐中面臨一定的政策障礙。若采用BOOT 方式，項目資產所有權屬于項目公司，要求項目土地使用權辦理至項目公司名下，可盡可能地保持各類主體的一致性，減少變更。

4.3 確保采購充分競爭

該類項目建設運營標準和監管要求明確、項目核心邊界條件清晰、市場競爭比較充分，應當通過競爭性方式選擇社會投資人，國家現有政策也有同樣要求。只有通過充分的市場競爭，才能選擇技術實力強、運營經驗豐富、管理體系完善的社會投資人參與到項目的投資建設和運營中來。采購方案建議從以下幾個方面體現競爭點：一是技術部分，該部分應充分考慮工藝方案、建設方案、建設管理方案、運營管理方案、財務方案等；二是商務部分，該部分應充分考慮投標人綜合實力（資產負債率、融資能力）、企業信用（信用情況、資信評估等級）、企業榮譽、相關專利技術、類似項目業績等；三是報價競爭點，該部分往往也是政府方關注的重點，根據是否限定處理工藝方案，競爭點也有所差異，應協調考慮項目補貼、特許經營期、土地報價、項目總投資等因素，并對不平衡報價進行反向設計。

4.4 合理確定項目補貼

該類項目的公益性體現在三個方面：一是社會效益大于經濟效益；二是間接效益大于直接效益；三是長期效益大于短期效益。如果政府不介入，市場主體很難具有積極性，或從理性經濟人出發，選擇低端工藝、忽視環保，甚至產生尋租行為。建議地方政府通過合理的項目補貼將原來國民經濟評價上可行而財務評價不可行的準經營性項目轉變為國民經濟評價和財務評價上均可行的項目，打破市場失靈。同時，補貼機制的設計應與特許經營項目的績效要求（包括建設效率、服務水平和標準、運營績效等）結合起來，盡可能采用彈性調節的補貼機制，避免“虧多少補多少”，補貼額度的確定應綜合考慮建筑垃圾資源化利用項目建造成本、運營維護費用、融資成本、再生產品實際銷售收益情況、地方財政可承受能力等因素合理確定。

4.5 加強政府規制作用

政府規制作用主要體現為激勵、監管和保障三個方面，其一，激勵主要包括財政補貼、稅收優惠、環保專項資金支持等，激勵措施是否到位是項目能否順利實施的關鍵；其二，保障主要是指政府相關職能部門通過制定一系列管理辦法在源頭分類的基礎上確保建筑垃圾原料能夠保質保量地進入資源化利用廠，同時積極鼓勵各類項目使用再生產品，保障措施是否到位是項目能否持續運營的關鍵；其三，監管是政府規制的核心內容，政府通過日常的監督檢查、專項稽查、專項審計和委托專業的第三方考核等方式對資源化利用廠進行監管，以確保項目高效持續運營。該類項目的監管內容主要包括基本建設程序合規性、操作流程合規性、環保指標監測達標率、運營績效完成情況、資源化利用率等。建筑垃圾資源化利用項目特許經營規制體系見圖2。

圖2 建筑垃圾資源化利用項目特許經營規制體系

4.6 持續優化營商環境

地方政府實施建筑垃圾資源化利用特許經營，應當堅持市場化和法治化原則，平等保護參與各方合法權益。建設和運營過程中，應積極協助社會投資人獲得相關行政審批，在合法合規的前提下優化審批環節，盡可能幫助其獲得、保持和續延該類批準。同時，完善并聯審批機制，在科學論證、遵守基本建設程序的基礎上，加快推進規劃選址、用地預審、環評審批、節能審查、立項核準等前期工作。同時，一方面，地方政府方應嚴守契約精神，在特許經營期內不再批準任何第三方在特許經營區域范圍內建設同類設施，不再將特許經營權部分或全部授予其他單位，或其他與項目公司形成競爭的類似項目。在國家和地方政策允許的前提下，項目實施機構為項目公司積極爭取各項優惠政策。另一方面，政府方應加強對社會投資人的信用管理，通過動態的信用跟蹤措施，督促企業進行信息公開，進一步促進社會投資人提供運營績效和管理效率，以實現建筑垃圾資源化利用事業的高質量發展。